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【摘要】

長(zhǎng)期以來，我國大部分農(nóng)村地區(qū)公共品供給不足，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，嚴(yán)重制約了農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，有礙于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。政府財(cái)政一直積極支持農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資數(shù)量和質(zhì)量都在不斷加大，但還存在著基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不足，投資資金缺口大，供給結(jié)構(gòu)失衡等問題。本文通過系統(tǒng)分析忻州市忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況和相關(guān)的財(cái)政政策，提出在新常態(tài)形勢(shì)下，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】

忻府區(qū);農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;財(cái)政政策

一、引言

隨著國家將“三農(nóng)”問題放在突出的戰(zhàn)略發(fā)展位置，中央及地方政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度不斷加大，有效的改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。因基礎(chǔ)設(shè)施的公共品特性，政府財(cái)政一直是推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資及建設(shè)的主力軍，主導(dǎo)或配合各專項(xiàng)部門推出了一系列促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、加快社會(huì)發(fā)展的背景下，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資成剛需性增長(zhǎng)，而財(cái)政收入增速下降，會(huì)造成地方政府支出壓力和赤字規(guī)模加大等問題，尋求農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資新途徑和提高政府投資建設(shè)效率等問題成為當(dāng)務(wù)之急。

二、我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀概述

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施一般是指為保證農(nóng)村社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)、提高農(nóng)民生活水平而提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的各種物質(zhì)技術(shù)條件總和。可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村非生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括交通郵電、農(nóng)田水利、供水供電、園林綠化、教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)等生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施。雖自2003年來，國家不斷出臺(tái)各項(xiàng)政策加大對(duì)農(nóng)村公共品的供給力度，但我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的問題還是存在有許多。1．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平滯后。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，長(zhǎng)年來基礎(chǔ)設(shè)施水平低的問題已難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。成為制約社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要因素。2．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共性，長(zhǎng)期以來我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金主要靠財(cái)政直接投資，金融機(jī)構(gòu)和民間資本參與較少，造成大部分地區(qū)建設(shè)資金不足，難以提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。3．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資體系不健全。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)一般不明晰，不像城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有城市建設(shè)投資公司專門負(fù)責(zé)，包括投融資、建設(shè)和后續(xù)維護(hù)。因此農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)缺乏監(jiān)管和不專業(yè)的建設(shè)過程，造成“豆腐渣”工程和資金管理混亂等現(xiàn)象。4．農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給偏離農(nóng)民需求。從大量學(xué)者對(duì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度研究上發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給長(zhǎng)時(shí)間偏離農(nóng)民真正需求，政府部門做項(xiàng)目決策時(shí)缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃和實(shí)地需求調(diào)研。

三、忻州市忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及政策分析

1、忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施整體情況概述忻州市位于山西省中北部，毗鄰省會(huì)太原。忻府區(qū)是忻州市委、市政府所在地，同時(shí)也是忻州市政治經(jīng)濟(jì)文化的中心。全區(qū)轄20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有394個(gè)行政村，總?cè)丝?3萬，其中農(nóng)業(yè)人口33．8萬，無煤、無礦，是典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。忻府區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體水平落后，尤其是非生產(chǎn)性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展相對(duì)緩慢，建設(shè)水平低。據(jù)國家發(fā)改委調(diào)查，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如路、水、電等，每位農(nóng)民平均需1700—4900元，但忻府區(qū)財(cái)政收入較低，據(jù)此測(cè)算，忻州區(qū)至少需要6億元以上的建設(shè)資金，而全區(qū)地方一般財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支持這么巨大的投入。忻府區(qū)農(nóng)村環(huán)境差，農(nóng)民收入低，與忻州市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。(1)水利設(shè)施方面:這里四季分明，農(nóng)作物品種繁多，但嚴(yán)重缺水，水利設(shè)施不夠健全，還存在靠天吃飯的現(xiàn)象。而且部分地方還有飲水困難的現(xiàn)象。(2)道路交通方面:忻府區(qū)所轄面積很大，連接農(nóng)村和城市的道路部分還是土路、渣路，農(nóng)民進(jìn)城不方便。目前的“村村通”工程雖部分解決了公路問題，但村內(nèi)道路問題依舊很嚴(yán)峻，有些村只是硬化了一兩條村內(nèi)主要干道，其余道路依舊破舊。而且硬化的道路由于后期沒有及時(shí)維護(hù)也部分性的破損。(3)衛(wèi)生設(shè)施方面:衛(wèi)生廁所普及率低于全國農(nóng)村平均水平，垃圾池建設(shè)較少，農(nóng)村衛(wèi)生整體情況較差。(4)文化設(shè)施方面:忻府區(qū)農(nóng)村文化生活單一，文化設(shè)施建設(shè)方面最近幾年才開始起步，已建成設(shè)施閑置率較高，沒有有效的起到提高農(nóng)民精神文化生活的作用。

2、忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政政策分析忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主要來源于當(dāng)?shù)卣?cái)政直接投資和財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，還有部分農(nóng)村能人投資和村民自建設(shè)施。在忻府區(qū)開展“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策以前，其農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主要為政府直接投資，由各專項(xiàng)部門負(fù)責(zé)，如水利局主管農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，電信局主管通訊信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，公路局、交通局主管道路橋梁設(shè)施建設(shè)等。這樣的格局下，財(cái)政資金多頭管理，存在資金分散和項(xiàng)目重復(fù)，缺乏整體規(guī)劃等問題。而且財(cái)政用于農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較大，相對(duì)的用于非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是生活性基礎(chǔ)設(shè)施和文化教育基礎(chǔ)設(shè)施的比重偏低，不利于提高農(nóng)民生活水平。2010年忻府區(qū)被確定為山西省31個(gè)村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)縣之一，忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有了很大的改觀。“一事一議”財(cái)政資補(bǔ)政策是指由農(nóng)民自己議事決定本村相關(guān)集體生產(chǎn)生活項(xiàng)目的建設(shè)，籌資籌勞，由政府財(cái)政進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)撥款支持。這項(xiàng)制度充分體現(xiàn)了村民自治的理念，推動(dòng)了忻府區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)了農(nóng)村投資與消費(fèi)。以下是忻府區(qū)2011年—2014年一事一議項(xiàng)目實(shí)施的情況統(tǒng)計(jì):全區(qū)共建一事一議項(xiàng)目761個(gè)，受益人口共計(jì)104萬。其中小型水利設(shè)施項(xiàng)目508個(gè)，總投資金額7835萬元;村內(nèi)道路項(xiàng)目41個(gè)，總投資金額716萬;橋涵項(xiàng)目9個(gè)，總投資金額115萬;村內(nèi)環(huán)衛(wèi)設(shè)施項(xiàng)目49個(gè)，總投資金額557萬;村容美化亮化項(xiàng)目44個(gè)，總投資金額487萬;村內(nèi)新能源設(shè)施項(xiàng)目14個(gè)，總投資金額111萬;村級(jí)公共活動(dòng)場(chǎng)所項(xiàng)目26個(gè)，總投資金額325萬;其他公共設(shè)施項(xiàng)目70個(gè)，總投資金額1335萬。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可看出，2011年到2014年忻府區(qū)著重解決的是農(nóng)田水利，村內(nèi)道路問題，初步解決了旱澇保收、山區(qū)吃水難等重點(diǎn)問題。2012年開始整治農(nóng)村臟、亂、差的村容村貌問題，努力改善農(nóng)村環(huán)境，并且有村級(jí)公共文化場(chǎng)所建設(shè)等有關(guān)農(nóng)民精神生活的項(xiàng)目啟動(dòng)。“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策雖有效的解決了部分村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的問題，但由于籌資籌勞和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金有限，覆蓋面雖廣但整體成效不明顯。建設(shè)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和后續(xù)維護(hù)等問題非常不利于此工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。不管是何種形式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資都存在有資金問題，由于基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共物品屬性，我國大部分基礎(chǔ)設(shè)施都有政府直接投資，財(cái)政撥款建設(shè)。忻府區(qū)已有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道中，同樣以財(cái)政力量為主，很少有銀行信貸、民間融資等其他融資渠道，忻府區(qū)財(cái)力有限，大部分資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金短缺。同時(shí)財(cái)政力量對(duì)其他融資渠道的引導(dǎo)及鼓勵(lì)作用不夠，彼此之間沒有形成一個(gè)良好的共同合作、利益共享的關(guān)系。政府應(yīng)積極探尋各種有效的融資方式，如公私合營(yíng)(PPP)模式，能人模式等，激勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資，拓寬融資渠道。

3、存在的問題及建議(1)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后且缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。忻府區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施整體水平落后，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，質(zhì)量也有待提高。政府財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，縮小城鄉(xiāng)差距。對(duì)全區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行全面布局及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分階段完成相應(yīng)計(jì)劃并安排各階段的后續(xù)維護(hù)工作，保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期優(yōu)質(zhì)的供給。(2)對(duì)非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施不夠重視。現(xiàn)有的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的大部分項(xiàng)目和資金都用于生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)民的生活水平并未得到直接提升。應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村文化教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，努力提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。只有提高農(nóng)民生活水平，擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)美麗新農(nóng)村。(3)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資難。在新常態(tài)下，政府財(cái)政收入增速下降，剛需性支出上升，財(cái)政困難加大，對(duì)依賴于政府直接投資的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)不利。政府應(yīng)尋求農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化，降低財(cái)政投資比例，減輕財(cái)政資金壓力。而要想引入企業(yè)投資，則需要努力開發(fā)涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的可盈利性項(xiàng)目，給予企業(yè)一定的投資回報(bào)率以吸引其投資。在融資渠道方面，政府可尋求創(chuàng)新性融資渠道，如利用金融貸款或發(fā)放政府債券等積極引入民間資本，拓寬融資渠道。

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作者：丁嵐 單位：陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院