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[論文關鍵詞]地方稅制稅收管理權限分稅

[論文摘要]地方稅制建設的重要基礎是稅收權限的劃分。公共支出的效率理論和政府管理體制的現(xiàn)狀決定了地方稅權劃分的必然性。我國目前在稅收權限上還是傾向于集權為主，權限的劃分很不合理。我們要應充分考慮政府職能分工和稅種本身的性質，并結合地方實際情況。合理劃分省級及省級以下的稅收管理權限。

科學的地方稅收管理權限劃分是建立完善地方稅制的重要基礎。現(xiàn)行的稅收管理權限劃分離徹底的分稅制的要求還有一定的距離，這說明現(xiàn)行的稅收管理權限只是過度性的。當前應順應我國經濟體制改革日益深入和加入世貿組織后進一步與國際經濟接軌的客觀要求對現(xiàn)行地方稅收管理權限劃分進行創(chuàng)新和改革。

一、地方稅制管理權限劃分的理論依據(jù)

地方稅制作為財政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責任的劃分和政府間分稅有密切聯(lián)系。一方面。按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析。由中央統(tǒng)一提供公共物品會造成效率損失。因此公共產品的提供必然是多層次性的。另一方面。從政府管理體制來看。由于受到管理能力和管理效率的制約。世界各國實行的都是多級政府體制。地方政府理應作為公共產品的提供主體，才能更有效地滿足全社會的公共需要。從而達到或接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

公共產品和服務的層次性使財政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進行了相應的分配。因而有必要根據(jù)各級政府的支出責任(事權)劃分財權并在各級政府之間進行適當分配使地方政府的財權基本滿足一般性財政支出的需要。稅收作為財政收入的主要來源。財權的劃分自然就集中地表現(xiàn)在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎在整個政府內部實行由中央向地方的放權。建立中央和地方兩套稅制。并確定各級政府相應的權限，從而使整個國家的稅收權利在中央和地方之間進行分配。

建立地方稅制就是要對所有劃作地方財政固定收入的諸稅種。從稅收立法、解釋、征管到稅款入庫和使用都有一套完整的制度。包括哪些稅種應劃作地方稅收的范圍。地方政府對地方稅收應有哪些管理權限、地方政府對地方稅有那些法律法規(guī)的要求等。上述制度的核心就是稅收管理權限的劃分。

二、我國地方稅制管理權限劃分的現(xiàn)狀及存在問題

地方稅制的一／卜重要問題就是地方政府是否有權決定地方稅的稅基和稅率等稅制要素。即稅收權限。將以立法權為核心的稅收管理權在中央和地方之間進行合理劃分。是分稅制的一個基本特征。《國務院關于實行分稅制財政體制的決定》規(guī)定：”中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央”，這一規(guī)定構成了我國現(xiàn)行中央與地方稅收立法權劃分制度的框架。目前由我國地方政府享有和行使的稅收立法權如下：一是現(xiàn)行城市維護建設稅房產稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定。省級政府對這些稅種條例享有制定施行細則的立法權。二是現(xiàn)行一些中央地方共享稅和地方稅的基本法賦予了省級政府享有如下稅法立法權：《1)享有在營業(yè)稅暫行條例規(guī)定的幅度內確定本地區(qū)娛樂業(yè)適用稅率的權力：(2)享有對因意外事故、自然災害等原因遭受重大損失的情況決定減免資源稅的權力《3)享有對未列舉名稱的其它非金屬礦原礦和其他有色金屬礦決定開征或暫緩開征資源稅的權力《4)享有對民族自治地方的企業(yè)決定實行定期減免企業(yè)所得稅的權力；《5)享有對殘疾孤老人員和烈屬所得稅以及因嚴重自然災害造成重大損失等減征個人所得稅的權力。

總體而言，我國地方政府既沒有確定稅基的權力也沒有調節(jié)稅率的權力(除了幾個小稅種外)。中央政府對地方政府控制過嚴在稅收權限上還是傾向于集權為主由于地方稅收的管理權限較／J、，我國的地方稅實質上是指由中央統(tǒng)一立法或授權立法收八劃歸地方政府并由地方政府負責征管的稅收。稅收權限劃分的不合理。必然產生很多不良后果。

第

一、從某種意義上講。現(xiàn)行分稅制管理體制基本上是傳統(tǒng)體制的翻版中央向地方放錢不放權。沒能深入一步。雖然對于打破高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的體制有一定積極作用，在一定程度上調動了地方的積極性。但隨著改革和發(fā)展的深入這種體制自身的缺陷日益暴露出來。從中央來看。它放掉的只是錢。然后又可憑手中權將錢重新收回。故而可能出現(xiàn)左手放右手拿的局面。從地方來看，它得到的是錢而不是權。或即使在某些方面擁有一定的權力。但因為不是法律所賦予的。具有很大的隨意性、地方政府無法決定自身的稅收權限收入構成和規(guī)模。造成地方支出責任(事權)與收入權利(財權)之間的不匹配。影響了地方政府的積極性的發(fā)揮。自然使地方容易產生一些短期行為。

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二、地方性收費和基金侵蝕地方稅的稅基。一些符合條件應以稅收形式征收的地方性收費或基金項目由于地方政府無稅收立法權而不能征稅。這削弱了地方稅作為地方政府財政收入主要來源的地位。制約了稅收規(guī)模的擴大。并促使地方政府不斷通過收費擴大自己的財力。造成收費項目多。規(guī)模大。甚至“費擠稅“現(xiàn)象的出現(xiàn)。擾亂了國民經濟正常的分配關系。

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三、地方稅管理權高度集中在中央。不利于地方因地制宜處理當?shù)氐亩愂战洕鷨栴}。地方也無力提供區(qū)域性公共產品。由于各地自然狀況和經濟發(fā)展水平極不平衡在全國各地的稅源統(tǒng)一立法的情形下。勢必造成以下不利的影響中央要求開征的稅收。地方沒有相應的稅源。或因稅源小而不足以開征。而隨著地方經濟的發(fā)展。地方具備了某種稅源。又需用稅收調控，而地方卻無權開征相應稅收。因而不利于地方政府開發(fā)本地資源優(yōu)勢。培植骨干財力。削弱了地方稅特有作用的發(fā)揮。而由于缺乏提供區(qū)域性公共物品所需要的自主財源，地方政府在提供符合公眾利益的區(qū)域性公共物品上也常顯得力不從心。

三、合理劃分稅權，建立三級分稅制

1地方稅制管理權限劃分的基本要求

地方稅收管理權限的劃分。體現(xiàn)了中央與地方財權的分配。直接關系到地方財權的大／J、。有利于從制度層次保障地方行使財權。合理的稅制權限劃分既要保證中央政府的主導地位和宏觀調控能力。又要有利于調動地方政府的積極性和保證地方公共財政支出的需要。

一是地方稅權的劃分的選擇應綜合考慮政府職能分工和稅種性質。在稅種和稅收收入的劃分上。由于中央政府所承擔的任務具有全局性和重要性。地方政府主要承擔與本地區(qū)經濟和社會發(fā)展密切相關的事務。所以。根據(jù)中央和地方政府職能分工的不同。將調節(jié)全社會收入分配的稅種，在經濟穩(wěn)定與增長周期性變動時。可以作為經濟穩(wěn)定手段的稅種。宏觀調控性能強、協(xié)調國際稅收關系作用大的稅種。稅源在地區(qū)間分布極不平衡具有調節(jié)自然資源級差性質的稅種。劃歸中央。將具有明顯受益性質、主要用于提供與居民日常生活關系密切的公共產品的資源配置類稅種，流動性較差的財產類稅種與地方社會經濟發(fā)展密切相關的小稅種等。劃歸地方：稅源廣泛。收入功能較強的中性稅種。可作為中央和地方共享稅。通過分享的比例調節(jié)中央和地方稅收收入規(guī)模。以滿足中央宏觀調控和地方資源配置的職能需要。

二是各地稅收權限的確定和劃分要適應地方性特點。適應區(qū)域經濟發(fā)展。發(fā)揮稅收的經濟調控作用。由于地理位置，自然資源狀況，氣候條件等自然因素的影響。我國地區(qū)問社會經濟發(fā)展水平極不平衡。由此導致地區(qū)間的稅源分布狀況存在較大的差異。我國地方稅收權限的確定和劃分要適應經濟區(qū)域化的要求。體現(xiàn)區(qū)域的差異性。促進區(qū)域經濟的發(fā)展。在適應經濟區(qū)域化的過程中還要注意發(fā)揮稅收的經濟調節(jié)功能，使地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的特點和經濟發(fā)展的情況通過征稅或稅收減免等稅收手段。對經濟進行調節(jié)。實現(xiàn)地區(qū)經濟的可持續(xù)發(fā)展。

2合理劃分省級地方政府的稅收管轄權

權限的設定是建立地方稅制的首要問題。是構建地方稅體系的核心內容。地方政府的稅收權限包括很多的內容地方政府開征、停征稅種的權限、地方政府征收管理的權限，確定稅源、稅率的權限，地方稅收的立法權、解釋權等。可以簡單概括為立法權、解釋權、調整權和征收管理權。為了保證這些權限獲得穩(wěn)定性的劃分。應該盡快制定我國的《稅收基本法》和《地方稅通則》。從法律層次上明確地方政府的稅收權限。并在此基礎上對稅權作進一步的調整和明確，從而保證地方稅制的順利建立。

目前在我國的地方稅中。除了征收管理權在地方政府外。立法權、解釋權和政策調整權仍然高度集中在中央。為完善我國的地方稅制。應該在不違背全國稅法的統(tǒng)

一、不影響中央政府宏觀調控能力。不妨礙全國市場統(tǒng)一的前提下。賦予省級地方政府必要的立法權、解釋權和調整權。使其根據(jù)本行政區(qū)內地方性稅源分布和基本財政需要，自行設立或選擇征收部分地方性稅種為正確劃分我國地方稅收權限可以從三個層面進行考慮(1)在全國統(tǒng)一開征。而且對宏觀經濟影響較大的地方稅種，如營業(yè)稅、個人所得稅等。可以由中央制定基本法規(guī)和實施辦法，將征收管理權下放給地方。(2)在全國統(tǒng)一開征，但對國家宏觀經濟影響較／J、而對本地區(qū)影響較大的地方稅，如城建稅、房產稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。除由中央制定基本法規(guī)外。其實施辦法政策解釋權稅收調整權和征收管理權都可以下放給地方政府。(3)對全國不統(tǒng)一開征的。具有明顯地域性特點的地方稅。如契稅屠宰稅等，其稅收立法權，政策解釋權、稅收調整權和征收管理權都可以劃歸地方政府。地方政府可以結合當?shù)亟洕Y源和社會發(fā)展狀況。報經中央政府批準。在保證全國稅法統(tǒng)一的前提下。決定開征地方性稅種。在這里必須強調的是。地方稅收立法權的”地方，是指省級的地方；地方稅立法權的權限。是指省級人大。

另外。對于一些中央和地方的共享稅，一般由中央政府進行統(tǒng)一稅收管理。并將地方政府應該享有的份額直接劃撥為此為了規(guī)范管理。中央必須從制度使予以制約。建立健全稅收立法審批制度。監(jiān)督、引導地方稅收立法。合理確定地方政府的稅收權限一上述關于劃分稅權的基本認識。新晨

3合理劃分省級地方政府的稅收管轄權

以上都是從中央與地方(省級)關系的角度來對地方稅權劃分進行研究的。但是地方政府是一個很大的范疇。其內部又可以分為不同的級次。根據(jù)分稅制改革的要求。堅持不同級次政府的事權與財權相對應的原則。一級政府對應一級財政。建立完善的地方稅制，那么我國地方稅制內部也應該分為四個級次即省級地方稅制、地級地方稅制縣級地方稅制和鄉(xiāng)級地方稅制。但實際上按照這種方式設置地方稅制是缺乏效率的。也是沒有必要的。過多的地方稅收級次會帶來一系列的問題。首先級次多。會加大對事權和財權劃分的難度。造成各級政府之間在稅收收入方面的協(xié)調困難。其次。沒有足夠的地方稅種滿足各個級次地方稅制的需要。再次。如果級次較多。并且每一級都建立相應的地方稅制。在各級政府之間進行稅權劃分，則可能由于稅務機構的增多、稅源的有限、稅負的轉嫁等原因。造成地方稅收征收的低效率和地區(qū)稅負的增加。最后。地方稅制級次過多還會帶來稅收管理上的困難。所以在建立地方稅制的同時。還有必要合理確定地方稅制的級次。

對于我國地方稅制級次問題。一般認為。我國應當建立中央，省、縣三個政府級次。同時增加省的數(shù)量。縮小省級區(qū)域范圍。取消市、鄉(xiāng)兩級政府之后，縣成為最基層的政府。由省直接管理縣。可以進一步精簡行政機構。各級政府間事權的劃分也相應更加簡化和明確。對于地方政府內部(省級以下)地方稅制的權限的問題。其劃分的基本原則仍然可以按照處理中央和地方稅制之間關系的原則進行。具體來說，在稅收權限上根據(jù)地方稅種的特點和重要程度，以及對地方經濟的影響程度。確定地方稅種的歸屬和地方政府的稅收權限。對于在不同級次地方稅制內部共享的地方稅種由上級進行統(tǒng)一管理和征收。在不同級次地方政府中建立地方稅制過程中。仍然要保證上級地方政府的稅收主導權。而由此所造成的下級地方政府的財力短缺。則可以通過建立相應的地方稅收調整制度。對下級地方政府進行適當?shù)难a助的方式來解決。