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財政“大監(jiān)督”理念是財政監(jiān)督的全新思路，是在公共財政大結(jié)構(gòu)框架下，相繼實行“大采購”（政府采購）、“大收費”（集中收費）、“大支付”（國庫支付）、“大轉(zhuǎn)移”（財政收支）等財政管理體制“大改革”后，關(guān)于財政監(jiān)督體制突破性改革的新模式。長期以來，財政監(jiān)督存在著內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)監(jiān)督不到位，專職機構(gòu)監(jiān)督缺位，專職監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部上下有別、各自為政等問題，特別是目前財政業(yè)務(wù)公共管理特征更加明晰，單純依靠行政式財政監(jiān)督已經(jīng)不能適應(yīng)公共財政發(fā)展的廣度與深度，因此，改革現(xiàn)行財政監(jiān)督體制，推進財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共財政“大監(jiān)督”格局，建立“十二五”時期公共財政監(jiān)督機制勢在必行。

一、當前財政監(jiān)督工作存在的問題

財政監(jiān)督是財政的固有職能，是財政管理的自我完善機制，是對財政業(yè)務(wù)管理機構(gòu)及預(yù)算單位的雙重監(jiān)督，是對財政資金運行過程及資金使用情況的內(nèi)外監(jiān)督。財政監(jiān)督與財政分配相伴而生，決定了財政監(jiān)督在財政分配過程中的同步性、約束性、公正性作用，理論和實踐都已反復(fù)證明：沒有財政監(jiān)督的財政分配是不可想象的。它對保障分配秩序公正，強化財政管理職能，規(guī)范財政業(yè)務(wù)行為，創(chuàng)新財政體制改革，提高財政資金使用效率均具有顯著的作用。但受各種因素的影響和制約，現(xiàn)行財政監(jiān)督職能機構(gòu)、運行機制、監(jiān)督模式及法制建設(shè)等方面都存在不少缺陷，在實際操作過程中監(jiān)督范圍、內(nèi)容、方式、手段不同程度地存在著一些矛盾和問題，暴露出市場經(jīng)濟條件下公共財政要求與財政科學(xué)管理實際需要的較大差距。

（一）專職監(jiān)督機構(gòu)體制不健全

派駐監(jiān)督機構(gòu)與地方監(jiān)督機構(gòu)分設(shè)不科學(xué)，人為分割財政監(jiān)督資源和公共財政收支內(nèi)容，主觀設(shè)立財政監(jiān)督內(nèi)部條塊關(guān)系，形成重上輕下、優(yōu)上劣下、主上次下、厚上薄下的矛盾機制，導(dǎo)致公共財政事項監(jiān)督斷層、首尾不顧；業(yè)務(wù)管理各自為政、互不銜接；工作機制條塊分離、不可協(xié)調(diào)。一方面，派駐監(jiān)督力量不足，無法監(jiān)管到位，另一方面地方監(jiān)督權(quán)限有限，難以實施有效監(jiān)管。同時，基層（市、縣、鄉(xiāng)）監(jiān)督機構(gòu)不健全，人員編制不足，隊伍配備不齊，監(jiān)督力量十分薄弱。有的縣未單獨設(shè)立專職監(jiān)督機構(gòu)，一些市縣只配備1—2人，具有執(zhí)法檢查資格的人員稀少。與公共財政監(jiān)督的任務(wù)相比，監(jiān)督機構(gòu)無法有效、獨立地開展業(yè)務(wù)，只是簡單應(yīng)付了事。面對規(guī)模越來越大的財政資金，財政監(jiān)督的壓力也越來越大，任務(wù)越來越重。

（二）運行機制不規(guī)范

現(xiàn)行財政監(jiān)督實行業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和專職監(jiān)督機構(gòu)全員監(jiān)督管理，存在財政監(jiān)督職責(zé)不清、業(yè)務(wù)管理分散進行、監(jiān)督目標互不一致、監(jiān)督成果互不共享等問題。業(yè)務(wù)管理機構(gòu)往往忙于預(yù)算分配及預(yù)算執(zhí)行等業(yè)務(wù)工作而忽視開展監(jiān)督業(yè)務(wù)，或者既當運動員經(jīng)辦業(yè)務(wù)又當裁判員履行監(jiān)督職能，目標僅限于本業(yè)務(wù)范圍的操作規(guī)范及整改；專職監(jiān)督機構(gòu)缺乏業(yè)務(wù)管理及政策執(zhí)行的同步信息，不能對業(yè)務(wù)管理及政策執(zhí)行程序進行有效督查，不能對所有政府性資金和財政運行全過程進行有效監(jiān)督，不能對資金使用單位進行有效監(jiān)督，對違法、違規(guī)行為的責(zé)任追究和整改規(guī)范缺少手段，因而形成業(yè)務(wù)管理機構(gòu)職責(zé)混搭、監(jiān)督不到位，專職監(jiān)督機構(gòu)職能后置、監(jiān)督缺位的局面。

（三）監(jiān)督模式滯后

在實際工作中，財政監(jiān)督范圍和內(nèi)容具有較大的局限性，監(jiān)督內(nèi)容狹窄，主要集中在財經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問題、行政事業(yè)單位財務(wù)收支檢查以及各種定期專項治理方面。并且存在著片面傾向，突擊性的專項性檢查多，日常監(jiān)督少；定期集中性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對財政收入檢查較多，對財政支出監(jiān)督少。監(jiān)督方式通常是按年度或按項目工程完結(jié)后根據(jù)需要對其財務(wù)收支進行監(jiān)督，不能進行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。單純的事后監(jiān)督僅是既成事實后的“馬后炮”式的監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動性；對于違規(guī)違紀問題的處理，只注重經(jīng)濟處罰，忽視責(zé)任追究和整改規(guī)范，這種“以罰代管”的處理方式成了替違紀單位處理善后事宜的工具。受傳統(tǒng)監(jiān)督思維和工作方式影響，有的基層領(lǐng)導(dǎo)對財政監(jiān)督不夠重視，對預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之間相互平行、相互制衡的工作關(guān)系思路模糊，將財政監(jiān)督與財政管理割裂開來，長期存在保收入、重分配而忽視支出監(jiān)督、輕執(zhí)法檢查的偏向思維習(xí)慣，財政監(jiān)督始終置于被動的事后監(jiān)督檢查狀態(tài)，已不能適應(yīng)公共財政框架下多層次、全方位的財政監(jiān)督要求。

（四）法制建設(shè)不夠完善

財政監(jiān)督檢查缺乏完整的法律體系，有關(guān)財政監(jiān)督職責(zé)大多散見于相關(guān)財政法規(guī)、政策及業(yè)務(wù)辦理中，國家至今仍沒有專門的《財政監(jiān)督法》或《財政監(jiān)督條例》，財政監(jiān)督缺乏獨立性、強制性、權(quán)威性。財政監(jiān)督職責(zé)定位較虛較泛，依法行政力度軟弱，依法處罰難度較大。現(xiàn)行《財政違法行為處罰處分條例》違法行為列示粗放簡約，不夠具體詳細；處罰環(huán)節(jié)未細化，處罰條款少，有的缺乏剛性；行政處分措施運用多，但處分主體、處分客體對外適用難度大，在實際工作中財政主體資格不夠完全（行政處分由紀檢監(jiān)察部門依法行使）；特別是缺乏保障公共財政體系監(jiān)管的內(nèi)容，因此，亟須認真修訂并進一步完善。

（五）缺乏監(jiān)督基礎(chǔ)信息

目前服務(wù)于財政監(jiān)督的信息網(wǎng)絡(luò)很不齊全，信息渠道不夠通暢，信息反饋不夠及時，計算機網(wǎng)絡(luò)手段在財政監(jiān)督領(lǐng)域的應(yīng)用滯后。總預(yù)算、部門預(yù)算執(zhí)行及國庫收付有關(guān)業(yè)務(wù)和政策尚未實時聯(lián)網(wǎng)，各管理職能部門與財政監(jiān)督部門之間缺少溝通、協(xié)調(diào)和相互制約的正常機制，財政信息共享程度較低，缺乏傳遞程序和信息平臺，影響財政監(jiān)督機構(gòu)對財政運行秩序和預(yù)算單位基礎(chǔ)信息資料的掌握，未建立有效的監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督信息支持系統(tǒng)，影響了財政監(jiān)督的及時性、針對性、嚴密性和科學(xué)性。

二、構(gòu)建公共財政監(jiān)督的思路

隨著部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購、政府收支分類及公務(wù)支出實行公務(wù)卡結(jié)算等改革工作的推進，公共財政框架初步形成。唯財政監(jiān)督改革尚未突破舊模式，仍徘徊于公共財政體系之外，并與公共財政發(fā)展越來越相悖。為保障公共財政資金規(guī)范運行和科學(xué)管理，要求必須構(gòu)建公共財政監(jiān)督機制。完善公共財政監(jiān)督，第一要務(wù)是確立預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間相互平行、相互制衡的公共財政科學(xué)管理格局；核心是構(gòu)建覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的公共財政監(jiān)管機制，能夠?qū)?jīng)濟行為實行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督約束；手段是進一步理清預(yù)算管理機構(gòu)與專職監(jiān)督機構(gòu)之間的監(jiān)督職責(zé)層次，大力改革和健全專職監(jiān)督機構(gòu)，變粗放型監(jiān)督為集約型監(jiān)督，變行政式監(jiān)督為業(yè)務(wù)式監(jiān)督，成立集監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的專職業(yè)務(wù)監(jiān)督機構(gòu)；目的是保障公共財政結(jié)構(gòu)體系的公正、公開、公平和規(guī)范科學(xué)運行。應(yīng)從以下幾方面構(gòu)建公共財政監(jiān)督機制：

（一）建立全方位的財政監(jiān)管約束機制

省級財政部門要密切對市、縣財政監(jiān)督的指導(dǎo)督促，逐步形成“上下聯(lián)動、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力、保障有效”的財政監(jiān)管約束機制，構(gòu)建剛性“大監(jiān)督”運行格局。一是建立規(guī)范的財政監(jiān)督檢查組織體系，整合派駐監(jiān)督和地方監(jiān)督資源，參照注冊會計師與會計師、稅收稽查與稅收征管的工作關(guān)系正確定位財政監(jiān)督職責(zé)，明確專職監(jiān)督機構(gòu)的主體職責(zé)，理順業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的監(jiān)督層次，強化專職監(jiān)督機構(gòu)和隊伍建設(shè)，并健全崗位設(shè)置及分類監(jiān)督功能，確立內(nèi)外監(jiān)督工作目標責(zé)任制，自上而下從行政組織機構(gòu)上保障和推動“大監(jiān)督”運行機制的形成。按照財政部關(guān)于加強財政監(jiān)督工作的要求認真落實，1—2年進行試點，3—5年整體推進。一要借鑒先進做法，主動作為，通過增加編制、升格機構(gòu)、高配干部、提升素質(zhì)，多管齊下，進一步增強財政監(jiān)督機構(gòu)力量，以適應(yīng)新形勢對財政監(jiān)督機構(gòu)和人員提出的更高要求；并進一步加強縣鄉(xiāng)財政資金監(jiān)管。二是上級監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)明確和細化對內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)（總預(yù)算、部門預(yù)算、國庫支付、集中收費、政府采購等）進行程序監(jiān)督的工作要點，并對下級機構(gòu)加強指導(dǎo)與推動，化解下級監(jiān)督機構(gòu)工作難度；舉辦較高規(guī)格的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流，強化財政監(jiān)督隊伍的執(zhí)法能力和整體素質(zhì)；每年組織幾項省、市級的專項交叉檢查，加大檢查力度。三是促進財政監(jiān)督實現(xiàn)質(zhì)與量的根本性、突破性轉(zhuǎn)變。將財政監(jiān)督融入公共財政結(jié)構(gòu)框架，正當發(fā)揮固有的財政監(jiān)管職能作用，不斷拓展財政監(jiān)督內(nèi)容、范圍和服務(wù)領(lǐng)域，使財政監(jiān)督始終圍繞財政管理中心，服務(wù)于財政改革整體要求，服務(wù)于財政科學(xué)管理。

（二）確立規(guī)范、有效的財政監(jiān)督模式

新型的財政監(jiān)督運行機制，必須體現(xiàn)市場經(jīng)濟和公共財政的要求，緊緊把握財政監(jiān)督寓于財政管理的內(nèi)在特性，著眼財政管理活動的全過程，逐步將監(jiān)督關(guān)口前移，改革現(xiàn)行低效運行監(jiān)督機制，使財政監(jiān)督由單純事后監(jiān)督向事前、事中、事后等全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。按照財政監(jiān)督貫穿于政府資金和財政管理全過程的總體要求，一是要對部門預(yù)算管理程序?qū)嵤┍O(jiān)督，在財政預(yù)算收支計劃編制、部門（單位）預(yù)算編制、政府采購預(yù)算的編制、工程項目預(yù)算以及財政重大事項決策等方面實行事前監(jiān)督，積極介入，嚴格按照《預(yù)算法》等有關(guān)政策法規(guī)和財經(jīng)制度，對計劃的周密性、方案的可行性、決策的科學(xué)性進行事前考察、論證、預(yù)測；同時對預(yù)算執(zhí)行建立健全事中防范督查考察機制。二是要加強對財政資金的審批、撥付程序的監(jiān)督，嚴格按照職責(zé)權(quán)限操作，強化組織紀律，嚴格依法辦事，防止政府權(quán)力部門化，甚至個人化。三是要建立常規(guī)性的督查、稽核機制，開展內(nèi)查外調(diào)，對重點事項進行必要的專門的監(jiān)督檢查，形成強力約束機制。四是實行財政資金撥付中的層層責(zé)任制，明確預(yù)算審批人、預(yù)算撥付人、部門（單位）負責(zé)人、資金使用人以及各個環(huán)節(jié)經(jīng)辦人員的具體職責(zé)、權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立起相互稽核、相互制約、各負其責(zé)的全過程監(jiān)督制約機制；同時對違規(guī)違紀行為嚴格實行責(zé)任追究。

（三）明確監(jiān)督目標

建立健全財政監(jiān)督目標責(zé)任制，不斷完善財政監(jiān)督內(nèi)外監(jiān)控目標責(zé)任體系，上下級監(jiān)督機構(gòu)、業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和專職監(jiān)督機構(gòu)要明確監(jiān)管項目和內(nèi)容，形成監(jiān)督合力，按照計劃統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施，統(tǒng)一處理。業(yè)務(wù)管理機構(gòu)要重視并充分利用監(jiān)督成果，改進和完善管理制度或辦法，將監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制和資金分配掛鉤，并積極完成落實整改事項；專職監(jiān)督機構(gòu)要嚴格執(zhí)行財政監(jiān)督信息披露和公告制度，并向有關(guān)部門通報或向社會公告，加大對重大違法違紀案件的公開力度，落實案件移送制度，強化執(zhí)行處理處罰決定和整改落實意見的反饋制度，保障公共財政規(guī)范管理秩序。

（四）加強財政法制建設(shè)，完善財政監(jiān)督法律法規(guī)體系

財政監(jiān)督以保障財政資金安全為目標，與財政管理有機結(jié)合，有別于審計監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)督等監(jiān)督體系。一是加快財政監(jiān)督立法進程，制定《財政監(jiān)督法》或《財政監(jiān)督條例》，從法律上明確財政監(jiān)督檢查機構(gòu)的執(zhí)法主體資格，提高財政監(jiān)督的權(quán)威性和震懾力。二是依據(jù)《預(yù)算法》制定《財政監(jiān)督檢查條例》，確立預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間相互平行、相互制衡的科學(xué)管理格局，構(gòu)建公共財政監(jiān)督管理機制；區(qū)分財政日常業(yè)務(wù)管理與財政監(jiān)督檢查的界限，明確專職監(jiān)督機構(gòu)的主體職責(zé)，理順業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的監(jiān)督層次；建立政府資金及財政運行全程監(jiān)督模式。同時，應(yīng)及時修改和更新現(xiàn)有的與公共財政管理不相適應(yīng)的財政法律、法規(guī)體系。三是制定、完善財政監(jiān)督檢查管理辦法，建立立案、授權(quán)、調(diào)查取證、依法處理、法律文書以及行政復(fù)議、聽證等資料檔案，實行集中調(diào)賬制度、檢查回避制度和檢查責(zé)任制度等，進一步規(guī)范操作程序、檢查行為和檢查紀律，形成公共財政框架下依法行政、依法理財、依法監(jiān)督的法律保障體系。

（五）加快財政信息化建設(shè)，建立財政監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)

要充分利用“金財工程”的應(yīng)用支撐平臺，建立上下級財政部門之間、財政部門內(nèi)部之間、財政與征收機關(guān)、國庫部門和銀行之間信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各業(yè)務(wù)主體間的政策管理和資金運行信息的傳遞便捷、實時共享。預(yù)算管理機構(gòu)要向財政監(jiān)督機構(gòu)抄送文件，開放數(shù)據(jù)端口，提供政府資金和財政運行基礎(chǔ)信息。應(yīng)著力強化基于信息平臺的財政監(jiān)督業(yè)務(wù)應(yīng)用技術(shù)，建立財政監(jiān)督信息庫，開發(fā)財政監(jiān)督專用監(jiān)控軟件等，不斷健全實時動態(tài)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)、糾正運行偏差，防范和化解財政風(fēng)險，為制定監(jiān)督計劃、確定監(jiān)督重點、實施監(jiān)督?jīng)Q策等工作提供信息支持。