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編者按：本文主要從國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)代建制內(nèi)涵的闡述；政府投資項(xiàng)目代建制的特點(diǎn)；實(shí)行代建制的現(xiàn)實(shí)意義；政府投資項(xiàng)目代建制的進(jìn)一步發(fā)展和完善，其中，主要包括：代建制是一種由中國(guó)本土發(fā)源、從地方自發(fā)成長(zhǎng)起來(lái)的項(xiàng)目管理方式，目前仍在進(jìn)一步實(shí)踐、完善之中、代建制是將建設(shè)項(xiàng)目委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的一種項(xiàng)目建設(shè)管理模式、有利于形成市場(chǎng)建設(shè)管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高工程建設(shè)效率和政府投資效率、實(shí)行代建制后，投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)集中于一個(gè)大系統(tǒng)的格局被打破、實(shí)行代建制后，可轉(zhuǎn)移政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的部分風(fēng)險(xiǎn)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府機(jī)構(gòu)改革、有利于發(fā)揮代建人專(zhuān)業(yè)化管理的優(yōu)勢(shì)、政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制是指將政府投資的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位與使用單位分離，政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，促使政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資、建設(shè)管理、使用的職能分開(kāi)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，等。具體材料詳見(jiàn)：

【摘要】代建制是近年來(lái)出現(xiàn)的一種新興的工程管理方式，適用于政府投資建設(shè)的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。認(rèn)真研究分析并科學(xué)地應(yīng)用這種新型的工程管理方式，對(duì)促進(jìn)我國(guó)建設(shè)工程管理體制改革具有重要意義。但在我國(guó)，目前政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制仍處于探索和完善階段。本文從國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)代建制內(nèi)涵的幾種闡述出發(fā)，簡(jiǎn)要論述了政府投資項(xiàng)目代建制的特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)意義，并為代建制的進(jìn)一步發(fā)展和完善提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】代建制政府投資項(xiàng)目傳統(tǒng)建設(shè)管理模式

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程項(xiàng)目建設(shè)有著迫切的需求，但公共工程項(xiàng)目由國(guó)家單一投資、政府組織建設(shè)的傳統(tǒng)模式難以滿(mǎn)足這一需求，且政府對(duì)公共工程項(xiàng)目的壟斷專(zhuān)營(yíng)帶來(lái)的效率低下、管理混亂的問(wèn)題亟需解決，如何改革政府投資管理模式已經(jīng)成為各地、各級(jí)政府關(guān)注的焦點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制逐步建立和政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步深化的背景下，2004年7月國(guó)務(wù)院的《關(guān)于投資體制改革的決定》明確提出“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。這一決定一經(jīng)便受到社會(huì)的廣泛關(guān)注并引起了強(qiáng)烈的反響，同時(shí)，也加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。

一、國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)代建制內(nèi)涵的闡述

代建制是一種由中國(guó)本土發(fā)源、從地方自發(fā)成長(zhǎng)起來(lái)的項(xiàng)目管理方式，目前仍在進(jìn)一步實(shí)踐、完善之中。由于到目前為止尚未出臺(tái)國(guó)家級(jí)的規(guī)范性法律文件作為依據(jù)，因而人們對(duì)代建制的內(nèi)涵界定眾說(shuō)紛紜，并不統(tǒng)一。以下是國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)代建制內(nèi)涵理解的幾種觀點(diǎn)。

烏云娜、牛東曉認(rèn)為，代建制將政府投資無(wú)收益建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位與使用單位分離，政府投資建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。代建制由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，促使政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資、建設(shè)管理、使用的職能分離，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

尹貽林、閻孝硯認(rèn)為，代建制是指為了實(shí)施對(duì)于政府投資公益性項(xiàng)目建設(shè)的有效管理，建立科學(xué)的責(zé)權(quán)分擔(dān)機(jī)制，而根據(jù)法律法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式或其他方式，從具有相應(yīng)代建資質(zhì)的項(xiàng)目管理企業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)中選擇合格的代建人，政府作為投資人和業(yè)主以代建合同的方式，將投資項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的全過(guò)程委托其管理，并支付相應(yīng)代建費(fèi)用的項(xiàng)目實(shí)施管理方式。

錢(qián)寅泉、汪寶國(guó)、王儀融等認(rèn)為，代建制是“建立專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化的工程建設(shè)代建制項(xiàng)目管理模式（工程管理公司），工程管理公司（代建方）受投資方的委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和委托合同，對(duì)投資方投資的工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程、全方位的組織管理”。

胡昱、嚴(yán)競(jìng)浮認(rèn)為，代建制即政府主管部門(mén)對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目，按照使用單位提出的使用要求和建筑功能要求，通過(guò)招投標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)制選定專(zhuān)業(yè)的工程建設(shè)單位（即代建人），并委托其進(jìn)行建設(shè)，建成后經(jīng)竣工驗(yàn)收備案移交給使用單位的項(xiàng)目管理方法。

二、政府投資項(xiàng)目代建制的特點(diǎn)

代建制是將建設(shè)項(xiàng)目委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的一種項(xiàng)目建設(shè)管理模式。在我國(guó)，代建制主要是指將政府投資項(xiàng)目委托給有資格、熟悉建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)、具備一定專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的代建單位進(jìn)行全過(guò)程管理的制度。

代建制作為一種新的投資建設(shè)管理模式，在我國(guó)的北京、上海等城市得到了一定的推廣，初步總結(jié)其創(chuàng)新之處（見(jiàn)表1）。

三、實(shí)行代建制的現(xiàn)實(shí)意義

政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制，實(shí)質(zhì)上就是工程建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化。這也是保證政府工程質(zhì)量、降低工程成本、按期完成工程建設(shè)任務(wù)的基本要求，是代建工程實(shí)施成功的關(guān)鍵因素。因此，政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，具體歸納為以下幾方面。

1、有利于形成市場(chǎng)建設(shè)管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高工程建設(shè)效率和政府投資效率。代建制以招投標(biāo)形式，引入多個(gè)代建單位進(jìn)行建設(shè)管理服務(wù)的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了投資主體自身管理水平的提高，也提高了政府投資項(xiàng)目的建設(shè)效率和效益。

2、實(shí)行代建制后，投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)集中于一個(gè)大系統(tǒng)的格局被打破。同時(shí)政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設(shè)前期和建設(shè)期代建任務(wù)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，從而有利于鼓勵(lì)代建人降低費(fèi)用、加強(qiáng)投資控制，從而提高工程建設(shè)效率和政府投資效益。

3、實(shí)行代建制后，可轉(zhuǎn)移政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的部分風(fēng)險(xiǎn)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化政府機(jī)構(gòu)改革。由于有了專(zhuān)業(yè)的建設(shè)人，各政府職能部門(mén)就可以精簡(jiǎn)其基建處，削弱其具體的項(xiàng)目建設(shè)管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)、執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和維護(hù)社會(huì)公平上來(lái)。

4、有利于發(fā)揮代建人專(zhuān)業(yè)化管理的優(yōu)勢(shì)。代建人作為專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化的建設(shè)管理單位，具備較強(qiáng)的技術(shù)、組織和管理能力，并保證其專(zhuān)業(yè)化技能和信息得以有效地積累和持續(xù)地發(fā)展。代建制作為強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化管理的建設(shè)模式，有利于保證政府投資項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)。

四、政府投資項(xiàng)目代建制的進(jìn)一步發(fā)展和完善

雖然近年來(lái)國(guó)內(nèi)代建制項(xiàng)目試點(diǎn)已取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但由于推行代建制是對(duì)政府投資體制的一項(xiàng)重大改革，尚沒(méi)有符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)成模式可以借用，因此目前仍存在許多問(wèn)題。例如沒(méi)有一個(gè)規(guī)范的代建制操作程序和完善的管理辦法；沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定代建人的資質(zhì)等級(jí)；政府政策的支持力度不夠，缺乏法律支撐等。針對(duì)這些問(wèn)題本文簡(jiǎn)要提出以下幾點(diǎn)建議。

1、制訂和完善與代建制相關(guān)的法規(guī)與政策。法律上應(yīng)明確代建單位在項(xiàng)目建設(shè)中是獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人，是代表政府利益的，要給予其相應(yīng)的權(quán)利；明確與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移相應(yīng)的法律依據(jù)，代建單位在工程竣工驗(yàn)收前風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；明確具體的工程考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督制度；明確實(shí)行擔(dān)保和保險(xiǎn)的制度。

2、政府要加強(qiáng)對(duì)代建人的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范決策機(jī)制。在政府投資管理中,要加大前期工作的力度，逐步推廣全過(guò)程代建模式。要加快培育規(guī)范代建制市場(chǎng)主體，建立責(zé)權(quán)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體制，不斷提高投資效益與管理水平。

3、培育代建市場(chǎng)，規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)。大力發(fā)展工程咨詢(xún)業(yè)，從質(zhì)量和數(shù)量上加強(qiáng)綜合性的工程管理公司的培育，早日形成代建市場(chǎng)。進(jìn)一步加大政府的采購(gòu)力度，全面推行招投標(biāo)制度，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，選擇技術(shù)力量雄厚、裝備先進(jìn)、管理水平高的代建機(jī)構(gòu)。

五、小結(jié)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制是指將政府投資的非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位與使用單位分離，政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，促使政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資、建設(shè)管理、使用的職能分開(kāi)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。代建制的實(shí)行有利于建設(shè)市場(chǎng)的完善和擴(kuò)大開(kāi)放，有利于工程建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，更有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，解決效率低下和人、財(cái)、物資源的浪費(fèi)，最大限度地優(yōu)化資源配置。但是在推行代建制的過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，這就要求有關(guān)參與各方努力地轉(zhuǎn)變觀念，積極地尋求解決問(wèn)題的辦法，逐步提高認(rèn)識(shí)，完善相關(guān)的法律法規(guī)，培養(yǎng)良好的代建隊(duì)伍，創(chuàng)造一個(gè)健康、公平、競(jìng)爭(zhēng)的代建市場(chǎng)。在實(shí)踐中冷靜思考，認(rèn)真研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思維來(lái)解決項(xiàng)目代建制推廣中出現(xiàn)的新問(wèn)題。通過(guò)實(shí)行代建制，努力改善建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)建設(shè)行業(yè)更快、更好發(fā)展。

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