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［摘要］中央提出“著力加強供給側結構性改革”后，對財政政策調控提出了新的要求，研究供給側財政政策調控的背景環境與施力點，能夠更好地使財政政策為經濟社會發展服務。

［關鍵詞］財政政策;供給側;調控;環境;施力點

2015年，中央提出“著力加強供給側結構性改革”，隨后《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確為，“以供給側結構性改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式”，由此標志著我國經濟發展與宏觀政策調控進入供給側管理的重要歷史階段。從經濟管理層面看，為實現宏觀經濟的穩健增長，現代政府通常采用需求管理與供給管理“雙管齊下”的管理策略，區別是在不同的經濟發展階段、發展形勢及管理目標下，對需求側管理或供給側管理的側重有所不同。通常情況下，為實現短期的經濟上行，在需求空間巨大的情況下，需求管理的政策被廣為采用;而在需求管理空間有限，經濟增長動力源不足的情況下，偏重供給側的宏觀政策調控則備受重視。尤其從中長期看，一國實行供給側為主的經濟管理，其目標是實現經濟長期、健康發展，但在現代政治任期制度下，需求側管理的效果往往“立竿見影”，供給側管理則需要“細水長流”。因此，就理論上而言，從經濟增長的政績觀看，一國若主要采取供給側經濟管理的范式，則往往是在需求管理低效的狀況下而“不得不”推開的，也即供給側管理的實施條件要比需求側管理的條件嚴苛地多，并對以財政為基礎和重要支柱的政策精準性要求更高。

一、我國實施供給側財政政策調控的背景環境

(一)生產結構與需求結構的錯配及失調

從經濟基礎看，一國若實施以供給側而非需求側為重心的財政政策調控，通常是經濟遭遇下行通道的壓力，一是在總量上，經濟增長速度呈下降趨勢，二是在結構上，生產結構與需求結構出現較為嚴重的錯配與失衡。從供給側角度看，經濟增長速度放緩的根本原因在于經濟體供給能力的下降，即經濟中的資本、勞動、土地、資源、技術、制度等要素的生產能力下滑，或創新空間受限，使得整體經濟的潛在增長率降低。究其原因，或者在供給數量上，生產要素的總量下調，或出現結構性失調，使得高效的生產要素供給不足，典型如人口老齡化導致的人口結構變化;要么是生產要素供給質量的下降，如對精英階層和知識階層打壓導致的人力資本質量的下降，資源掠奪式開采導致的資源數量和質量的雙向收減，或者制度性交易成本的增加，如稅負過重、政府行政指令和審批盛行等，使得經濟運行不堪負重。從經濟結構看，供給結構對需求結構的錯配與失調是供給側經濟管理的基本條件。一般地，在短期經濟條件下，經濟發展的癥結是供給不足，在過剩經濟條件下則是過度供給。在不同的經濟發展階段，供給結構與需求結構的不相匹配性具有不同的特征。在高度發達的經濟階段，經濟結構失衡可能是過度消費與過度生產的結果。對正處于發展中的經濟體系而言，經濟供需的結構性矛盾可能更為突出，一方面，由于經濟發展模式、企業生產能力、居民消費水平和結構等約束，更可能受“后短缺經濟”運行慣性的影響，經濟中的低端、粗放型、低質量產品供給過剩，而中高端、精細型、高質量產品供給不足;而從需求層面看，隨著居民收入水平的提高，其消費結構會逐步升級，對高品質商品和服務的需求日趨旺盛。若供給結構未能做出適時調整、回應與引導，則供需結構失衡所引致的商品過剩與有效需求供給不足，從而導致的資源錯配與低效運行，會成為制約一國經濟發展的結構性癥結。在此經濟條件約束下，強化供給側管理與調控是實現經濟“破題”的基本路徑。

(二)需求側宏觀經濟管理的作用空間受限

對現代政府而言，促進宏觀經濟穩定增長、實現充分就業是其首要基本職責。且由于政治任期與定期選舉機制的約束，當政者往往通過“人為”管理與調控經濟的方式，傾向于極力促成其任期內或選舉期間的經濟增長。因此，就達成目標而言，政策操作的便捷性與實效性往往成為其考量的核心標準。在此方面，以財政支出為主導的需求側調控，以其總量刺激與標準化操作的特征，往往成為各國政府應對經濟下行和經濟“蕭條”的一劑良方，而以結構調控、精準調控與差異化操作為特征的供給側財政調控，則由于其操作難度、政策時滯、區別對待而成為次優選擇。因此，就政府偏好而言，需求側宏觀經濟管理往往成為政府的優先選擇，通過擴大或收縮財政支出，直接為經濟注力或撤力，對經濟調控的效果直接而快捷，也為市場提供信心和預期。但由于路徑依賴和操作慣性，從需求調控中屢嘗“甜頭”的政府會傾向于頻頻使用財政干預政策，從而使經濟處于長時期的“被刺激”狀態，進而產生對市場的“擠出”效應，并在一定程度上使得企業圍繞政府投向進行短期謀利操作，而不再全身心地進行市場探索與創新，從而使市場配置資源的機制受到扭曲，資源錯配、誤配狀況頻發，導致投資邊際效益遞減、生產過剩與結構失衡，經濟供給體系的質量與效率下滑，支撐長期經濟增長的供給能力下降。最終，使得需求側管理效益走到極限，不但無益于經濟增長，反而損害經濟體的活力與發展能力，只能重新從供給側發力，著眼于供給結構的深化調整與供給能力的培育和提升。

(三)經濟結構呈現固化之勢

從經濟結構的流動性上看，供給側維度的流動性主要表現為產業之間的流動性、區域之間的流動性與階層之間的流動性，需求側維度的流動性主要是資源配置在投資、消費與進出口之間的流動性。流動性是資源配置優化的機制基礎，也是市場在資源配置中發揮基礎性作用的基本標志。若在市場導向下，一國經濟呈現出高效的流動性，則表明該經濟體是充滿活力的、可持續發展的。如在市場經濟條件下，農業主導的產業結構向工業主導的產業結構、進而向服務業主導的產業結構的變遷，促進了經濟的持續增長;在法治、公正、透明的制度條件下，收入在居民之間、代際之間的流動性，使得社會充滿活力，經濟長期發展的分配格局筑立。但若一國長期倚重需求管理的財政調控，或制度條件不健全，潛規則盛行，使得經濟結構的流動性受到抑制，經濟交易成本高企，則經濟增長的質量必然不佳，增速必然會放緩，并會造成巨量的效率損耗，削弱經濟長期發展的動力。一般地，在需求管理框架下，政府一般會將調控重心置于擴大投資、刺激消費與促進出口之上，尤其是投資，往往成為政府最為熱衷的調控對象，但正如上所述，若一國政府開啟了需求調控的端口，則其往往會成為各期政府的慣性操作，而其重視總量刺激而忽視結構調整的操作機理，必然使得投資在經濟結構中的比重過大甚或獨大，且政府投資的方向往往是短期經濟效果最為直接和明顯的領域，而非高、精、尖領域，久而久之會使得經濟發展的含金量過低，投資所形成的產業難以消化而成為過剩、落后產能，甚或經濟結構固化，經濟轉型的成本高昂，非下決心、下大力從供給側進行深層的結構性改革則難以破解。

(四)經濟供給體系質量與效率欠佳

從根本上而言，供給側經濟管理的深層成因是經濟供給體系的質量欠佳、效率不優。而一國供給體系質量與效率不佳的原因可能如下:一是發展階段約束。即該國處于經濟發展的初級階段，經濟總體處于短缺狀態，生產力水平低下，生產能力落后，產出效率較低。二是技術水平約束。該經濟體的整體技術水平落后，技術創新能力較弱，制約著生產率的全面提高。三是制度成本約束。除一般性的經濟交易成本外，經濟中存在著大量的政府命令、行政審批、權力干預與設租尋租，潛規則盛行，由制度催生的非生產性的交易成本高昂，抑制了經濟活力，導致資源大規模地錯配。四是發展模式約束。當期政府為追求以經濟總量和經濟增速為中心指標的政績，不顧資源環境保護和后代人利益，實施利益短期化的機會主義行為，粗放利用資源，不計環境代價，導致低端供給過剩，生產損耗過大，生產效率低下。五是經濟結構約束。經濟中產業結構與需求結構失衡，低端供給過剩，高端供給不足，且受差距過大的收入分配秩序的制約，需求結構失調，部分有效需求被抑制或轉而外溢，經濟運行的強大慣性使得經濟結構積重難返，對經濟的管理與調控只能在現行既定的經濟結構框架下進行，難以實現實質突破。

(五)開放條件下的國際經濟競爭與管理

競爭日益加劇在封閉經濟條件下，一國經濟發展只需關注本國生產結構與需求結構的均衡。但在開放經濟條件下，生產要素在全球配置，尤其是在產業分工細化加深的條件下，一國產業在全球產業鏈中的布局及整體經濟在全球秩序中的格局，對一國經濟的發展有著至關重要的作用。處于產業鏈高端、掌握核心技術和優勢資源、在全球經濟格局中處于主導地位的經濟體，其經濟結構的變化對全球經濟發展有著層層傳遞的鏈式影響，提高一國經濟的自足能力和競爭實力，是開放經濟條件下各國經濟發展的基本任務。在當前經濟全球化進程不斷加深的現實語境下，尤其是2008年國際金融危機導致全球經濟格局重塑的背景下，全球經濟體包括發達國家紛紛加強了對本國經濟結構的調整，并著重從供給側發力，對支撐經濟長期增長的實體經濟、新興經濟、新技術、新能源等進行政策激勵與調控，尤其是發達國家的“制造業回流”對發展中國家將帶來諸多影響和沖擊。在此形勢下，各國間的經濟競爭日趨激烈，從長遠考量如何提高本國應對國際經濟競爭的實力和優勢，提高本國經濟體的供給質量和供給能力，并通過創新實施以財政為基礎和重要支柱的政策體系，提高宏觀經濟政策的國際競爭力、吸引力及調控實效，成為各國經濟發展與政策調控的重要視角。

二、供給側維度下財政政策調節經濟運行的施力點

若一國經濟滿足供給側宏觀經濟管理的實質條件，則財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其在供給側調控中應對經濟發展起到重要的支撐、保障和引導作用。在具體施力方向與著力點上，源于供給側經濟發展的基本理念與供給側改革的內在成因，供給側維度下的財政政策調控應著眼于經濟結構優化、創新能力提升與資源環境保護等。

(一)經濟結構一是產業結構。產業結構是經濟發展的支撐，是經濟長期均衡增長的結構條件。從經濟發展史看，農業、工業、服務業隨生產力發展先后主導產業結構，各階段呈現不同的特點。目前，經濟轉型國家正經歷由工業為主導向服務業為主導的產業結構過渡期，其產業結構呈現的基本特征往往是低附加值工業過剩、中高端制造業與生產性服務業供給不足、現代服務業發展滯后，在此經濟結構下，如何促進產業結構的存量優化和增量擴容提質，是供給側財政政策調控的基本內容與核心任務。二是城鄉結構。對于發展中經濟體而言，實現城鄉均衡發展是其重要的歷史使命和緊迫的現實任務。在經濟發展的初期，為解決“短缺經濟”困境、集中力量實現經濟趕超戰略，大部分發展中國家采取的是農村支撐城市、農業支撐工業的基本政策，實行城鄉有別的政策體系，并實施價格“剪刀差”，農村農業的要素資源低價供給城市和工業，城市工業品高價供給農村，隨著農村農業對城市和工業的持續“犧牲”，會形成差別巨大的城鄉鴻溝，并長期制約著經濟的持續包容發展。在供給側改革導向下，推進以公民權益平等為核心的城鎮化進程是發展中國家的重要任務，也是財政政策調控的重要方向。三是區域結構。對于轉軌經濟體而言，區域間的均衡協調發展也是其經濟長期可持續發展的重要條件。以產業為導向，促進區域均衡發展是供給側財政政策調控的重要內容。

(二)創新能力一是技術創新。就創新的源動力而言，企業和市場是創新的主體，政府不應干預具體的創新項目和市場微觀選擇，應將政策施力重心置于創新的“外圍”層面。對從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的經濟體而言，其一般是由模仿創新轉向自主創新，且其創新的軌跡基本是由政府主導的，在此過程中，政府對模仿創新的過程往往指導和干預較多，甚至對企業和具體項目的微觀干預，這在市場發育不完全的模仿創新期有一定的合理性，但當進入自主創新和原始創新階段，政府的過多干預會扭曲資源配置，甚至誤導創新的真正方向。在此階段，以財政政策為主導的政府干預一方面要“收”，撤出對市場創新的指導和干預，另一方面則要“進”，即強化政府對創新環境的營造以及對創新公共平臺、創新公共服務及基礎理論等的支持。二是制度創新。在不同的環境下，制度對經濟發展的績效具有重要的影響。在戰爭環境下，以命令為核心的計劃經濟具有高效運作的優勢，但在和平建設條件下，由于權力等級制所帶來的信息成本、管理成本以及尋租經濟，使得計劃經濟的效率低下，由此導致計劃體制向市場體制的改革轉型。但由于經濟體制運行的慣性，且體制改革也通常由政府主導，使得根除市場經濟條件下政府管制、審批、命令等權力“魅影”，成為營造良好市場環境的攻堅戰，在此過程中，推進制度創新是關鍵所在，但對舊制度的破除意味著對現有利益格局的破解與重塑，為實現新舊制度的平穩對接，需要發揮財政的支撐和保障作用，即“花錢建制度”、“花錢買機制”。

(三)資源環境在一國經濟體的供給側改革條件下，經濟供給體系的質量與效率低下，其往往采取了唯經濟總量擴張和增速的功利化發展模式，只注重經濟增長的短期效果和本期政績，忽視對經濟可持續發展的中長期考量，尤其是對綠色發展的考量。在人與自然的關系上，功利化發展唯人類利益為導向，忽視對自然資源的保護和環境容量的限定，在代際關系上，唯本代人利益為導向，忽視后代人可持續發展的權利，最終引發大規模的生態破壞與環境污染。不論是發展中國家還是發達國家，在經濟發展優先的導向下，均難以跨越“先污染、后治理”的困境。但在當前全球氣候變化加劇的形勢下，在經濟適度發展的同時，將資源環境保護的“綠色經濟”理念納入發展框架，是各國宏觀政策調控的基本取向。作為供給側改革的重要施力點，財政政策一方面應鼓勵、引導資源集約型、環境保護型產業的發展，另一方面，應限制和約束環境污染型、生態破壞型產業的發展，最終導向綠色經濟格局。

參考文獻

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作者：魏偉 單位：中南財經政法大學