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一、我國農村小額信貸金融服務發展現狀。

(一)政府扶貧機構及非政府組織開展農村小額信貸的狀況政府扶貧與非政府組織援助是我國實施農村小額信貸金融服務的兩種主要類型。中國扶貧基金會是我國最大的政府扶貧機構，該基金會自1996年以來開始實施農村小額信貸扶貧項目。其目標是通過農村小額信貸支持項目區貧困戶發展生產，增加收入，提高自立和自我發展能力，并為解決農村地區貧困農戶“貸款難”問題探索道路。迄今為止，中國扶貧基金會累計向17．3萬多農戶發放小額貸款近7億元，共有60多萬貧困人口直接從中受益。截止2009年年末，全國共有政府扶貧機構及非政府組織小額信貸機構(項目)308個，其中非政府組織小額信貸機構276個，政府扶貧小額信貸機構32個，項目總金額188．6億元，業務覆蓋了全國1554個鄉鎮、13635個村，遍及全國所有省(直轄市、自治區)。截止2009年年末，78家小額信貸機構的農村小額貸款余額16．7億元，其中非政府組織小額信貸占比79%，政府扶貧小額信貸機構僅占21%。我國西部和中部的農村小額貸款余額分別占全國總額的55．6%、34．6%，政府扶貧機構及非政府組織小額信貸絕大部分集中于中西部地區。

(二)小額貸款公司開辦農村小額信貸的狀況目前，小額貸款公司已成為我國農村小額信貸非正規金融服務的生力軍。截至2012年12月末，全國共有小額貸款公司6080家，貸款余額5921億元，全年新增貸款2005億元，其中江蘇、安徽、內蒙古、遼寧四省區的小額貸款公司數量均超過400家，而江蘇省有小額貸款公司485家，是我國31個省區市中小額貸款公司數量最多的省份;小額貸款公司農村小額貸款余額1679．79億元、占比28．37%，其中江蘇、安徽、內蒙、遼寧農村小額貸款占比分別為49．2%、29%、25．2%、18．9%，四省農村小額貸款筆數占比分別為78．7%、63．5%、30．1%、40．1%，表明上述4省與全國比較，農村小額信貸業務發展較快，對農村經濟貢獻也較大。

(三)其他機構農村小額信貸的發展情況我國其他農村小額信貸機構主要包括典當行、擔保公司及民間借貸機構等。近年來，我國中小企業面臨的融資難問題仍然突出，但企業和個人的融資需求也逐步旺盛。這就促使典當行、擔保公司及民間借貸機構等非正規形式的小額信貸機構發展迅猛，在緩解中小企業、個體工商戶及廣大群眾融資難問題中發揮了不可替代的作用。截止2009年年末，全國依法設立典當行3662戶，注冊資金總計447億元，累計發放農村小額信貸168萬筆、金額535億元，占典當總額的52%;全國中小企業信用擔保機構超過4300家，籌集擔保資金2334億元，已累計擔保額1．75萬億元，擔保中小企業90．7萬戶［4］95－97。目前，我國農村金融市場中民間借貸也十分活躍。調查表明，我國以家庭借出、企業借入為主的民間借貸行為較為普遍，經濟發達地區民間借貸主要以生產性融資為主，經濟欠發達地區則以生活、消費性借貸為主。越是經濟發達的地區，民間借貸行為越活躍，而且小額信用貸款方式也比較多，主要發生在熟人之間①。

二、我國農村小額信貸金融服務中存在的突出問題

2008年5月以來，我國小額貸款公司取得了飛速發展。據預測，到2015年，小額貸款公司將突破10000家，實收資本突破10000億元，批發融資突破5000億元，貸款額度突破15000億元，農村小額信貸行業大有可為。由此可以看出，我國農村小額信貸市場融資需求壓抑已久，且總量很大，農村小額信貸金融服務時代已經到來。但同時也要看到，我國農村小額信貸金融服務也面臨著政策體制、運作機制和管理技術等諸多困難與問題。突出表現在以下幾個方面。

(一)現有的農村小額信貸仍然不能很好滿足農村金融市場的巨大需求，長期困擾“三農”服務“貸款難”的問題始終未能得以解決從我國農村正規金融機構獲取貸款的農戶，占全部農戶比重僅為15．5%，占有信貸需求農戶的比重為31．67%;已經獲取貸款的農戶，其所獲貸款的平均額度僅為其有效額度的43．1%［4］154－155。可見，我國農村大多數需要資金的農戶沒有得到任何貸款，而且已得到貸款的農戶仍然面臨信貸嚴重不足問題。另據調查，大多數小額貸款公司在其成立不久時，其注冊資本金就發放一空，面臨斷糧停業的局面，并且這些資金往往以較高利率(年利率約16%)發放。這說明大多數小額貸款公司的客戶(主要是小微企業和農戶)都不能及時以正常利率從正規金融體系中得到足夠的融資。如此看來，中小企業融資難問題一直以來是其迅速發展的“瓶頸”因素。因此，我國農村金融市場仍然存在較強的金融抑制問題，正規金融體系遠不能滿足貧困人口、低收入家庭、小型或者微型企業的信貸需求，存在著較為嚴重的“信貸配給”問題。換言之，我國目前的農村金融服務體系尚不能滿足日益旺盛的農村金融需求，解決好我國服務“三農”的融資難問題任重道遠。

(二)我國現行政策體制上的一些固有缺陷，導致農村小額信貸金融服務缺乏良好的政策環境目前我國非正規金融的農村小額信貸機構的法律地位尚未明確，涉及到的相關配套政策也不完善。迄今仍未建立一套較為完整的法律體系框架，更沒有明確界定非正規金融小額信貸的法律地位，也沒有出臺與農村小額信貸相關的法律法規，更不用說涉及農村小額信貸專門的法律法規了。與農村小額信貸相關的金融、財政、稅務等配套政策也極少，有的相關領域甚至存在政策空擋。譬如，2009年銀監會出臺了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，這個規定雖然對于小額貸款公司改制為村鎮銀行有一定的積極作用，但實際上該規定卻用正向規定形式，反向封死了小額貸款公司轉制為村鎮銀行的道路，也使得“只貸不存”模式作為一種制度喪失了吸引力。同時，對非正規金融機構的小額信貸未構建系統的監管框架。非政府組織的小額信貸機構主要以扶貧項目看待，并未按照信貸機構來監管，可以看作自我監管。亟待修改完善小額貸款公司“只貸不存”制度，以確保非正規金融的農村小額信貸機構能夠實現規模經濟。我國辦理農村小額信貸的正規金融體系有三大主體，即:農業銀行、農村信用社和郵政儲蓄銀行。這三家金融機構不僅可以辦理傳統的存、貸款和中間業務，也是農戶小額貸款及農村中小企業和微型企業貸款的主體。然而，由于我國現行政策和體制原因，小額貸款公司不能吸收存款，其資金來源受到極大的限制。如果小額貸款公司要想實現資金來源的多元化和規模經濟，并與農業銀行、農村信用社和郵政儲蓄銀行展開農村小額信貸的有效競爭，中央政府及有關部門應盡快修改完善小額貸款公司“只貸不存”制度，這是關系到未來非正規金融機構農村小額信貸可持續發展的關鍵問題。農村小額信貸機構怎么樣才能實現商業化可持續運作，仍然需要國家政策上的扶持和保障。商業化的農村小額信貸與一般的扶貧小額信貸和慈善機構的捐款不同。扶貧小額貸款和慈善機構的捐款都不會考慮是否盈利問題。而商業化的農村小額信貸必須保證其取得一定社會效益的前提下，還可以獲取一定的經濟利潤，從而確保實現其可持續發展。不過，農村小額信貸可持續盈利問題一直是全球帶有普遍性的一個難題。如果要使農村小額信貸機構實現商業上的可持續性，國家應給予政策上的大力支持和保障。

(三)農村小額信貸運行機制不完善，嚴重制約著我國農村小額信貸金融服務的發展進程一是農村小額信貸機構的信用評級機制有待建立，其社會信譽也有待提高。在我國，一直沒有建立起農村小額信貸信用評級機制。如果不解決農村小額信貸機構信用評級問題，那么就很難實施有效的非審慎性監管，可能會給農村小額信貸機構的信用風險埋下隱患。二是缺乏科學合理的貸款利率定價機制，以至于農村小額信貸利率定價處于兩難境地。農村小額信貸服務對象的特殊性，決定了農村小額信貸業務必須投入大量的人力、物力，無形中加大了運行成本。由于農村擔保抵押物的缺失，也致使農村小額貸款的風險成本較高。為了能夠解決運行成本和風險成本等問題，農村小額信貸機構只能推行較高的利率政策，但過高的貸款利率往往又會讓許多農民難以承受。因此，實際工作中我國絕大多數農村小額貸款執行的均是低利率政策，都沒有從財務自立和可持續發展角度制定一個科學合理的利率水平。而過低的利率經常也會帶來兩種后果:一種是過低的利率使得貸款利息收入無法沖抵各種成本，持續經營難以為繼;另一種是低利率往往帶來“尋租”行為，從而剝奪了窮人獲得信貸支持的機會。三是經營機制和風險控制機制不完善。由于農村小額信貸機構工作人員業務素質普遍較低，多數農村小額信貸機構缺乏完善的權、責、利相結合的機制，激勵約束制度也不完善，不能有效激勵他們為農村小額信貸業務的發展進行創新性思考和主動性工作。再者，就是缺乏與農村小額信貸相配套的農業擔保體系、風險補償機制和農業保險制度，使得農村小額信貸風險控制機制也不完善。四是農村小額信貸制度的硬約束，導致農村小額貸款額度受限大、期限短。隨著我國農村產業結構的調整升級，農村經濟迅速發展，農民收入不斷增加，促使農村金融市場日益活躍，農戶、農村中小企業和微型企業對信貸資金的需求不斷攀升。但由于當前的小額信貸制度規定，在經濟發達地區，農村小額信貸機構對農戶的平均貸款額在2－3萬元，最高也不會超過10萬元;在經濟不發達地區，一些農戶實際獲得的貸款也只有2000－5000元，最高也不超過2萬元。這種對農戶小額貸款額度的限制，不利于我國現代農業的快速發展。從貸款期限機構分析，我國大部分農村小額貸款為一年期左右，占比高達95%;最長也沒超過三年，這部分貸款占比不足5%。貸款期限普遍較短，這與農村生產活動的季節性特征或生產周期不吻合，導致了農戶、農村中小企業和微型企業不能按期償還貸款本息，加大了貸款的期限風險。農村小額信貸制度的剛性約束，限制了小額信貸的貸款額度和期限，致使廣大農戶，特別是規模經營的種養大戶和農村中小企業信用需求滿足率不高，也在一定程度上加大了農村小額貸款的信用風險。

(四)農村小額信貸管理技術滯后，不利于我國農村小額信貸金融服務快速有效發展農村小額信貸機構風險控制技術較差。農村小額信貸機構的風險管控能力高低，首先取決于農村小額信貸機構具備較高風險管理、風險評估技術等方面復合型人才的多少。目前，農村小額信貸機構風險管控人才奇缺，這也是農村小額信貸難以推行全面風險管理的根源所在。其次，非正規金融的農村小額信貸機構的信貸管理技術和水平遠不能適應農村小額信貸飛速發展的需要。不少非正規金融的農村小額信貸機構，尤其是小額貸款公司從建立客戶檔案到信用戶評定以及每筆貸款的發放、收回，大多采用手工操作，工作效率低下，管理手段落后。再者我國農村征信系統和社會信用體系建設十分落后。當前，農村小額信貸發放的貸款大部分都是以借款人信用作擔保，并沒有足額的抵押擔保，所以農村征信系統和社會信用體系建設就顯得非常重要。我國農村征信系統和社會信用體系建設嚴重滯后的主要表現有:農村征信系統和社會信用體系缺少法律法規的有力保障，在農村開展征信業務無法可依;農村征信數據管理系統也缺乏，開展農村征信業務較為困難;部分農村小額信貸機構無法與銀行業金融機構共享中國人民銀行征信系統的信息資源，導致一些借款戶信用信息不公開而騙取貸款的事情屢屢發生。

三、完善我國農村小額信貸金融服務的對策建議

(一)建立健全農村小額信貸機構的法律框架和監管體系，明確界定其法律地位和監管主體我國大量的農村小額信貸機構中，除了以信用社和銀行類金融機構名義進行的農村小額信貸之外，大部分農村小額信貸機構都沒有取得明確的法律地位，也并不適用我國的商業銀行法。即使央行和銀監會在其試點的指導意見或辦法中，也都沒有界定清楚農村小額信貸機構尤其是非政府組織農村小額信貸機構的合法地位，這使得我國農村小額信貸機構可持續發展受到極大限制和約束。所以，中央政府或有關立法部門應盡快出臺農村小額信貸的法律法規，界定清楚非正規金融農村小額信貸機構的法律地位，這是我國農村小額信貸可持續發展的基本前提。在監管體系構建上，應針對非正規金融的農村小額信貸機構確立一個系統的監管框架，在此統一框架下根據不同的小額信貸機構實施差異化的監管模式，明晰不同的監管主體，統一各地對同一類型小額信貸機構的監管標準。對于非政府組織的農村小額信貸機構，應建立寬松靈活的非審慎性監管體系，也即農村小額信貸機構進行自愿性注冊(適用于不吸收公眾存款的農村小額信貸機構)，或強制性注冊(適用于吸收公眾存款的農村小額信貸機構)，要求注冊的農村小額信貸機構定期進行的信息披露，并指導和鼓勵農村小額信貸機構建立基于風險的內部監管體系。對于小額貸款公司，應進一步完善以地方政府為監管主體，人民銀行、銀監部門共同參與的聯合監管體系，界定好各監管主體的職責，強化監管的實效性。

(二)國家有關政策應為農村小額信貸機構提供適當的具有吸引力的盈利空間，以確保實現農村小額信貸業務可持續發展應該選擇設計好農村小額信貸的發展路徑，促使優秀的非正規金融的農村小額信貸機構可以變成為村鎮銀行或社區銀行。基于對潛在風險和相應監管有效性的考量，我國以小額貸款公司為代表的農村小額信貸機構，并不允許吸收公眾存款，也就是“只貸不存”。這些小額貸款機構僅僅以自有資本從事信貸投放活動，如果考慮信貸資產可能發生的風險和損失，那么獲利空間很小。這就是說，如果想要在不吸收存款的情況下獲得一個客觀的凈資產收益率，那么這些小額貸款機構就必須在內部管理和風險控制等方面達到較高的標準。因此，應該制定適當的具有“正向激勵效果”的發展規則，促使那些業務經營和誠信記錄良好的非正規金融農村小額信貸機構逐步拓展融資來源渠道，不斷擴大業務規模和資本回報率、盈利率，從而促使這些優秀的農村小額信貸機構最終發展成為村鎮銀行或社區銀行。應該加大力度推行利率市場化改革，使利率市場化的“紅利”惠及農村小額信貸。我國確實應該最大程度上放開利率的上限管制，建立科學合理的貸款定價機制，推行差異化的信貸利率政策。其原因是:一方面，貧困者、低收入人群和農村小微企業更喜歡高利率而不是低利率，這樣或許他們更可能獲得一些貸款;另一方面，只有較高的貸款利率才可能保證這些“只貸不存”的農村小額信貸機構獲得一個更高、更合理的凈資產收益率。因此，國家應該考慮逐步建立一套行之有效的農村小額信貸登記系統，并實現相關信息在農村小額信貸機構之間的共享。一方面，這可以構成對農村小額信貸機構的“隱性補貼”;另一方面，一旦農村小額信貸機構競爭加劇以后，一個公共的農村小額信貸信用登記系統可以保證“動態激勵機制”的有效性。應該適當提高貸款額度，延長貸款期限，營造良好的信貸環境。有關部門或金融機構應修訂完善我國農村小額信貸制度。要以國內各地經濟發展水平和人均可支配收入等指標為參照，確定不同區域經濟農村小額貸款額度和期限的劃分界限。要根據廣大農戶經營實際需要和農業生產周期合理確定貸款期限，對生產周期較長的項目，按成本收回周期確定貸款期限。要順應農村經濟變化的新形勢，適當提高貸款額度，力求在貸款額度、期限方面進一步貼近“三農”服務的實際。

(三)著力構建農村小額信貸多元化的市場主體，鼓勵發展多種形式的草根金融組織進一步調整放寬農村金融機構的準入門檻，積極培育多種類型的農村小額信貸供給主體，繼續鼓勵各類資本新設村鎮銀行，倡導農村小企業和農民設立社區性信用合作組織，允許開辦業務簡單、成本低廉、利潤微薄的各類草根金融組織進入農村金融市場，廣泛開展農村小額信貸業務，從而促進我國農村經濟可持續發展。同時，要通過制定出臺一些優惠政策措施，鼓勵境內商業銀行、農村合作銀行和郵政儲蓄銀行在農村地區設立專門的貸款子公司或農村小額信貸部，以便更多地開展農村小額信貸業務，從而建立起一個多元化的農村小額信貸市場體系。

(四)推行農村小額信貸金融創新，全面提升農村小額信貸機構風險管控能力一是創新農村小額信貸產品。要積極探索適合農村小額信貸特點的金融產品，大力發展供應鏈金融、農產品貿易融資、“龍頭企業+小額信貸”、互保基金、聯合增信、合作社成員擔保貸款等金融創新模式。努力創新多種農村小額信貸產品，如林權抵押貸款、農戶訂單質押貸款、農戶經營權抵押貸款等多種小額貸款產品模式，在有效控制信貸風險的前提下，提升農村小額信貸客戶群體的信貸可得性。二是創新抵押擔保機制。國家應根據我國農村實際，將諸如農村房屋產權、農戶林權、土地承包權、商鋪經營權等作為抵押物，并以法律形式予以明確。要完善農村小額信貸信用擔保體系，由鄉鎮一級政府設立專門擔保機構，專門解決農村小額貸款擔保難問題。這種信用擔保體系的建立，也必須在國家法律許可范圍內，否則擔保措施也很難落實。三是完善風險管理機制。國家應加快我國農村征信系統建設，構建好農村小額信貸機構評級體系，進一步改善農村信用環境。要建立健全促進我國農村小額信貸發展的財政保障機制，一方面可以通過財政補貼、擔保或稅費減免等措施促進金融機構增加農村小額信貸的投放力度;另一方面，也可以在縣鄉兩級政府建立支持農村小額信貸發展的財政擔保基金，此基金也可以作為鄉鎮一級政府擔保機構的資本金來源。同時，還要建立科學的風險承擔機制，要通過加大對農業保險的支持和補貼力度，促進農村保險事業的發展，建立農業自然災害保險基金等多種措施，以降低農村小額信貸風險。

作者：徐芳李越單位：西南財經大學中國西部經濟研究中心金融學院