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摘要：2014年，山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)工作在全省范圍內(nèi)鋪開(kāi)，極大地提高了農(nóng)戶參保率，擴(kuò)大了森林保險(xiǎn)的覆蓋面積在全省范圍內(nèi)取得了積極的成效。從政府參與模式，補(bǔ)貼方式選擇，投保模式選擇，保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，保險(xiǎn)賠償方式五個(gè)方面分析目前山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)模式的適用性，并為山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)提供政策建議。

關(guān)鍵詞：森林保險(xiǎn)；保費(fèi)補(bǔ)貼；實(shí)施情況；政策建議

1引言

2014年，山西省森林保險(xiǎn)工作按照“邊探索、邊推進(jìn)，探索中推進(jìn)，推進(jìn)中探索”的思路，在全省范圍內(nèi)鋪開(kāi)。2014年，全省11個(gè)市的110個(gè)縣和8個(gè)省直林局與人保財(cái)險(xiǎn)、國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)公司簽訂了生態(tài)公益林保單，近年來(lái)，雖然山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)近年來(lái)投保面積不斷擴(kuò)大，保障水平不斷提高，保險(xiǎn)賠付率顯著增長(zhǎng)，生態(tài)公益林保險(xiǎn)取得顯著的發(fā)展，但是仍舊存在政府補(bǔ)貼方式不夠科學(xué)合理，保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)人為性及隨意性較強(qiáng)，保險(xiǎn)賠償方式單一等問(wèn)題，山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)政策尚需完善。

2山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)模式

2．1政府參與模式

保險(xiǎn)作為一種金融產(chǎn)品，其運(yùn)營(yíng)通常應(yīng)遵循市場(chǎng)機(jī)制，即產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、銷售、服務(wù)應(yīng)該交給保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體，產(chǎn)品的交易和定價(jià)應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。然而，生態(tài)公益林作為一種既有鮮明外部性的公共物品，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)供需均衡。為了解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府的作用不可或缺。目前山西省森林保險(xiǎn)實(shí)施方案采取的是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則。但從山西的實(shí)際情況看，農(nóng)戶作為生態(tài)公益林的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，既不擁有對(duì)生態(tài)公益林的所有權(quán)，又不享有經(jīng)營(yíng)生態(tài)公益林所帶來(lái)的全部收益，因此沒(méi)有投保動(dòng)力；保險(xiǎn)公司作為產(chǎn)品的供給主體，既缺乏產(chǎn)品設(shè)計(jì)的定損理賠所需的專業(yè)背景和經(jīng)驗(yàn)，又面臨著市場(chǎng)自發(fā)需求不足的困境，因此不會(huì)形成供給意愿。在這樣的情況下，如果主要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府僅僅起到“引導(dǎo)”作用，則根本無(wú)法形成保險(xiǎn)產(chǎn)品的有效需求和供給，整個(gè)保險(xiǎn)市場(chǎng)無(wú)法維系。鑒于此，山西省目前采取的是政府全面“參與”保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的模式，這種“政府參與，市場(chǎng)運(yùn)作”的模式凸顯了政府在保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)中的主體責(zé)任，符合生態(tài)公益林的公共物品屬性，解決了依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法形成保險(xiǎn)產(chǎn)品供給與需求的難題。

2．2補(bǔ)貼方式選擇

政府對(duì)生態(tài)公益林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼模式有兩種：全額補(bǔ)貼和部分補(bǔ)貼。山西與大多數(shù)省份一樣，對(duì)生態(tài)公益林保險(xiǎn)實(shí)行100％的全額補(bǔ)貼。目前采用的這種全額補(bǔ)貼方式在是由于生態(tài)公益林補(bǔ)償金過(guò)低，經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法享有生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)的收益，不會(huì)產(chǎn)生自發(fā)的投保意愿，有效需求不足導(dǎo)致保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的大數(shù)定律無(wú)法滿足，進(jìn)而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不具備承保意愿。如果政府不承擔(dān)全額保費(fèi)，那么將無(wú)法形成生態(tài)公益林保險(xiǎn)市場(chǎng)的有效需求與供給。因此，作為體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和全體社會(huì)成員公共福利的公共品，生態(tài)公益林保險(xiǎn)市場(chǎng)的均衡必須依靠政府強(qiáng)有力的干預(yù)，全額保費(fèi)補(bǔ)貼成為必然的選擇。

2．3投保模式選擇

生態(tài)公益林的投保模式一般分為兩種：一是以農(nóng)戶作為投保主體；二是以縣（區(qū)）林業(yè)局和國(guó)有林場(chǎng)作為投保主體，即統(tǒng)保。投保主體的選擇關(guān)鍵是要使生態(tài)公益林保險(xiǎn)能夠順利開(kāi)展。山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)目前采用統(tǒng)保的模式，即以縣（區(qū)）林業(yè)局和國(guó)有林場(chǎng)作為投保主體，而不是以農(nóng)戶或村集體作為投保主體，這與全國(guó)其他省份生態(tài)公益林保險(xiǎn)的投保模式一致。以農(nóng)戶或村集體作為投保主體會(huì)產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，生態(tài)公益林正常生長(zhǎng)帶來(lái)的唯一收入是微薄的生態(tài)補(bǔ)償金。可是一旦發(fā)生火災(zāi)，受益人將會(huì)得到更高的保險(xiǎn)賠償金。加之林區(qū)地形復(fù)雜，縱火與自然火災(zāi)不易識(shí)別，這有可能誘發(fā)農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)。即使將賠償用于重建，這也變成了一種變相的融資行為。此外，林農(nóng)在重新栽種林木時(shí)首要考慮因素為再植成本嗎，因此林農(nóng)傾向于栽種種植成本低的樹(shù)種，但此類樹(shù)種往往生態(tài)效益較之前樹(shù)種會(huì)大打折扣，長(zhǎng)此以往會(huì)對(duì)整體生態(tài)公益林的恢復(fù)造成很大破壞，這就是林農(nóng)作為投保主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果以分散的農(nóng)戶作為投保主體，那么保險(xiǎn)公司的承保與理賠工作將直接與對(duì)保險(xiǎn)并不熟悉的大量投保人對(duì)接，這會(huì)產(chǎn)生很高的交易成本。如果以村集體作為投保主體，村集體成為農(nóng)戶的最終的人。一方面，村集體有著自己的利益和動(dòng)機(jī)，他們可以將賠付資金截留，或在賠付過(guò)程中故意或人為性的造成利益不公；另一方面由于委托者對(duì)人的監(jiān)督將耗費(fèi)較高的成本，因此委托者在監(jiān)督時(shí)遵循有限理性原則無(wú)法對(duì)者進(jìn)行有效的監(jiān)督，催生了者“敗德行為”的發(fā)生。為避免以分散農(nóng)戶和村集體為投保人產(chǎn)生的高昂交易成本，統(tǒng)保模式也就成為了必然的選擇。綜上所述，正因?yàn)樯轿魇∩鷳B(tài)公益林具有重要的戰(zhàn)略地位，其在維護(hù)生態(tài)安全，建設(shè)環(huán)境友好型城市和資源節(jié)約型社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面發(fā)揮著重要的作用，而林農(nóng)和村集體作為投保主體將會(huì)產(chǎn)生逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)和交易中的委托問(wèn)題從而增大交易成本，而這種道德風(fēng)險(xiǎn)若是發(fā)生將造成山西地區(qū)生態(tài)失衡、環(huán)境惡化、氣候破壞、水土流失、生物多樣性的喪失；同時(shí)，委托問(wèn)題也或增加農(nóng)戶上訪的概率，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。如此等等，貽害無(wú)窮。以山西省林業(yè)管理部門作為投保主體，能夠有更強(qiáng)的約束保證理賠資金重點(diǎn)用于災(zāi)后重建，對(duì)于維護(hù)山西生態(tài)安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2．4保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)

2．4．1保險(xiǎn)金額保險(xiǎn)金額的確定有“保成本”、“保收入”、“保價(jià)值”三種選擇。保成本補(bǔ)償災(zāi)害后林木的再植成本，保收入補(bǔ)償林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者因?yàn)?zāi)害造成的收入減少，保價(jià)值補(bǔ)償災(zāi)害對(duì)林木經(jīng)濟(jì)價(jià)值乃至生態(tài)價(jià)值造成的損失。目前山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)目前按照“保成本”原則設(shè)計(jì)保險(xiǎn)金額，但實(shí)際上每畝1200元的保險(xiǎn)金額遠(yuǎn)低于實(shí)際的再植成本，無(wú)法達(dá)到恢復(fù)造林的目標(biāo)。在現(xiàn)有的保險(xiǎn)條款下林農(nóng)的利益無(wú)法得到保障，影響了其投保積極性。此外，由于不同區(qū)域和樹(shù)種再植成本的同質(zhì)化程度遠(yuǎn)高于價(jià)值，因此“保成本”產(chǎn)品設(shè)計(jì)思路客觀上使得費(fèi)率分區(qū)的意義不大，使得產(chǎn)品創(chuàng)新難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2．4．2保險(xiǎn)費(fèi)率目前山西的生態(tài)公益林保險(xiǎn)費(fèi)率由政策統(tǒng)一規(guī)定，費(fèi)率厘定缺乏精細(xì)化、定量化的科學(xué)依據(jù)。森林保險(xiǎn)的本質(zhì)是投保人通過(guò)投保將自身的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)人，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。而目前山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)在保險(xiǎn)費(fèi)率厘定方面人為主觀隨意性較強(qiáng)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)保險(xiǎn)精算，因此不夠科學(xué)。具體來(lái)說(shuō)，保費(fèi)率分成兩部分：純費(fèi)率和附件費(fèi)率，純費(fèi)率應(yīng)覆蓋風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的災(zāi)害損失，附加費(fèi)率應(yīng)包含保險(xiǎn)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的成本保險(xiǎn)公司目標(biāo)利潤(rùn)。而目前山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)的純保費(fèi)率并沒(méi)有反映損失情況，同時(shí)定損理賠成本完全由政府承擔(dān)，沒(méi)有反映在費(fèi)率中。目前全國(guó)生態(tài)公益林保險(xiǎn)費(fèi)率平均水平在3‰左右。費(fèi)率過(guò)高也會(huì)加重被保險(xiǎn)人以及中央和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2．5保險(xiǎn)賠償方式

由于生態(tài)公益林災(zāi)害管理的特殊性，決定了其保險(xiǎn)賠償方式不能僅局限于一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的事后損失補(bǔ)償，而應(yīng)注重事前防災(zāi)減災(zāi)管理方面的投入。目前山西省生態(tài)公益林賠付率過(guò)低，2014年賠付率不足10％，可能的原因有兩方面：一是林業(yè)管理水平較高，出險(xiǎn)率和損失率較低；二是林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有很大不確定性，不同年份間差異極大，山西省森林保險(xiǎn)試點(diǎn)還不到兩年，此時(shí)賠付率低也是合乎常理的。山西可借鑒北京的做法，在結(jié)余保費(fèi)中提取減災(zāi)防損資金，用于風(fēng)險(xiǎn)的事前防范與管理。

3山西省生態(tài)公益林保險(xiǎn)模式優(yōu)化建議

針對(duì)山西省森林保險(xiǎn)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)采取以下幾點(diǎn)優(yōu)化措施：首先，優(yōu)化補(bǔ)貼方式，實(shí)施差異化補(bǔ)貼方式。對(duì)于財(cái)政困難的地區(qū)，提高中央補(bǔ)貼比例或取消縣級(jí)財(cái)政配套的要求。由于山西采取統(tǒng)保方式，財(cái)政應(yīng)對(duì)保費(fèi)進(jìn)行全額補(bǔ)貼。其次，完善保險(xiǎn)方案，科學(xué)設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品。科學(xué)確定保險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)費(fèi)率、理賠方式等要素，擴(kuò)大保險(xiǎn)責(zé)任范圍，豐富險(xiǎn)種，提高保險(xiǎn)金額，降低保費(fèi)率水平。最后，完善災(zāi)害預(yù)防管理體系，建立災(zāi)害損失評(píng)估系統(tǒng)。林業(yè)部門牽頭成立防災(zāi)減災(zāi)工作組，由政府部門、金融機(jī)構(gòu)、林農(nóng)三方參與，完善災(zāi)害的預(yù)防管理體系建設(shè)，另外，由林業(yè)部門將歷年災(zāi)害發(fā)生的損失情況做出詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，在充分?jǐn)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)合理的測(cè)算，加強(qiáng)各級(jí)組織的協(xié)調(diào)，推動(dòng)災(zāi)害損失評(píng)估系統(tǒng)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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作者：李昊 王夢(mèng) 單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院