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摘要：中國農業發展面臨資源約束趨緊、面源污染嚴重、生態系統退化等嚴峻挑戰，如何通過體制機制創新促進中國農業綠色發展轉型是亟需解決的問題。本文在回顧中國農業綠色發展財政扶持政策演進歷程的基礎上，系統梳理現行農業綠色發展財政扶持政策框架，從投入機制、補貼機制、管理體制等方面深入剖析現行財政扶持政策存在的問題，針對性地提出完善農業綠色發展財政扶持政策體系的對策建議。

關鍵詞：農業綠色發展；資源約束；財政扶持政策；體制機制創新；農業供給側結構性改革；農業高質量發展；鄉村振興戰略

引言

改革開放以來，中國農業發展取得了舉世矚目的成就，但也付出了沉重的代價，水土資源約束趨緊、農業面源污染加重、農業生態系統退化明顯等問題不容忽視。黨的報告指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一、效益優先，推動經濟發展質量變革。農業作為國民經濟的基礎，也要適應并遵循這一趨勢，向高質量階段邁進[1]。由此可見，農業綠色轉型發展是新常態下實現農業供給側結構性改革的重要內容，也是推進農業高質量發展和實施鄉村振興戰略的應有之意。必須優化財政支持政策體系，以制度創新作為農業綠色發展的有力保障和支撐，切實增強中國農業可持續發展能力，加快中國農業發展向高質量階段邁進，為全面實現鄉村振興保駕護航。

1農業綠色發展財政扶持政策歷史演變

1.1萌芽起步階段（1972—1990年）

中國對農業綠色發展的探索，源于1972年聯合國第一次人類環境會議[2]。1973年，國務院召開了首次全國環境保護會議，制定了新中國第一部環境保護的綜合性法規──《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，標志著中國現代環境保護事業的起步。其中，對土壤和植物保護、水系和海域管理、植樹造林和綠化等做出了明確指示。1983年的第二次全國環境保護會議將環境保護確立為基本國策。同時，“六五”計劃首次納入資源節約和環境保護的內容，對水資源利用、林業建設、國土開發和整治、環境保護等提出了具體的工作目標和定量指標，并延續至今。

1.2穩步調整階段（1991—2000年）

1992年聯合國環境與發展大會通過《21世紀議程》和《聯合國氣候變化框架公約》，可持續發展逐步成為國際共識。同年，中國制定了第一份環境與發展方面的綱領性文件──《環境與發展十大對策》，明確提出“實行可持續發展戰略”。1994年《中國21世紀議程—中共21世紀人口、環境與發展白皮書》，1996年將可持續發展上升為國家戰略并全面推進實施。由于此階段中國生態環境加劇惡化，尤其是1998年發生的洪水、赤潮、沙塵暴等自然災害，引起了國家的高度重視，開始出臺針對性的財政支持政策，啟動實施天然林資源保護工程、退耕還林試點等，支持農業綠色發展。

1.3快速發展階段（2001—2010年）

2003年黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀，2005年黨的十六屆五中全會提出“加快建設資源節約型、環境友好型社會”，2007年黨的十七大報告首次提出“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”，可持續發展深入推進。2004年起，連續多年中央一號文件均聚焦農業農村發展，對農業資源及生態保護和農業面源污染防治等作出了明確的指示。財政扶持農業綠色發展不斷強化，支持力度不斷加大。

1.4全面推進階段（2011年—至今）

2012年黨的十八大明確了“五位一體”的總體布局，提出“把生態文明建設放在突出地位”，黨的十八屆三中全會提出“建立系統完整的生態文明制度體系”，黨的十八屆四中全會提出“加強生態文明建設領域的重點立法”，綠色發展理念連續納入“十二五”、“十三五”規劃，2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，農業部印發《農業部關于實施農業綠色發展五大行動的通知》，農業綠色發展進入全面推進階段，相關財政扶持政策密集出臺、持續跟進。

2農業綠色發展財政扶持政策框架

近年來，中央和地方從農業資源養護、農業結構調整、綠色高效推廣、資源高效利用、農業清潔生產等制約農業可持續發展的重點領域、關鍵環節入手，加快完善相關農業補貼和生態補償政策，積極探索建立以綠色生態為導向的農業補貼制度。

2.1綠色發展理念貫穿政策設計與實施全過程

在中央財政支農轉移支付“大專項+任務清單”改革中，將綠色發展作為各個項目任務清單和績效評價指標體系的重要內容，并明確規定耕地地力保護補貼、草原禁牧和草畜平衡補助資金、耕地輪作休耕試點等約束性指標任務補助資金不得統籌使用。

2.2不斷加大農業資源養護補貼政策支持力度

在耕地資源養護方面，繼土壤有機質提升補貼項目（后改為耕地保護與質量提升項目）后，農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，重點鼓勵耕地質量保護和地力提升；在東北冷涼區、北方農牧交錯區、地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展輪作休耕試點，促進耕地休養生息；啟動實施東北黑土地保護利用試點。在漁業資源養護方面，在流域性大江大湖、界江界河、資源退化嚴重海域等重點水域開展水生生物增殖放流，并繼續實施沿海漁民減船轉業和海洋牧場建設；探索建立長江流域重點水域禁補補償制度，支持長江流域生物保護區開展禁補試點。在草原生態保護方面，繼退牧還草工程和第一輪草原生態保護補助獎勵政策后，于2016年啟動實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，覆蓋面積擴大，補助標準提高，草原生態持續改善。在森林資源保護方面，在實施天然林資源保護工程、退耕還林還草工程、京津風沙源治理工程、三北及長江流域等重點防護林體系建設工程的基礎上，建立了中央森林生態效益補償基金，森林資源得到持續養護。在濕地資源保護方面，實施了濕地保護補助政策、濕地生態效益補償試點、退耕還濕試點和濕地保護獎勵試點等，濕地保護長效扶持機制初步建立。在水資源保護方面，在新安江流域啟動全國首個跨省流域生態補償機制試點；以黑龍港流域為重點開展地下水超采綜合治理試點，探索建立水資源保護長效機制。

2.3積極創設農業面源污染治理與廢棄物綜合利用支持政策

開展測土配方施肥指導服務和化肥減量增效示范試點，實施果菜茶有機肥替代化肥行動，鼓勵和支持農民科學施肥，提高肥料使用效率，加快實現化肥使用量零增長。開展農作物病蟲專業化統防統治與綠色防控融合試點和低毒生物農藥示范補助試點，加快低毒低殘留農藥推廣應用和病蟲綜合防治、農藥減量控害。支持西北、華北等干旱和半干旱地區推廣以地膜覆蓋為主的旱作農業技術，通過“以舊換新”方式推進殘膜回收利用，同時開展廢舊地膜回收整縣推進試點，推進廢舊地膜資源化利用。開展農作物秸稈禁燒和綜合利用試點，堅持多元利用、農用優先，有效帶動區域秸稈綜合利用率整體提升。啟動實施畜牧大縣種養循環一體化和畜禽糞污資源化利用整縣試點，推動規模化養殖場糞污就地就近資源化利用。

2.4繼續加強農業結構調整與綠色高效推廣支持政策

在“鐮刀彎”地區和黃淮海玉米主產區實施糧改飼試點，在東北冷涼區和北方農牧交錯區開展糧豆輪作試點，初步構建起建種養結合、糧草兼顧的新型農牧業結構，深入推動農業種植結構調整。支持一批重點縣開展糧棉油糖和園藝作物（水果、蔬菜、茶葉）綠色高產高效創建，示范推廣綠色高產高效技術模式，增加綠色優質農產品供給。在東北、黃淮海等適宜地區開展農機深翻（深耕）作業補助，促進秸稈還田和黑土地保護。對深松整地、節水灌溉、秸稈還田離田等用于綠色發展的農機具全面實行敞開補貼，增加符合綠色生態導向的補貼機具品目，剔除技術相對落后的部分機具品目。

3中國農業綠色發展財政扶持政策評價

雖然中國已初步建立了支持農業結構調整、綠色發展、資源養護、生態保育等的財政政策體系，但由于財政支持不足、補貼機制不完善、法律法規和管理機制不健全等，財政扶持精準度不高，政策目標指向與執行存在偏差，降低了政策實施效果，在一定程度上滯緩了農業綠色發展轉型進程。

3.1財政投入不足，難以滿足農業綠色發展需求

雖然自2000年以來，中國財政支農規模增長較快，由2000年的1231.5億元增加到2017年的19088.99億元，但占財政支出的比重長期以來不足10%，占GDP的比重不足3%，遠低于發達國家15%~30%的投入比例，投入總量始終是低水平的。每萬元農林牧漁業總產值財政投入雖然由2000年的494元提高到2016年的1665元，但與每萬元GDP財政投入比較，僅為每萬元GDP財政投入的60%左右，投入強度仍然偏低。在財政支農總量不足的情況下，農業綠色發展投入規模有待擴大，支出比重有待提高。節能環保支出中，用于自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草和已墾草原退耕還草等支出總量呈增加趨勢，由2010年的620.39億元增加到2017年的1132.80億元，支出總量將近翻一番，但支出比重呈下降趨勢，由2010年的25.41%下降到2017年的20.17%。農林水支出中，用于耕地、草原、森林、水域保護和科技轉化與示范推廣、病蟲害控制、質量安全等支出總量呈波動增加趨勢，由2010年的1493.29億元增加到2015年的3061.03億元，2016—2017年連續下降至2642.46億元，支出比重在2011年達到峰值后呈不斷下降趨勢，由2011年的19.72%下降到2017年的13.84%。此外，在農林水支出中，農業綠色發展支出總量連續多年低于農業生產支持總量，且差距呈擴大態勢。2010年，農業綠色發展支出總量比農業生產支持總量少191.59億元，占農林水支出的比重低2.36個百分點，2017年支出總量和比重差距分別擴大至509.97億元、2.67個百分點。節能環保支出與農林水支出中用于農業綠色發展支出的總和呈波動增加趨勢，由2010年的2113.68億元連續增加至2015年的3992.48億元，此后開始減少到2017年的3775.26億元，但兩項支出總和占全國財政支出的比重一直較低，且呈不斷下降趨勢，由2010年的2.35%下降到2017年的1.86%（圖1）。

3.2補貼機制不完善，與農業綠色發展實踐不匹配

3.2.1補貼依據不合理目前農業綠色發展的補貼依據過于強調公平。如耕地地力保護補貼，多數地方按二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積等來補貼，具有明顯的“普惠性”，強調公平。但這種基于耕地面積平均發放的“普惠制”補貼，沒有體現出效率原則。同一塊耕地上，種一茬和種多茬農作物的農民，對耕地地力保護的貢獻是不一樣的，但獲得的補貼是一樣的[3]，不利于調動農戶保護耕地地力的積極性，大大降低耕地地力保護補貼的實施效果。補貼依據重“量”輕“質”。目前多數地方的耕地地力保護補貼僅僅根據耕地面積來發放，沒有核查耕地質量。草原生態保護獎補政策多是按照草原面積和牧民人口計算補償額度，忽略草原生態質量改善狀況[4]。這種重“量”輕“質”的補貼依據違背了政策設計的初衷，相關補貼的實際效果會大打折扣。

3.2.2補貼范圍偏窄農業綠色發展是一個全局性、系統性的工程，“點穴式”實施難以實現農業發展全面綠色轉型，但目前多數支持政策的補貼范圍偏窄，如草原生態保護獎補政策中，由于禁牧規模不足，部分退化、沙化嚴重的草原尚未列入禁牧范圍，不利于整體提升農業資源生態系統質量。

3.2.3補貼對象錯位目前，耕地地力保護補貼、草原生態保護獎補政策等的補貼對象大多為擁有耕地或草原承包經營權的農牧民，適用于過去分散農戶小規模經營的國情，而近年來中國積極推進土地適度規模經營，引導農戶加快土地流轉，土地“三權分置”將成常態。在新形勢下，如果繼續將補貼發放給土地承包者，將其作為擁有承包經營權的農戶的一項額外收入，而不是發放給土地經營者或實際生產者，勢必會影響家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體的生產積極性，對推進新型農業經營主體農業適度規模經營的引領作用較小，不符合新形勢下農業發展要求，弱化了政策效果。某些地區新增牧戶因未參與二輪草原承包，沒有草場承包權，無法享受草原生態保護獎補。雖然部分地方正在積極探索補貼生產者或經營者，但由于缺乏相應政策支持引導，工作進展緩慢[5]。

3.2.4補貼標準低且“一刀切”一是補貼標準低。與資源養護相關的農業綠色發展政策，如草原生態保護、森林生態效益補償、退耕還林還草、輪作休耕等，現行補貼標準明顯偏低，難以彌補農牧民在經濟利益上的直接損失、管護成本和機會成本，也未充分考慮資源的生態服務價值和生態產品供給的經濟價值，無法形成主動采納農業綠色發展行為的有效激勵。二是補貼標準單一。目前多數農業綠色發展補貼標準基本采取“一刀切”做法，雖然各省根據本省實際情況作了一些調整，但多數并沒有考慮補貼對象的異質性和差異性。如不同地域和質量的生態公益林的直接經濟價值和管護成本存在明顯差異[6]，不同類型草原的退化程度和草場質量差異極大，投入成本區域差異顯著。單一化的補貼標準雖然降低了政策執行成本，但會造成區域間的不公平，甚至產生負激勵，一定程度上降低了農業綠色發展的質量和成效。三是補貼標準未動態調整。農業綠色發展是一個長期過程，相應的補貼標準應根據成本變化與農戶參與程度進行動態調整，但在實踐中，仍有部分農業綠色發展政策的補貼標準未實時更新，不利于鞏固農業綠色發展轉型成果。如近年來出現的退耕還林復耕現象，主要原因就是退耕農戶獲得補助的比較收益大幅下降。與不斷增加的農作物種植收益相比，退耕還林補助標準并未同比提高，有的甚至不升反降，直接引發農戶復耕行為。

3.2.5補貼方式單一目前與農業綠色發展相關的補貼政策，多采取資金補助的方式，較少采取技術援助、人才支持、就業培訓等方式。在資金補助方式中，以直接無償投入補助為主，先建后補、以獎代補、貸款貼息等方式尚未全面鋪開，政府購買服務、財政資金股權量化、擔保服務、專項基金等方式還處在試點探索階段。以財政資金直接投入補助為主的補貼方式，加重了財政支農負擔，不利于引導社會資本投入，難以滿足農業綠色發展對大量支農資金持續投入的需求。

3.2.6補貼模式較少目前中國多數支持農業綠色發展的政策采取的都是政府補償模式，其中大部分是通過中央財政縱向轉移支付方式來實施，如退耕還林、天然林保護等，少部分是通過專項基金方式來實施，如森林生態效益補償。政府補償具有較強的可執行性，但存在資金來源單一、資金缺口大的弊端。近年來，中國流域生態保護領域對市場補償模式進行了積極探索，如新安江跨流域生態補償機制試點逐漸進入常態化，是中國建立跨區域政府間橫向轉移支付制度的一個良好開端，但市場補償由于產權確定難、補償難度大、短期行為嚴重等弊端[7]，進展緩慢。3.3法律法規不健全，政策執行力度較弱截至目前，全國人大常委會通過的保護農業資源的法律有《土壤污染防治法》、《草原法》、《農業法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《畜牧法》、《土地管理法》、《漁業法》、《水法》、《防沙治沙法》、《森林法》。除《森林法》規定了森林生態效益補償基金制度外，其他法律只是原則性規定應當對開發利用資源環境行為征收費用、對生態保護行為予以補償。目前，中國對農業綠色發展相關補貼措施的規定都是以政府出臺政策的形式來實施，無法可依，針對政策落實不力、執行不規范等問題的懲罰措施有限，或懲罰力度較輕，政策執行不到位的現象時有發生。同時，由于未上升到法律法規層面，支持政策的連續性和穩定性也得不到保障，農業生產經營者對農業綠色發展支持政策的預期不穩定，不利于調動其從事農業綠色發展行為的積極性，影響農業綠色發展的長遠效果。

3.4激勵約束機制缺乏，政策實施效果不理想

目前，中國農業綠色發展支持政策的一個突出問題就在于強制性約束力度不夠、自愿性約束缺失。一方面，中國農業綠色發展支持政策以強制投入支持為主，如禁牧補助、退耕還林補助等，自愿性投入的資源利用與環境保護支持缺失，表明中國對農業綠色發展的支持尚未建立有效的激勵機制[8]。另一方面，農業綠色發展政策在實施過程中往往重“制定”輕“執行”，未將補貼發放與具體目標要求掛鉤。如在執行耕地地力保護補貼政策中，有的地方完全沒有與地力保護有關的內容；有的要求過低，只是規定“質量達不到耕種條件的耕地不得享受補貼”；有的完全沒有指明保護地力的具體措施；有的只指明了一兩項具體措施。這種非強制性的鼓勵和籠統性的引導，在實踐中往往執行不到位，加之監管力度不嚴，懲罰措施缺乏，致使多數以保護資源、改善和提升資源環境質量為目標的支持政策往往淪為農民額外增收的工具，政策實施效果不理想。

4農業綠色發展財政扶持政策創新

4.1加大投入力度，建立農業綠色發展投入穩定增長機制

將農業綠色發展作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業綠色發展傾斜，確保農業綠色發展投入總量增加、比重提高。要在盤活存量的基礎上，擴大增量資金規模，進一步加大投入力度。同時，積極拓寬資金籌措渠道，探索PPP模式、風險補償在支農領域的運用，推行政府購買服務等資金投入方式，發揮財政資金的引導和杠桿作用，帶動金融、社會資本投向農業綠色發展。

4.2完善補貼機制，提高政策的精準性和指向性

4.2.1拓寬補貼范圍當前，中國農業綠色發展財政支持政策多數仍處于試點階段，尚未在全國全面鋪開并形成常態化，需要繼續推廣農業投入品減量增效和農業廢棄物資源化利用，繼續實施耕地質量保護與提升行動，加強重金屬污染耕地治理和黑土地保護，深入推進退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁。需要進一步拓寬各項農業綠色發展補貼的補貼范圍，將試點范圍擴大，推廣到全國，形成全局性的耕地、森林、草原、濕地、水域等農業生態系統的保護體系。

4.2.2合理確定補貼依據、對象和標準對于補貼依據，要適當調整過去以承包經營權作為補貼依據的“撒胡椒面”做法，強調補貼發放與農業資源合理利用、生態環境保護措施嚴格掛鉤。達到規定要求，可足額拿到補貼；達不到要求，視具體情形扣減補貼額[9]。對于補貼對象，要按照“誰使用、誰保護、誰擔責、補償誰”的原則，將補貼發放給資源的實際使用者或保護者，真正將資源利用和保護結合起來。如將耕地地力保護補貼發放給“種地者”，并明確其在耕作過程中的耕地保護責任，促使其加大耕地保護投入，減少短期經營行為。對于補貼標準，要在合理提高補償標準的基礎上，兼顧效率與公平。為體現效率，補償標準的確定要綜合考慮經濟價值、生態服務價值、投入成本、機會成本等加以確定。為體現公平，對補貼標準實行差異化和動態化管理[7]。其中，差異化就是要根據農業資源環境質量的優劣確定不同的補貼標準。如草原生態保護獎補政策中，補貼標準要根據草原類型、退化程度和草地質量等分級核算補償標準；耕地輪作休耕的補貼標準要根據不同地區不同作物種植的比較收益確定不同的補貼標準[10]。動態化就是要將生態補償與保護效果相結合，根據成本變化和保護力度，適時調整補償標準。

4.2.3創新補貼方式除現金直補外，加大物化補助、人才、技術、政策等補貼方式的運用。對森林、草原等公共物品屬性強的生態補償仍采用“直補”方式，對準公共物品屬性的生態補償可采用政府購買服務、設立基金等方式，對競爭性領域的生態補償采用貸款貼息、先建后補、以獎代補、財政資金股權量化、擔保服務等方式。

4.2.4豐富補貼模式農業資源環境保護大多具有公共物品或準公共物品屬性，宜采用政府補償為主市場補償為輔兩者結合的模式。其中，政府補償除繼續實施中央政府縱向轉移支付或建立專門性的生態補償基金外，應加快完善跨區域、跨流域間政府橫向轉移支付制度，并積極探索政府贖買制度。對于競爭性領域，宜采用市場補償模式，通過許可證交易、使用權交易等實現生態服務的受益者與提供者的平等交換。

4.3健全法律法規，增強政策執行力度

加強中國農業綠色發展的法律法規建設，采用立法方式強化農業綠色發展財政支持政策體系，從法律層面規范和約束農業綠色發展補貼行為，使之常態化、法制化，增強其權威性和強制性。以法律形式明確農業綠色發展支持政策的資金來源、補貼對象、補貼范圍、補貼標準、法律責任等，提高政策執行力度[11]；同時將階段性的補貼政策納入相應的補貼條例中，以確保補貼政策實施的嚴肅性、規范化、法律化，促進政策的連續性、穩定性和可操作性[12]。

4.4建立激勵約束機制，確保政策目標落實

在政策頂層設計中，注重強制性投入與自愿性投入支持的結合，尤其是在競爭性領域，要積極探索構建農業生產經營者和廣大農戶采取轉變農業發展方式、注重農業資源環境保護的內在激勵機制，形成農業綠色發展的內在動力。同時，分類制定農業綠色發展政策績效評價的指標體系，從數量、質量、投入產出效率、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等多個維度，科學評價農業綠色發展政策目標的實現程度和預期效果[13]。評價結果作為政策取消、調整、存續的重要依據，完善政策實施效果與任務數、資金量相掛鉤的約束機制，確保政策目標落實。

參考文獻

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作者：周清波 肖琴 羅其友 單位：中國農業科學院農業資源與農業區劃研究