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“路徑依賴”是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于制度變遷的一個(gè)重要的分析方法。在制度變遷中，由于存在自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化，即在制度選擇過(guò)程中，初始選擇對(duì)制度變遷的軌跡具有相當(dāng)強(qiáng)的影響力和制約力，人們一旦確定了一種選擇，就會(huì)對(duì)這種選擇產(chǎn)生依賴性，這種選擇本身也具有發(fā)展的慣性，具有自我積累放大效應(yīng)，從而不斷強(qiáng)化這種初始選澤。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一基本理論出發(fā)，來(lái)探討我國(guó)地方稅制改革的路徑依賴的慣性特征。

地方稅制改革的路徑依賴分析

地方稅制是在1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革框架中明確提出的。財(cái)政管理體制作為劃分各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)和財(cái)力的根本制度，它受到國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的制約。在國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)中，一般來(lái)說(shuō)是由中央政府和地方政府兩級(jí)政府構(gòu)成的，由于國(guó)情的差異，各個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多樣性。在中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，中央政府是治理國(guó)家的主導(dǎo)，而地方政府只是中央政府的人。盡管隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)逐步相應(yīng)的擴(kuò)大，利益的獨(dú)立性獲得提高，但這一格局并未獲得實(shí)質(zhì)性的改變。作為人，地方政府要受到中央政府的約束，這種約束體現(xiàn)在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整體性安排的約束，即地方可支配的收入受到財(cái)政管理體制的約束；第二，地方政府籌措收入的制度受中央政府約束，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇集組成的，地方政府基本上無(wú)權(quán)制定新的制度規(guī)則。在這些既定的約束下，地方稅制改革呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的路徑依賴特征：

（一）財(cái)政管理體制改革的路徑依賴特征對(duì)地方稅制改革的決定性影響。選擇財(cái)政制度改革作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，這是由財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)在決定的。然而，在改革的初期，向何種制度改革，即改革的目標(biāo)是什么，對(duì)于治國(guó)者來(lái)說(shuō)，可能是不確定的。為了維護(hù)改革的合法性和穩(wěn)定性，治國(guó)者選擇“試錯(cuò)法”，也就是“摸著石頭過(guò)河”，通過(guò)在實(shí)踐中摸索出未來(lái)制度框架。因而，就決定了治國(guó)者從它最為熟悉的地方開始，這就是治國(guó)者在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下積累的調(diào)動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)主體積極性的經(jīng)驗(yàn)——通過(guò)權(quán)力下放來(lái)調(diào)動(dòng)微觀主體的積極性，來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。這一改革構(gòu)成了中國(guó)20年財(cái)政體制改革的主導(dǎo)。從財(cái)政管理體制來(lái)看，主要表現(xiàn)為通過(guò)不斷調(diào)整地方的收入基數(shù)和上繳的比例來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，并由中央政府把握最后的決定權(quán)。無(wú)論是1980年的以承包制度為核心的“分灶吃飯”體制，還是1994年的分稅制框架，都體現(xiàn)出中央政府對(duì)收支的決定權(quán)和調(diào)整權(quán)。這種決定權(quán)和調(diào)整權(quán)對(duì)于中央政府而言，可以通過(guò)收入的分成比例和稅種的調(diào)整而獲得在財(cái)政收入分配份額中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，也就是說(shuō)，在于不確定性、技術(shù)因素等作用下，當(dāng)中央政府在收入的份額下降的時(shí)候，它可以通過(guò)調(diào)整而重新獲得這種優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)橹醒胝鳛楦母锏陌l(fā)起者和推動(dòng)者，在整個(gè)杜會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型還沒有完成之前，通過(guò)對(duì)地方收入和支出基數(shù)或增收的上繳比例的調(diào)整，保障中央政府對(duì)收入的整體控制，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革的平穩(wěn)順利推道和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性要求的根本保證。從改革后財(cái)政收入的實(shí)際情況來(lái)看，自從放權(quán)讓利的改革推行以來(lái)，中央本級(jí)組織的財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢(shì)，中央收入嚴(yán)重依賴于地方上解，而財(cái)政承包制所體現(xiàn)出的累退性，使得國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重持續(xù)下降。為了改變這一現(xiàn)狀，提高中央政府的財(cái)力，通過(guò)1994年的改革，使中央財(cái)政收入在財(cái)政收入中的比重獲得大幅度的提高。但是從1996年起地方組織的財(cái)政收入的增長(zhǎng)比例大于中央政府收入的比例，已經(jīng)出現(xiàn)地方財(cái)政收入比例大于中央財(cái)政收入比例，如果照此勢(shì)頭發(fā)展下去，中央本級(jí)的財(cái)力下降，而影響到改革的進(jìn)一步推行時(shí)，新一輪的調(diào)整就勢(shì)在必行，這種調(diào)整包括對(duì)地方稅種的調(diào)整和地方收入的基數(shù)或者增收的比例的調(diào)整。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型完成之前，在中央政府和地方政府之間的集權(quán)和分權(quán)，沒有隨著經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展而處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的格局的情形下，中央政府的最后決定權(quán)將會(huì)加強(qiáng)和強(qiáng)化。由于地方稅制是中央政府授予地方政府使用的籌集地方財(cái)政收入的制度安排，因此，地方稅制改革必然要反映出中央政府的這種路徑依賴特征，從而使得具有收入最大化動(dòng)機(jī)的地方政府，就有著隱瞞收入的真實(shí)水平，并傾向于將財(cái)力和物力集中在地方政府可以支配和控制的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。

然而，收費(fèi)制度一經(jīng)在地方政府的運(yùn)用，并經(jīng)過(guò)上級(jí)政府的默認(rèn)，它就有一種自我強(qiáng)化的傾向，這種自我強(qiáng)化的傾向是由地方政府的性質(zhì)決定的。地方政府作為人，其目標(biāo)函數(shù)與作為委托人的中央政府的目標(biāo)函數(shù)是不同的，中央政府是由中央治國(guó)者所控制的，其目標(biāo)函數(shù)是維持其治理國(guó)家的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，而由地方官員控制的地方政府，其目標(biāo)函數(shù)是地方官員的晉級(jí)、名譽(yù)、聲望以及其他的私人利益。這樣，地方官員的個(gè)人利益與“地方政府”的利益可能一致或者相容，也可能不一致。地方官員通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而獲得上級(jí)的提拔，這是相一致的地方，而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)就要求有強(qiáng)大的收入來(lái)支持；地方官員通過(guò)預(yù)算支出追求個(gè)人的其他私利，如津貼、住房、豪華的辦公用品等，這是不一致的地方。無(wú)論是一致，還是不一致，都有著追求收入的動(dòng)機(jī)。

此外，隨著中央政府將財(cái)權(quán)和相應(yīng)的事權(quán)下放給地方政府的同時(shí)，而地方政府的職能并未獲得實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，這樣地方政府實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于一個(gè)范圍縮小的權(quán)力中心，它在職能和職責(zé)上與中央政府是重構(gòu)的。由于收費(fèi)制度比較簡(jiǎn)便和運(yùn)作成本低，能及時(shí)為地方政府籌集發(fā)展某些項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)需要，最為根本的在于收費(fèi)可以不受中央政府上繳收入的約束，從而保持收入在地方政府的控制之中。一旦一個(gè)地方政府或一個(gè)部門使用了收費(fèi)制度，它就會(huì)很快被其他的地方政府或部門迅速學(xué)習(xí)和模仿，而很快推演開來(lái)。同時(shí)，收費(fèi)制度在部門利益和地方官員個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，就會(huì)逐步成為他們“尋租”的最為合法化的渠道。這也會(huì)推動(dòng)收費(fèi)制度的進(jìn)一步強(qiáng)化。

上述分析的路徑依賴特征，給地方稅制改革帶來(lái)以下幾個(gè)方面的負(fù)面影響。1．由傳統(tǒng)的直接控制資源而獲得社會(huì)剩余的方式，轉(zhuǎn)向通過(guò)國(guó)家政治權(quán)力向微觀經(jīng)濟(jì)主體征收稅負(fù)，即通過(guò)稅收制度來(lái)重構(gòu)國(guó)家歲入的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)收入的功能是其內(nèi)在的要求。然而，由于現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力使得一旦走上強(qiáng)調(diào)收入的制度路徑，就有著強(qiáng)化的趨勢(shì)，從而使得稅收制度對(duì)社會(huì)資源配置的效率、社會(huì)公平、以及國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的間接調(diào)控缺乏應(yīng)有的功能和作用。2．中央政府對(duì)稅種和收入的決定權(quán)的強(qiáng)化，一方面，忽視地方政府在國(guó)家歲入制度重構(gòu)中的內(nèi)在作用。地方政府作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的組成部分，它同樣是收入制度需求者，而且，由于地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，對(duì)制度創(chuàng)新所起到的積極作用，它是有能力根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況創(chuàng)造出新的有效的稅收制度；另一方面，則導(dǎo)致地方政府的短期化行為，首先，在稅制存續(xù)的有效期內(nèi)，為了收入最大化，而可能將某一稅種推至極端，而不顧該稅種對(duì)地方資源配置效率的影響；其次，當(dāng)?shù)胤秸A(yù)期到中央政府的調(diào)整時(shí)，可能會(huì)通過(guò)收取過(guò)頭稅等形式虛增收入來(lái)擴(kuò)大收入的基數(shù)；最后，將財(cái)源和財(cái)力轉(zhuǎn)移至非稅收部門，從而為非規(guī)范的收入制度提供溫床。3．在既定的體制約束下，對(duì)收費(fèi)制度的路徑依賴，使得地方政府也就越來(lái)越依重收費(fèi)制度，以至于發(fā)展到亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派的境地，這反過(guò)來(lái)，則嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家歲入制度重構(gòu)的進(jìn)程。同時(shí)，各種形式的收費(fèi)又加重了微觀經(jīng)濟(jì)主體的負(fù)擔(dān)，擾亂了資源配置的效率，加劇了社會(huì)不公平因素，從而也不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化。

對(duì)地方稅制改革路徑依賴的思考

上還分析表明，以放權(quán)讓利為基本特征的第一階段的財(cái)政稅收制度改革的適應(yīng)性效率已經(jīng)遞減，這是由于制度收益的邊際收益遞減規(guī)律所決定的。因此，新一輪的制度創(chuàng)新工作就迫在眉睫，作為一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政稅收制度的制度創(chuàng)新工作是關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本性的制度創(chuàng)新問(wèn)題。值此中央政府提出構(gòu)建公共財(cái)政框架之際，為中國(guó)財(cái)政稅收制度創(chuàng)新提供了有利的契機(jī)。在新一輪的制度創(chuàng)新過(guò)程中，要強(qiáng)調(diào)地方政府在國(guó)家歲入制度創(chuàng)新中的作用，要賦予地方政府有一定的創(chuàng)造新的制度規(guī)則的自主權(quán)。因?yàn)?，首先地方政府作為?guó)家治理結(jié)構(gòu)的組成部分，它同樣是新歲入制度的要求者，其次，地方政府作為制度創(chuàng)新的參與者、支持者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)結(jié)者，在經(jīng)濟(jì)體制改革中所起到的制度創(chuàng)新作用(楊瑞龍，1998；張杰，1998；黃少安，1999)。地方政府同各級(jí)微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系。因而有著更廣泛的制度創(chuàng)新信息，從而使得地方政府制訂的收入制度規(guī)則有著直接的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。從中國(guó)制度創(chuàng)新活動(dòng)的主體來(lái)看，它是包括地方政府在內(nèi)的，因而，地方政府對(duì)國(guó)家歲入制度的創(chuàng)新活動(dòng)同樣應(yīng)該構(gòu)成中國(guó)制度創(chuàng)新的一個(gè)內(nèi)在組成部分而予以確認(rèn)。

當(dāng)然，要賦予地方政府一定的收入制度創(chuàng)新自主權(quán)，必須以地方政府提供服務(wù)的層次性和受益范圍來(lái)確定地方政府的事權(quán)范圍為前提。更進(jìn)一步，是要根據(jù)各級(jí)政府提供服務(wù)的層次性和受益范圍來(lái)劃分各級(jí)政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上來(lái)確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，并將各級(jí)政府的這種基本關(guān)系通過(guò)法律框架規(guī)范起來(lái)，這樣，一方面，形成對(duì)各級(jí)政府的外在約束，而不至于產(chǎn)生單純追求收入而不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率等問(wèn)題，另一方面，有助于中央和地方之間的各種權(quán)責(zé)關(guān)系，形成一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的格局，打破中央政府與地方政府之間的強(qiáng)化調(diào)整與反調(diào)整的路徑依賴關(guān)系，從而也有利于各級(jí)政府發(fā)揮各自的職能。不僅如此，通過(guò)對(duì)各級(jí)政府事權(quán)的范圍來(lái)確定財(cái)權(quán)，同樣也有利于打破現(xiàn)行各級(jí)政府因職能不分而產(chǎn)生的對(duì)收入制度的路徑依賴，從而使得在國(guó)家歲入的重構(gòu)過(guò)程中，發(fā)揮出稅收制度的收入再分配的功能以調(diào)節(jié)社會(huì)公平、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行等功能。