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20世紀80年代以來,財政支出問題引起了廣泛關注,并掀起了世界性的公共預算改革浪潮。本文試圖以世界性改革浪潮為背景,結合我國財政體制改革實踐,提出并分析財政支出約束優化的框架,進而形成和明確財政支出評價的基本方法。

一、財政支出約束優化的總體思路

財政支出約束優化一直是現代財政支出管理的一個中心議題。關于如何優化財政支出約束,長期以來占主導地位的觀點是公共預算程序規范化。無疑,支出約束必須以規范化的程序為基礎和前提,規范健全的程序和規則是有效管理必不可少的要素。因為規范化的程序建立了在政府內部進行支出控制的基礎,在一定程度上保證了支出信息的準確、統一和及時。如果程序遭到破壞,那么政府就無法有效開展支出管理,無法有效約束財政支出。然而規范的程序并不能為有效約束支出提供充分的基礎,并不能必然導出財政績效的提高。

首先,預算程序的規范化無法解決支出總額應是多少的問題。根據規范的程序來運作意味著支出總額是通過支出申請者之間的相互競爭來決定的,只要競爭是全面、公平和權威的,那么就可以認為預算結果是正確的。然而由于沒有一個支出機構需要對支出總額負責,而財政資金又是共同財富,這樣每個機構都會從自身利益出發申請盡可能多的財政資金,最終會出現“公地的悲劇”。并且由于現實中的支出競爭極其復雜,不同支出部門的動機各不相同,規范的程序難以防范競爭中的合謀。如果競爭變成了合謀,那么正常的程序將無法保證產生令人滿意的結果,支出機構不必壓倒其他競爭對手,它們可以通過相互串通從共同財富中得到更多的資源。當這種情況發生時,支出總額就會被個別支出決定所控制,預算規則和程序也會遭到破壞或不能有效運作,并且這還會削弱財政資金的配置效率和使用效率。

其次,程序規范化不能保證決策者和管理者擁有預算選擇所需的足夠信息。預算結果受到決策者和管理者在使用財政資金方面掌握信息的影響。但在信息獲取方面,規范化的程序并沒有特別功用。由于搜集并傳遞信息的成本較高,并且信息提供者對使用者在覆蓋面上具有優勢,決策者常常沒有適當的信息來做出有效的預算選擇。預算的結構則使高層依賴于中、低層,支出者總會通過提供對自己有用的信息來“控制”預算制定者,雖然通過改變信息規則或加強監督可糾正信息的失衡,但這只能起到一時的作用,支出者很快就能找到恢復其信息優勢的對策。

再次,單純的預算程序規范化也容易導致支出管理走向片面和僵化,容易固化預算控制者與預算支出者之間的關系,強化兩者之間的對立,使支出者處于被動接受規則和遵守規則的地位,因而容易刺激支出者拒絕提供信息或歪曲信息以便在與控制者的對立中處于優勢地位,從而削弱控制者形式上的權力。

由于規范的程序并不能為有效約束財政支出提供充分的基礎,因此優化財政支出約束必須進一步探索其他途徑。從20世紀80年代以來世界各國展開的財政改革實踐及其經驗教訓來看,現代財政支出管理中突出目標管理、強調財政支出的實際執行結果是極其必要的。突出目標管理的意義在于:一是預算程序及規則的運行不會失去目標或偏離目標,程序及規則將以目標為導向進行重建;二是程序與目標(結果)緊密結合可構造有效的責任機制與監察機制,明確責任對象,有利于減少信息需求和信息不對稱及其造成的影響;三是以要實現的目標為中心為導向來統帥各項管理工作,能夠切實推進和保證預算程序向規范化方向發展,從而有利于形成程序與目標相互支持的運作架構。

突出目標管理并不是要否定規范的程序,相反是為了讓程序得到充實和補充性支持,是為了讓程序在反復的運作中能真正把常規性的、慣例性的東西明確和固定下來,以提高程序效率。以財政支出管理要實現的基本目標為中心來構思財政支出約束,展開各項具體的管理工作,這是實現財政支出管理目標的必然要求,也能從根本上推進和鞏固預算程序的規范化,從而切實提高財政支出管理的效能。

從管理要素來看,財政支出管理的基本目標有三個:財政支出總量控制、財政資金配置效率和財政資金運作效率。與此相對應,財政支出約束也應包含支出總量約束、支出構成約束和支出結果約束三個層面。從管理角度來看,這三個層面的約束構成一個完整的功能互補的體系,對于實現財政支出收益最大化都是不可或缺的。顯然,討論財政支出約束優化問題,以財政支出總量約束、支出構成約束和支出結果約束為總體框架是合理的,也富有現實意義。這樣一個框架是對傳統的公共預算程序規范化觀點的揚棄,因為它肯定規范程序的基礎意義,但不局限于此,有助于我們確立新的分析問題的完整思路。

二、財政支出總量目標下的約束優化分析

優化財政支出約束,首先必須對財政支出總水平進行分析評價。一定時期的支出總量應該如何確定呢?總的來講,支出總水平必須與宏觀經濟狀況相協調,否則,大量的預算赤字將產生宏觀經濟的不平衡,這種不平衡性取決于赤字彌補的方式。國際比較的證據表明,穩定的、較低的財政赤字與較高增長率、投資以及經常性賬戶的平衡是聯系在一起的。可行的支出水平取決于可持續預算赤字以及這一赤字的構成。計算可持續赤字需要估計在給定的貨幣需求函數、可取的通脹率、實際利率以及經濟增長率條件下未來的債務占GDP的比例。

在分析赤字可持續性時,公共部門的界定應盡可能具有綜合性。綜合赤字的計算可通過加總各種不同類型的公共實體的赤字得出,它不僅應包括中央政府,而且還應包括各級地方政府。在我國地方政府隱性赤字現象很嚴重,地方政府的債務負擔增長很快。這種狀況使我國赤字匯總受到了資料可獲得性的嚴重限制。另外,國有企業和國有商業銀行的赤字和負債,由于最終要由政府來負擔,也應匯總到公共部門的赤字中去。赤字的匯總非常重要,如果不能將一些關鍵性因素綜合進去,將嚴重歪曲財政支出總量與宏觀經濟狀況的協調性。

在給定的可持續赤字條件下,應對赤字構成進行分析。在評價赤字構成時,可持續的收入可按最小扭曲成本的稅制結構條件下的收入,或參照具有類似稅制結構的其他國家的稅收收入計算。要注意的是:由可持續赤字與收入之和計算出的最大可能的支出總量并不必然是最佳的,如它會擠出更有效率的私人部門的支出;在某些情況下,實踐甚至顯示最大可能的支出總量仍然是不充分的,它不能實現經濟增長的目標。因此,支出總水平的確定不能僅依據計算得出的最大支出額,從理論上講,支出總水平的確定還應結合運用支出選擇標準對總支出水平滿足社會需要的支出構成所進行的分析(支出構成分析將在下文進行)。

確定支出總水平時,應將預算置于一個前后一貫的、有約束力的中期宏觀經濟框架中,確立中期財政支出框架和預算總額的中期制度。這樣可使人們從較長時期來考慮問題,將目前利益與未來利益相結合,同時減少操縱財政數字的動機和機會,有效控制人們對財政約束的回避。支出總水平應在對預算的各個具體部分作出決定之前就確定下來,并且不受其干擾。

支出總水平確定后,總額約束的實施將涉及很多因素。假定支出構成問題已得到合理解決,這種情況下實施支出總額約束,首先,應建立規則,明確財政支出總額是硬性目標,必須在整個財政年度執行,同時規則應嚴格限制預算外活動和預算外資金,防止通過預算外方式回避總額約束,對于違規行為應明確和嚴格懲罰措施。中央政府可運用法律明確規定財政支出在GDP中所占比重或赤字與負債的最大規模,建立對公共債務、財政支出增長率或稅收負擔的限制,嚴格控制預算外行為,公開違規處罰措施。其次,應調整預算權力。在建立起可靠的內部控制制度之前,要有效控制支出總額應賦予中央財政部門足夠的實施預算制度的權力,以便其能夠在預算實施過程中有權阻止那些會導致超出預算限額的支出行為,特別是保證他們在面對支出機構反對時也能夠執行支出總額規則。再次,應強化信息提供與披露機制,應及時和廣泛地向社會公布中期財政支出框架和預算總額的中期制度以及年度各項總額指標、預算執行過程中的監察情況、違規行為的處罰情況。

三、財政資金配置效率目標下的約束優化分析

如果不同時控制支出構成,那么就不可能有效地控制支出總額。預算過程中普遍存在總體與部分間的緊張關系,沒有嚴格的支出構成約束,那么總體就會成為各個部分的總和。

財政支出構成約束是以實現財政資金配置效率為目標的。財政支出構成約束應由中央財政部門與支出部門兩個控制層次組成。在兩個層次構架中,中央財政部門決定戰略性目標,并對部門之間的支出需求競爭進行裁決,財政資源的再配置及再配置的結果則由各支出部門管理者負責。兩個層次構架可大大減少信息需求,以及預算控制者與支出部門間的預算沖突,一定程度上也有利于將預算控制者與支出部門的對立關系轉變為預算控制者委托各支出部門將支出保持在限制范圍內這樣一種關系,使各支出部門管理者也有職責去實現配置效率。

從提高配置效率來看,優化支出構成約束應以對各個支出項目進行的分析為基礎。對支出項目的分析應遵循三個步驟。第一步,要分析公共部門與私人部門的職責范圍。要分析需求和供給的性質,分析產品和服務的特性,進而明確公共部門的職責,同時還要不斷根據經濟、技術和社會組織的發展情況,調整公共部門的職責,改進公共部門提供產品和服務的方式。第二步,要分析支出與產出的效益,計算和比較各種不同支出方案的成本和效益,對各種不同的支出配置所產生的結果要進行評估,并比較各種投入產出組合所產生的社會價值。這方面已形成了多種適合不同情況的分析與計算方法,體現的是支出經濟效率原則的要求。第三步,要分析支出的再分配效應,這是支出社會公平原則的必然要求。這方面通常采用的方法是利益歸宿分析,它考察各個收入群體從財政支出中得到利益的大小。

優化財政支出構成約束還應對支出職能構成展開分析,目的是回答在給定的支出總量條件下應如何將資源分配到各個部門才能滿足社會福利最大化。支出職能構成包括財政資源在部門內以及部門之間的配置。分析支出的職能構成時,可以IMF的四大類為標準,即把支出分為經濟服務支出、社會服務支出、一般政府服務支出和其他職能支出(我國從2007年開始實行這種新的分類)。分析中要弄清各級政府職責的劃分,分析時應根據上述支出項目分析的三個步驟,對各部門的支出項目進行具體分析,以鑒別哪些支出配置符合適當原則,并確定各種備選的部門支出組合的效果。

再次,要分析支出的經濟構成。經濟構成通常分為資本支出和經常性支出。經濟構成分析中,對資本投資的分析應采用四步驟分析法:第一步將項目書與公共投資計劃和發展預算結合起來進行對比分析,全面評價各投資項目;第二步對主要項目的資本投資進行綜合評估,以否定沒有經濟活力的資本支出項目;第三步評估經常性支出與資本支出的比例,以分析和解決項目中存在的支出不足與支出過度問題;第四步對主要部門的主要項目進行評估,以清除和推遲一些重大項目。對經常性支出主要分析工薪支出與就業和非工薪的營運維護支出。其中工資性支出與非工資性支出比例是否適當是重要方面;非工薪的營運維護支出部分主要運用標準成本分析法來確定支出標準,以判斷具體項目經常性預算配置是否適當。

四、財政資金運作效率目標下的約束優化分析

財政支出約束不僅要關注財政資金投入,而且還應關注產出。如果財政資金運作效率低下,那么財政資源配置效率與支出總額控制就不可能取得理想效果。對支出結果的控制也是財政支出約束的一個重要方面,重視支出結果是現代財政支出管理的一個重要特點。

傳統預算強調對程序規則服從,使負責實際操作的支出部門管理者產生了強烈的花掉所有可利用的財政資金的動機。如何改變這種狀況以提高資金運作效率呢?開展對支出部門管理者的產出或運作效率評估、對支出部門的管理者設置財政支出結果約束是極其重要的。

產出水平或運作效率根本上取決于負責實際操作的支出部門管理者是否愿意采取措施以減少運營成本或提高產出數量與質量。外部控制可以創造條件,鼓勵運作效率的提高,但無法強行要求這種提高。提高效率的動機必須來自管理者自身。從這一點來看,必須從兩方面來拓展:一是要設立產出衡量、服務質量和業績評價標準與規則,明確各支出部門管理者的責任;二是要賦予部門管理者在開展工作時廣泛的決策權,使部門管理者在使用預算資金時具有較大的靈活性,其中包括保留一部分效率收益,并將某些未使用的資金移至下一個財政年度開支的權力。對于有關業績的產出衡量,應從實際出發,根據不同支出部門的特點,探索有效的衡量方法,并不斷改進和完善,不僅要衡量產出的數量,質量、成本和服務對象的意見也應包括在衡量的范圍內。具體衡量方法應在預算或相關文件進行詳細說明。為了保證業績評價規則得到有效執行,使管理者對執行結果負責,對業績的衡量應該由獨立的審計部門來完成,審計部門應該有權指出不足之處并對補救方案提出建議。對于部門管理者自由決策權的行使,應明確管理者是被要求在預算確定的額度之內展開運作,在財政年度執行過程中不得追加支出來應付超支的需要,當然,因不可預見的超支除外。一旦預算確定下來,部門管理者在使用資源方面就可以擁有廣泛的決策自由,在不違反具體規則或某些限額標準的前提下,可以決定用于雇傭人員、購買補給、設備和其他用途的資金數量。部門管理者擁有的資源控制權與其承擔的對支出結果的責任要密切結合在一起,部門管理者也可以在部門內將對資源的控制權和對支出結果的責任下放給具體運作單位。

三重約束的框架是立足于財政管理體制本身的建構,事實上還需要其他方面實施配套性的改進與完善措施。確立三重約束需要循序漸進、持續不斷的努力。一般來講,三重約束難以同時實施,由建立外部控制逐步向建立內部控制推進是比較穩妥的做法,在沒有建立起有效的外部控制與內部控制的情況下,不可賦予支出部門管理者以較大的資源使用決策權。另外,一個時期的改革可能會取得較大成效,但隨著時間的推移,隨著規則變成慣例,規則的有效性就會降低,新的回避規則的手段就會產生,因此,必須把優化財政支出約束當作永久性的任務,定期進行改革。