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摘要：社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議是指社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體之間因社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益所發(fā)生的爭(zhēng)議。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理模式存在著諸多問(wèn)題，有必要建立前置的行政救濟(jì)程序。社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的行政前置救濟(jì)即強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的初步審查、對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)的初步厘清和對(duì)簡(jiǎn)單爭(zhēng)議的處理。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)工作已經(jīng)展開(kāi)多年，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，建立處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的前置性行政救濟(jì)程序具有可操作性。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議;行政救濟(jì);前置程序

一、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理的現(xiàn)狀.

社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議是指社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體之間因社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益所發(fā)生的爭(zhēng)議。社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的類(lèi)型繁多，具體的爭(zhēng)議情形層出不窮。一方面因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體多元，既有用人單位和勞動(dòng)者，也有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)等社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)，同時(shí)依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)輔助機(jī)構(gòu)。另一方面因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)制度具有政策性，各主體之間爭(zhēng)議的內(nèi)容除了社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)之外還有政策賦予的利益。社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議類(lèi)型多，若按照爭(zhēng)議主體對(duì)其分類(lèi)則有幾十類(lèi)，若按爭(zhēng)議內(nèi)容劃分，除了粗狂地劃分為繳費(fèi)爭(zhēng)議和待遇爭(zhēng)議之外，還可以根據(jù)實(shí)踐中的爭(zhēng)議內(nèi)容做細(xì)致的分類(lèi)。［1］但是為表述我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理現(xiàn)狀，從社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的法律規(guī)范的角度進(jìn)行梳理可以更為準(zhǔn)確和清楚。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理法律規(guī)范的梳理為了準(zhǔn)確表述我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理現(xiàn)狀，現(xiàn)將處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的法律規(guī)范進(jìn)行三個(gè)方面的梳理：將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議歸為完全的勞動(dòng)爭(zhēng)議的法律規(guī)范、規(guī)定勞動(dòng)者可以自行選擇勞動(dòng)爭(zhēng)議救濟(jì)或者行政救濟(jì)的法律規(guī)范以及因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)侵犯社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益而適用的行政救濟(jì)法律規(guī)范。可以反映出，我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理模式存在民事和行政兩種救濟(jì)路徑，且存在實(shí)體法依據(jù)不足的問(wèn)題。1.將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議歸為完全的勞動(dòng)爭(zhēng)議的法律規(guī)范《工傷保險(xiǎn)條例》（2004）規(guī)定職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭(zhēng)議，按照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的有關(guān)規(guī)定處理。《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》（2008）規(guī)定中華人民共和國(guó)境內(nèi)的用人單位與勞動(dòng)者發(fā)生的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議，適用該法。人力資源和社會(huì)保障部《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦案規(guī)則》（2017）規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)、工傷醫(yī)療費(fèi)的爭(zhēng)議可以適用該法仲裁。（1）2.規(guī)定勞動(dòng)者可以自行選擇勞動(dòng)爭(zhēng)議救濟(jì)或者行政救濟(jì)的法律規(guī)范該類(lèi)型的規(guī)定一般表述為“可以...也可以..”，現(xiàn)行的規(guī)定有《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2011）第83條第3款，人力資源和社會(huì)保障部《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》（2011）第27條，以及《勞動(dòng)合同法》（2012）第77條的規(guī)定。依據(jù)上述規(guī)定可以明確，法律僅是賦予了勞動(dòng)者一方選擇權(quán)，當(dāng)勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的時(shí)候，勞動(dòng)者可以選擇勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序，或者依據(jù)這些法律規(guī)范求助于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)解決。3.社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)侵犯社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益適用的法律規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)侵犯用人單位或者勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的爭(zhēng)議，適用行政救濟(jì)途徑，可以向上級(jí)或相關(guān)行政部門(mén)投訴要求處理，也可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。涉及的法律規(guī)范有《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》（2001），《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》（2004），《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2011），人力資源和社會(huì)保障部《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（2011）。這些法律規(guī)范對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督和社會(huì)保險(xiǎn)管理中的許多事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，基本涉及了社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的行政主體，也規(guī)定了與各主體法定職權(quán)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。4.社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)體法律規(guī)范實(shí)體法律規(guī)范是處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的依據(jù)，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》于2011年7月1日起施行，規(guī)定了五種社會(huì)保險(xiǎn)的基本規(guī)則以及保費(fèi)征繳、基金運(yùn)行、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、監(jiān)督及責(zé)任等重要內(nèi)容，但是整個(gè)法律包括附則在內(nèi)只有九十八個(gè)條文，關(guān)于五種社會(huì)保險(xiǎn)的部分，大量的條文是原則性的規(guī)定，不涉及具體的調(diào)整方案。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要規(guī)定主要由少量的行政法規(guī)和大量的國(guó)務(wù)院規(guī)范性法律文件予以規(guī)定。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，大至城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、小至醫(yī)療保險(xiǎn)按病種付費(fèi)病種推薦目錄，這些或大或小的內(nèi)容都規(guī)定在國(guó)務(wù)院規(guī)范性法律文件上。工傷保險(xiǎn)的立法相比較其他幾大險(xiǎn)種較為完善，既有《工傷保險(xiǎn)條例》，也有人力資源和社會(huì)保障部出臺(tái)的《工傷保險(xiǎn)條例》的解釋，亦有大量的規(guī)范性法律文件。在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范中，“通知”、“處理意見(jiàn)”、“指導(dǎo)意見(jiàn)”數(shù)量龐大且發(fā)揮了重要作用。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理模式的不足1.救濟(jì)途徑規(guī)定粗略，淡化了政府責(zé)任現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議情形中，有針對(duì)性規(guī)定的情形大致只有五種。應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)而未繳的情形；用人單位不辦理社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議發(fā)生的情形；因用人單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇而未承擔(dān)導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議發(fā)生的情形；因未參保繳費(fèi)而導(dǎo)致本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付的社會(huì)保險(xiǎn)待遇不能被支付所以發(fā)生爭(zhēng)議的情形；已參保繳費(fèi)但因社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)不足帶來(lái)的本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付的待遇不能足額支付所以發(fā)生爭(zhēng)議的情形。這五種情形可以依據(jù)具體的條文請(qǐng)求勞動(dòng)爭(zhēng)議救濟(jì)或者行政救濟(jì)，但是也僅僅限于指明了救濟(jì)途徑。其他的更多的法律規(guī)范，只是簡(jiǎn)單地將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議指向了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序或行政救濟(jì)程序，至于在后續(xù)的程序中可能遇到的障礙并沒(méi)有予以詳細(xì)規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)制度是社會(huì)化的產(chǎn)物，國(guó)家是規(guī)則的設(shè)定者，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)在社會(huì)保險(xiǎn)制度中有監(jiān)督職能、管理職能，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為法定授權(quán)組織對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行擔(dān)負(fù)重任。現(xiàn)階段的法律規(guī)范將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議指向勞動(dòng)爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議處理程序后，一定程度上排除了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)公權(quán)力的介入，同時(shí)突出了用人單位的責(zé)任，淡化了國(guó)家和行政部門(mén)的責(zé)任。有學(xué)者指出，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理體制的主要缺陷就是不能反映和有效應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議社會(huì)化這一現(xiàn)狀，因此有必要從理念上進(jìn)行超越、在體制上進(jìn)行重構(gòu)。這種“分而治之”的模式實(shí)質(zhì)上是割裂了社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，忽視了各種社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議共同具有的社會(huì)性。［2］2.后續(xù)處理時(shí)的程序法和實(shí)體法依據(jù)不足適用勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序解決社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議時(shí)，遇到的問(wèn)題突出且多樣化。第一，社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序所強(qiáng)調(diào)的和解、調(diào)解存在矛盾，沒(méi)有辦法遏制實(shí)踐中勞動(dòng)者向用人單位承諾自愿放棄社會(huì)保險(xiǎn)，用人單位補(bǔ)償一定金額后不給繳納或補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)的情形。第二，將勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)效制度適用于所有社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議有違社會(huì)保險(xiǎn)制度建構(gòu)的初衷，因?yàn)樵谔厥忸?lèi)型社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議中，用人單位不辦、不繳社會(huì)保險(xiǎn)是一種連續(xù)性間接侵權(quán)行為，而社會(huì)保險(xiǎn)待遇對(duì)勞動(dòng)者具有收入替代的功能，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)時(shí)放任的侵權(quán)行為在爭(zhēng)議處理之時(shí)勢(shì)必已經(jīng)變成了更復(fù)雜的問(wèn)題。行政救濟(jì)程序亦是如此，2001年5月8日，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理辦法》，該《辦法》打開(kāi)了社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議行政復(fù)議的救濟(jì)程序，但是，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的實(shí)體法律制度欠缺，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)方面情形尤為嚴(yán)重，行政復(fù)議無(wú)實(shí)體法依據(jù)，該程序之復(fù)議多數(shù)為無(wú)米之炊。［3］另外，其他的實(shí)體法的缺乏也影響了社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理，如對(duì)工資及繳費(fèi)基數(shù)尚無(wú)明確的界定，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳程序中各方的權(quán)利義務(wù)缺乏更完善的規(guī)定。良好而完備的法，可以避免或減少爭(zhēng)議的發(fā)生，否則不僅難以避免法律爭(zhēng)議的發(fā)生，甚至?xí)按碳ぁ睜?zhēng)議的發(fā)生。［4］3.耗費(fèi)司法成本且效果差強(qiáng)人意通過(guò)在無(wú)訟平臺(tái)上檢索“社會(huì)保險(xiǎn)糾紛”對(duì)案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，裁定占比達(dá)55.38%，判決占比38.54%，調(diào)解結(jié)案4.43%。而對(duì)審理程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，二審與再審程序分別占到了25.18%和4.11%，由于二審案件必定通過(guò)一審，所以實(shí)際二審程序占比高于25.18%。（2）值得注意的是，一部分案件進(jìn)行了一審、二審，甚至再審都沒(méi)有對(duì)案件爭(zhēng)議的實(shí)體部分進(jìn)行審理，幾次程序所處理的僅僅是不予立案，不予受理這樣程序上的問(wèn)題。（3）究其原因，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議存在較強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，而且相關(guān)的證據(jù)材料多保存在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者用人單位，勞動(dòng)者舉證困難，不利于人民法院查清案情。

二、社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的前置性行政救濟(jì)理論釋明

（一）基本內(nèi)涵及必要性社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的前置性行政救濟(jì)，是指在社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理過(guò)程中，以社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)為重要的依托機(jī)構(gòu)，以專業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)工作人員作為重要的爭(zhēng)議處理人員，在社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議進(jìn)入法院訴訟審理之前，增加一道行政部門(mén)引導(dǎo)的救濟(jì)程序。強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的初步審查、對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)的基本厘清和對(duì)簡(jiǎn)單爭(zhēng)議的處理。我國(guó)實(shí)行的是以審判為中心的爭(zhēng)議處理模式，在社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議方面，現(xiàn)階段有必要依托行政部門(mén)。我國(guó)現(xiàn)階段處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議主要適用勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序和行政救濟(jì)程序，但是相比較勞動(dòng)爭(zhēng)議和行政糾紛，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議具有涉及主體多元、政策性強(qiáng)和專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，且我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)方面的法律規(guī)范位階不高，實(shí)體性法律規(guī)范缺乏，適用勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序與行政爭(zhēng)議處理程序均有很多障礙。與此同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)并沒(méi)有“社會(huì)法院”或?qū)ｉT(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，多龍治水，使得很多爭(zhēng)議無(wú)法得到快速的解決。若設(shè)置前置的行政救濟(jì)程序，可以使簡(jiǎn)單的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議快速結(jié)案，也利于爭(zhēng)議事實(shí)查明，為之后的案件審理提供便利。

（二）域外經(jīng)驗(yàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度在西方源來(lái)已久，典型的英美法系國(guó)家英國(guó)和美國(guó)作為福利國(guó)家有比較完備的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理程序，典型的大陸法系國(guó)家德國(guó)和法國(guó)設(shè)有專門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)。他們都有一個(gè)共同點(diǎn)，即是在司法救濟(jì)之前設(shè)置了由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)引導(dǎo)的爭(zhēng)議處理程序。1.英國(guó)和美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理程序英國(guó)和美國(guó)是典型的英美法系國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理程序上有相似性。英國(guó)行政裁判所是獨(dú)立于普通法院之外的裁判機(jī)構(gòu)，專門(mén)解決社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議問(wèn)題，其案件處理程序分三級(jí)，第一級(jí)為社會(huì)保障官員處理，第二級(jí)為社會(huì)保障上訴裁判所審理，第三級(jí)為社會(huì)保障專員審理，其中社會(huì)保障上訴裁判所是處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的主體機(jī)構(gòu)，但是第一級(jí)社會(huì)保障官員可以就社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議問(wèn)題作出行政決定或行為。美國(guó)處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的程序比較復(fù)雜，共有五級(jí)，第四級(jí)申訴委員會(huì)申訴和第五級(jí)司法審查是比較標(biāo)準(zhǔn)的司法救濟(jì)程序，在此之前，第一級(jí)的初步審查由社會(huì)保障署區(qū)域辦公室進(jìn)行適格審查及初步的專業(yè)調(diào)查，第二級(jí)由初審?fù)夤賳T進(jìn)行再考量，當(dāng)事人可以提交新的證據(jù)。第三級(jí)社會(huì)保障署官員作為行政法官獨(dú)立裁決。［5］2.德國(guó)和法國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理程序德國(guó)和法國(guó)是主要的大陸法系國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理程序具有相似性。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理大體可以分為兩步，第一步復(fù)議，即對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作出的決定不服必須先向這些機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的復(fù)議委員會(huì)申請(qǐng)審查。第二步是訴訟，德國(guó)設(shè)有社會(huì)法院，每一審級(jí)的法庭組成人員中都設(shè)有名譽(yù)法官，名譽(yù)法官由工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)醫(yī)生聯(lián)合會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和殘疾人協(xié)會(huì)根據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域提名確定。［6］法國(guó)處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的程序與德國(guó)類(lèi)似，在社會(huì)保障事務(wù)法庭、上訴法院社會(huì)庭和最高法院審理之前，設(shè)有調(diào)解程序。調(diào)解委員會(huì)設(shè)在社會(huì)保障組織內(nèi)部，由一半行政官員和一半其他職業(yè)的人員組成。英國(guó)和美國(guó)都在司法救濟(jì)程序之前設(shè)置了由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)主導(dǎo)的程序，解決了適格問(wèn)題，也將爭(zhēng)議的內(nèi)容較為清晰的呈現(xiàn)出來(lái)，即使不能結(jié)案，也便于后續(xù)的司法救濟(jì)程序的展開(kāi)。德國(guó)有社會(huì)法院，法國(guó)在行政法院和上訴法院中都設(shè)有專門(mén)的社會(huì)庭用以處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件，并且在法院審理前設(shè)置了由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)主導(dǎo)的復(fù)議或調(diào)解程序。這些國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)在社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理中的重要地位對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理有啟發(fā)，比如借鑒德國(guó)社會(huì)法庭的做法，在適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)本身“社會(huì)性”的特質(zhì)上重新分配舉證責(zé)任、梳理訴訟時(shí)效、構(gòu)建簡(jiǎn)易程序等，保障勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)及時(shí)、有效實(shí)現(xiàn)。［7］

三、建立前置性行政救濟(jì)合理且可行

（一）利于形成和完善社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)制有利于形成和完善社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)制，因?yàn)樾姓膹?qiáng)制性與社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性相一致、行政權(quán)力的主動(dòng)性利于應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的多樣性、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)可以應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的專業(yè)性，同時(shí)還可以突出社會(huì)保險(xiǎn)制度中政府責(zé)任，淡化用人單位的責(zé)任。1.行政的強(qiáng)制性與社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性相一致社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益是法定權(quán)益，不是約定利益，社會(huì)保險(xiǎn)中的諸多事項(xiàng)是非可裁量事項(xiàng)，例如辦理登記、參保險(xiǎn)種、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限等，這些事項(xiàng)不得調(diào)解、和解。行政行為強(qiáng)制性的特點(diǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制性的特點(diǎn)是相似的，適用行政的救濟(jì)途徑處理爭(zhēng)議，不會(huì)傾向于使用調(diào)解與和解。有參與社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的學(xué)者指出，如用人單位與勞動(dòng)者因繳費(fèi)年限發(fā)生爭(zhēng)議，屬于行政管理范疇，而不是單一的勞動(dòng)者與用人單位之間的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處理最為適宜。［8］社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益具有公益性，若個(gè)人放棄了自己的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，他的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)依然存在，對(duì)社會(huì)有不利的影響。另一方面，現(xiàn)階段勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益與勞動(dòng)關(guān)系關(guān)聯(lián)，而單個(gè)的勞動(dòng)關(guān)系目前并不是長(zhǎng)期穩(wěn)定的，所以社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的解決并不宜耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)。2.行政權(quán)力的主動(dòng)性利于應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的多樣性社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議可能出現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付的各個(gè)具體環(huán)節(jié)，若由行政權(quán)力積極介入調(diào)查處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，可以有效的將爭(zhēng)議控制在萌芽時(shí)期，也利于從第一個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)始就規(guī)范用人單位和勞動(dòng)者的參保行為。另一方面，當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議有了處理結(jié)果，結(jié)果的執(zhí)行還是需要回到社會(huì)保險(xiǎn)的領(lǐng)域去。舉例來(lái)說(shuō)，用人單位申報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核，如果職工對(duì)繳費(fèi)基數(shù)有異議，可以向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出異議，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核，任何一方不服，可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟解決。［9］這樣設(shè)想的第一點(diǎn)原因是司法權(quán)具有謙抑性、被動(dòng)性、終局性，行政權(quán)可以主動(dòng)出擊；同時(shí)解決法院無(wú)法受理的問(wèn)題。第二點(diǎn)原因是即使法院受理，社會(huì)保險(xiǎn)糾紛的處理和執(zhí)行也離不開(kāi)社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)的密切配合。如果社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)不予配合，法院有關(guān)裁決最終只是一紙空文，勞動(dòng)者權(quán)益也不能得到保護(hù)，司法權(quán)威也受到很大影響。［10］3.社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)可以應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的專業(yè)性社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議存在較強(qiáng)的專業(yè)性，諸如是否應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，因社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)發(fā)生的爭(zhēng)議、因社會(huì)保險(xiǎn)參保險(xiǎn)種發(fā)生的爭(zhēng)議等更是需要專業(yè)的部門(mén)進(jìn)行處理。目前人民法院在該專業(yè)性方面存在審判的困難，一方面實(shí)體法律欠缺，另一方面相關(guān)的繳費(fèi)檔案、繳費(fèi)基數(shù)、待遇等證據(jù)材料都保存在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，勞動(dòng)者舉證困難，不利于查清案情。再者，用勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序處理社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的問(wèn)題排除了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)等公權(quán)力的介入，這些專業(yè)的問(wèn)題更難得到有效處理。但是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)本身即是社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系主體，這些專業(yè)性的問(wèn)題可以得到有效解決。4.突出社會(huì)保險(xiǎn)制度中政府責(zé)任，淡化用人單位的責(zé)任社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系具有社會(huì)法的性質(zhì)，目前社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的很多規(guī)則由政府制定，政策性的文件占比大，所以，社會(huì)保險(xiǎn)法治并未完成。此種情形下，一方面司法機(jī)關(guān)能夠有效處理的爭(zhēng)議主要集中在用人單位和勞動(dòng)者之間，對(duì)于需要社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、用人單位和勞動(dòng)者三方共同參與解決的爭(zhēng)議，司法機(jī)關(guān)是難以操作的。另一方面，政府對(duì)于規(guī)則中可以優(yōu)化的地方不能直觀地了解和修正。久而久之形成了現(xiàn)階段用人單位和勞動(dòng)者之間社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議耗時(shí)時(shí)間長(zhǎng)卻不能很好解決，很多爭(zhēng)議法院無(wú)法受理的情形。若由社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)處理現(xiàn)階段的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，幾乎所有的爭(zhēng)議可以受理，此舉可以突出社會(huì)保險(xiǎn)制度中的政府責(zé)任。

（二）建立社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的前置性行政救濟(jì)的可行性1.社會(huì)保障行政部門(mén)強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)察2004年《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》明確了勞動(dòng)保障行政部門(mén)對(duì)用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)情況的監(jiān)察職責(zé)，但是現(xiàn)階段我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度實(shí)施效果欠佳。究其原因，勞動(dòng)監(jiān)察不夠積極，單位違法成本過(guò)低，長(zhǎng)久以來(lái)形成了這種不正常的、常見(jiàn)的違法狀態(tài)。［9］在政府方面，地方政府在勞動(dòng)監(jiān)察的隊(duì)伍配置、對(duì)企業(yè)的勞動(dòng)監(jiān)察處罰力度等方面，長(zhǎng)期不夠有力。在對(duì)發(fā)生的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理方面，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于部分社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議不予受理的理由主要是勞動(dòng)者投訴超過(guò)了兩年的查處時(shí)效。這種種原因?qū)е铝藙趧?dòng)監(jiān)察效果的不理想。如果社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)牽頭處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，積極的勞動(dòng)監(jiān)察可以減少很多不必要的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，反過(guò)來(lái)由于社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)牽頭，也便于勞動(dòng)監(jiān)察工作的展開(kāi)。2.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和管理部門(mén)優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行需要很多行政主體的參與，以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳為例，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳是一種行政行為，其行政行為的相對(duì)人是用人單位，勞動(dòng)者是間接相對(duì)人。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》（人力資源和社會(huì)保障部令第20號(hào)），社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)申報(bào)、核定等工作。此外，按照規(guī)定，用人單位代職工申報(bào)的繳費(fèi)明細(xì)以及變動(dòng)情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工本人簽字認(rèn)可，由用人單位留存?zhèn)洳椤＿@樣具體的運(yùn)行過(guò)程若需優(yōu)化，社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)在實(shí)踐中相比較容易進(jìn)行。另一方面社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)可以對(duì)涉及的特殊事項(xiàng)進(jìn)行探討界定。例如在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的訴訟時(shí)效期間方面，社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)構(gòu)可以結(jié)合實(shí)際的工作情況探討總結(jié)更合適的訴訟時(shí)效，比如若用人單位在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間為勞動(dòng)者辦理（補(bǔ)辦）了社會(huì)保險(xiǎn)，補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)仲裁時(shí)效從成功補(bǔ)辦之日起計(jì)算至1年;若用人單位在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間始終未為勞動(dòng)者辦理（補(bǔ)辦）社會(huì)保險(xiǎn)，則辦理、繳納社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn)賠償爭(zhēng)議仲裁時(shí)效從勞動(dòng)關(guān)系終止之日起計(jì)算至1年。或者基于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)公益性，對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為進(jìn)行查處不受時(shí)效的限制。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)在實(shí)踐中可以更好地進(jìn)行諸如此類(lèi)的探索。3.在行政部門(mén)內(nèi)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，逐步細(xì)化爭(zhēng)議處理辦法設(shè)立處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的專門(mén)機(jī)構(gòu)可以有效地解決社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議九龍治水的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)法律規(guī)范還不完善，調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的多是低位階的行政規(guī)章以及地方政策性文件，所以有適用法律不能的問(wèn)題，另一方面，我國(guó)現(xiàn)在的法院系統(tǒng)中并沒(méi)有專門(mén)處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的部門(mén)和人員，加之社會(huì)保險(xiǎn)的專業(yè)性，設(shè)立這樣專門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)可能還需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。現(xiàn)在已經(jīng)有學(xué)者提出，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)具有公法屬性，將社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議從勞動(dòng)爭(zhēng)議中分離，完善行政處理機(jī)制，使得行政機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、公正地處理社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，從而高效、及時(shí)地維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。［11］本文認(rèn)為，現(xiàn)階段較為可行的辦法是在行政部門(mén)內(nèi)設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，并逐步細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議處理的辦法，同時(shí)歸納總結(jié)適合直接向法院提起訴訟的爭(zhēng)議類(lèi)型并由程序法予以明確。（4）我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)工作已經(jīng)展開(kāi)多年，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，此舉具有很大的操作性。

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作者：桑小瑤 單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院