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2000年8月，我國政府決定建立“全國社會保障基金”，同時設立“全國社會保障基金理事會”，由其負責管理運營全國社會保障基金①。截至2004年6月底，全國社保基金委托投資占基金總資產的比例是24.4%，而截至2009年12月31日，全國社保基金委托投資占基金總資產的比例則高達46.63%；更值得關注的是，2004年6月底全國社保基金股票投資的比例是7.75%，而2010年6月17日，全國社會保障基金理事會理事長戴相龍在臺北出席“2010經濟金融論壇”時表示，到今年底將提高中國股票占總資產的比重至30%。以上數據顯示，除社保基金總資產的數額在逐年顯著提高外，風險投資占總資產的比重也已經翻番，其中風險最大的股票投資比重的提高則更是驚人。這一切也從側面提示我們：社保基金的增值投資是大勢所趨②，且日趨發達；同時，社保基金的投資風險也與日俱增，亟需防范。

一、我國社保基金投資監管存在的問題

我國社保基金入市投資的進程不可謂不夠艱難與曲折。從社保基金入市的實踐來看，前后總共也不到10年。其間存在的問題卻不少，主要有以下幾點：

1.我國社保基金的投資理念在安全與增值之間糾結

金融自由和金融安全是一對由來已久的“冤家”，任何國家的經濟活動與政府管理行為都不可能避免在這二者之間作出適度的傾向性選擇，只不過，從長期來看，安全理念和自由理念是交替性占據上風的，我國也不例外。社保基金又被稱為“老百姓的養命錢”，其意義和價值何其重大不言而喻，社保基金的安全自然始終處于價值選擇的先決地位。但我國的國情決定了我國的社保基金面臨著人口基數大、增長速度快、老齡化程度深③、社保支付壓力重等嚴峻問題的考驗。以往的社保基金大部分都用來購買國債或存入銀行，但國債回報率遠遠低于其他投資產品，通貨膨脹的起伏也在一定時間內使得銀行存款呈負回報率，而越來越多的國民期盼著越來越大的社保支付，這就使得我國社保基金的日常運轉和功能發揮都受到巨大的挑戰，因而，社保基金的保值增值勢在必行。我國對社保基金的安全性的追求始終是放在首位的，這一點不僅正確，也不可動搖。但是為了實現社保基金的宗旨與功能，卻必須用投資收益來彌補和對沖基金的貶值與支出的增加。這兩種理念的博弈很大程度上造成了我國在社保基金投資增值行為領域內的爭執、猶豫和徘徊。

2.我國社保基金的投資渠道在單一化與多元化之間掙扎

在社保基金入市投資放開之前，我國大量的社保資金基本上都是用來購買國債以及存入銀行，以之利率和利息來實現社保基金的保值和增值。但是經濟全球聯動效應的凸顯，投資工具的充分開發使得社保基金傳統的投資渠道與投資工具顯得相形見絀，而且它們的投資收益率較這些新型的投資渠道和投資工具的收益率低很多，再加上通貨膨脹的影響，致使我國社保基金面臨著大幅縮水貶值的困境。[1]（P16）國際上允許社保基金多元化投資的國家允許社保基金投向公司股票、公司債券、政府債券、短期貸款、抵押貸款和房地產等領域。而我國的投資渠道相對單一，雖然在多方面的積極努力之下，投資渠道已經在很大程度上得已拓寬，股票等高收益的投資比例和幅度在逐漸提高：2003年社保基金開展了債券回購業務；2004年進行了未上市企業股權投資，2005年開通了上證50ETF（中國內地證券市場的第一個交易所交易基金，ExchangeTradedFunds）直接投資；社保基金依據《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》于2006年5月1日起有權進行海外投資。但是由于近幾年來我國A股市場的大幅度波動以及國際資本市場的動蕩不安，我國社保基金的投資收益受到了很大影響。這些負面效果就使得有些聲音限制甚至反對社保基金投資渠道多元化，以此來降低投資風險，確保社保基金安全。

3.我國社保基金的投資監管是一種復雜的多頭監管

有人指出了我國社保基金的投資監管的現狀：目前全國除了北京、天津、福建等少數地區外，大多數省市的社會保障基金既有“縣級統籌”，又有“市級統籌”、“省級統籌”。勞動與社會保障部門、財政、民政、人事等部門都參與社會保障基金的統籌和管理，造成地區、部門之間難以協調和集中運營，無法發揮規模效應，擴大了社會保障基金投資風險。同時，各部門分別設置管理機構，造成機構重置，人員臃腫，效率低，浪費嚴重。另一方面，由于社會保障基金的多頭管理也容易導致社會保險基金的行政監督、財政監督和審計監督各自為政。一旦哪方面松懈，就難以形成監管合力。[2]2010年10月28日通過的《社會保險法》不僅沒有將社保基金分為日常基金和投資基金進而分類管理，而且對社保基金的監管主體仍然語焉不詳。當然，我國也試圖從其他途徑對社保基金的投資監管進行規制，比如，人力資源和社會保障部已經授權中國政法大學法與經濟學研究中心起草《社會保險基金監督管理條例（草案）》，其內容和作用有待觀察且值得期待。

4.我國社保基金的投資監管面臨著系統性經濟危機的考驗

現有的大部分關于社保基金投資監管的研究都是在一個沒有系統性經濟危機的前提下展開的，因此，已有的研究成果和配套規定在應對系統性經濟危機方面準備不足。在資本市場尤其是證券市場繁榮發展，至少是處于平穩狀態時，社保基金的投資策略是比較積極的，與之相對，社保基金的投資監管也側重于投資行為的違規監控；而在以證券市場為代表的資本市場處于動蕩起伏或者蕭條狀態時，社保基金的投資監管策略則應是保穩定、促發展。始于美國、蔓延全球2008年經濟危機使得我國的證券市場在經歷了2007年的階段性發展頂端時縱身一躍，急轉直下。在這樣的形勢下，我國社保基金的增值投資行為和成果也遭受重創，社保資金大幅度縮水。應該說，我國社保基金入市投資是在沖破諸多阻力后才變成現實的，這一過程始終伴隨著很大程度的阻礙和質疑，已有的社保基金增值投資的課題攻關都圍繞著如何打開社保基金投資的深度和廣度，而在此番全球性經濟危機到來之前就系統研究如何應對系統性經濟危機下社保基金投資監管策略的智力儲備就顯得相形見絀了。可以說，除了在原有的非系統性經濟危機情境下社保基金投資監管的繼續深入之外，應對系統性經濟危機沖擊下的社保基金投資監管也已經成為我國社保基金投資監管研究的極其重要且必不可少的新課題。

二、我國社保基金投資監管的法律規制策略探討

1.監管制度建設方面的法律規制

在我國，對社保基金進行監督和管制的法律依據主要有《勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》、《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》、《社會保險基金要情報告制度》、《企業年金基金管理試行辦法》、《企業年金基金管理運營機構資格認定辦法》等法律文件。客觀地講，這些規定對社保基金的正常運轉和失誤糾正等發揮了重要作用，但由于這些文件的滯后性（所有法律固有的特性），以及社會保障事業和社保基金運作所面臨的新情況和新挑戰層出不窮，因此，監管規定似乎有些吃力；除了社保基金資金的日常運作，我國社保基金在全球性金融危機的情境下面臨著巨大的保值、增值壓力，因為隨著人口老齡化的加劇、CPI的高企、通貨膨脹的抬頭，社保基金存在著入不敷出的危機，商業增值投資勢在必行，但相關的法律監管制度與體系卻相對落后，有些領域甚至是空白。2001年12月，財政部與勞動和社會保障部聯合頒布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，長期以來它都是全國社保基金投資運作的主要法律依據。雖然《社會保險法》已出臺，但發改委就業和收入分配司副司長王小卓早就公開表示過：《社會保險法》對于社保基金的規定是原則性的，缺少操作性。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》在社保基金投資監管中的地位不會發生變化，長期來看其仍將作為社保基金投資監管的主要法律依據。但是該法律文件效力層級較低，具體內容也不甚全面，再加之已經時過境遷，所以完全倚仗它來進行社保基金的投資監管未免會捉襟見肘。因此，加大力度建立、健全社保基金的投資監管法在當前的情形下意義重大，不僅要提高社保基金投資監管法律規定的效力層級，還要總結匯總已有監管難點全面立法，并要區分非系統性經濟危機和系統性經濟危機下的監管重點，補足在系統性經濟危機沖擊下的監管制度。

2.監管理念方面的法律規制

我國社保基金投資監管理念的法律規制主要涉及兩個方面的問題：第一，金融安全和增值保值之間的平衡。2006年3月14日，財政部、勞動和社會保障部、中國人民銀行聯合了《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，標志著社保基金正式啟動海外投資。10月9日，全國社會保障理事會又與花旗銀行和北美信托簽署了境外托管協議，標志著社保基金投資海外資本市場邁出了關鍵一步；2010年5月21日，全國社保基金理事會理事長戴相龍在“2010中國股權投資基金發展論壇”上呼吁放寬社保基金的投資范圍。社保基金理事會投資PE（PrivateEquity，私募股權投資）的最高限額為10%，但要求投資對象必須為國家發改委批準和核準的基金管理公司。戴相龍認為，應當放寬如此限制，可以允許對一些直轄市的基金進行投資。請注意這兩個事件的發生時間，前一事件是在2008年經濟危機發生之前，當時我國資本市場比較穩定、良性運作；后一事件是在經歷了2008年金融危機的全面沖擊后，我國資本市場相對比較嚴峻的情境下發生的。這也說明，我國官方對于社保基金的投資限制在不斷打開，無論是在經濟平穩運行時還是處于經濟危機影響下。因此，我國社保基金投資監管的理念仍將以安全為首，這是不會改變的，但是也決不會因為經濟環境的起伏而忽視或放棄對增值性投資的追求。第二，審慎監管與嚴格限量監管的權衡。審慎監管模式要求社保基金進行審慎的、專業化的投資決策，官方把握總的審慎原則限制，而將具體的投資行為的決定權留給社保基金管理者。在這種模式下，官方很少介入社保基金的日常活動，主要是依據一系列的制度安排來保證基金管理人履行審慎義務。但是這些制度安排需要一系列的制度準備，尤其是健全的公司法人治理結構和強大的專業中立機構。這種模式在英美這樣證券市場比較發達、法律制度比較健全的國家實施效果還不錯，但就我國的實際情況來看，其并不完全符合我國的國情。與這種模式相對的是限量監管模式，除了強力的監管機構和嚴格的信息披露要求外，這種模式的典型特征是對社保基金的投資比例進行嚴格限定。大體上來講，限量監管模式更適合當下的中國國情。但其是以犧牲一定程度的效率來換取社保基金的安全，這也是不可避免的代價。比較理想的狀態是在將來條件允許的情況下，適時、逐步引入審慎監管模式的合理部分，與限量監管模式進行整合，在保證社保基金安全的前提下，實現社保基金保值增值的最大化。

3.監管方式方面的法律規制

我國社保基金投資監管方式的法律規制也涉及到兩個方面的問題：第一，集中監管還是分散監管。我國現在實行的完全是一種政府主導型的社保基金監管體制。[3]（P26）在現階段，我國政府機構中有監管權力的有人力資源和社會保障部門、財政部門、稅務部門、審計部門、央行等，但其中以人力資源和社會保障部門為主；目前，國內還沒有專門監督社保資金的監管部門，全國社保基金目前主要對財政部和人力資源和社會保障部負責。地方的社保資金則由當地政府管理。因此，說到底，我國目前的社保基金監管是一種官方的分散（多頭）監管。但無論集中監管還是分散監管，只要能夠真正發揮監管的效果，就不必過多在意監管的形式，而且另設監管機構在涉及原有監管機構職權剝離的同時也不符合精簡、效能的政府機構改革理念。因此，有學者提出：我們不妨借鑒英美模式，采取分散監管體制，由證監會、保監會、銀監會、人力資源和社會保障部、財政部等機構聯合對基金設立、發行、投資、分配、解散、監察等運作進行監督管理，通過立法分別賦予它們不同的職權范圍，互相協調，相互配合，共同保證社保基金資本化運作的有序協調發展。[4]（P243-244）第二，監管與監督的協作與平衡。自1981年智利首開先河建立私有化社保制度以來，大約有12個國家分批效法“智利模式”進行本國的社保私有化改革。世界銀行的調查表明，由民營機構經營管理的社保基金的收益率普遍高于由政府部門經營管理的社保基金的收益率。這主要是因為民營機構在負責社保基金運營時，在投資方面受到較少限制，可以充分利用自身的專業性經驗來確保社保基金贏得較高的投資回報率。另外，民營機構可以不受政府經濟政策的變遷所引發的短期行為的影響。[2]然而以上的情形似乎僅適用于經濟形勢比較良好的時期，至少不是在經濟衰落乃至蕭條時期。自美國的次貸危機引發全球性的經濟危機與衰退以來，各國社保基金的縮水情況都比較嚴重④，尤其是社保基金中股權投資比重較大的國家損失尤為慘重。1994年就完成私有化改革的阿根廷于2008年11月改弦更張，宣布進行國有化再改革，此舉意在完全取消市場化投資，全部代之以國債，當然，這似乎又有些過了，阿根廷的改革看起來游走于兩個極端之間。我國學者指出：在實際操作過程中，我們無法把社保基金的資金流動節奏與證券市場的發展周期密合起來，社保基金不可避免地要暴露在市場波動的風險之下。在一個社保資金存在巨大缺口、證券市場基本建設還任重道遠的國家，冀望通過在股市的運作來彌補收支缺口，只能祈求天隨人愿。[5]但實際上，在人口老齡化全球蔓延的情境下，通過部分社保基金的投資運營來彌補社保資金缺口是大勢所趨，如果不這樣做，就連美國這樣的國家也面臨著社保基金枯竭的危機。因此，我國社保資金投資的法制建設方面要明確以下幾個問題：一是社保基金投資運營不可或缺，二是社保基金投資額度應隨經濟形勢變化調整，三是國家必須在社保基金的投資監管中處于主導的負責地位，四是可以在合適的時機引入一些專業的、中立的非政府組織或中立機構來監督社保基金投資運營的質量，做到官方監管與中立監督的協調合作。

4.監管人員隊伍建設方面的法律規制

有學者指出我國社保基金的監管力量較薄弱、監督的體制不順：勞動和社會保障部自1998年設立監督司以來，人員長期處于缺編的狀態，勞動部基金司僅10多人；全國專職從事社保監管工作的只有100人左右，全國只有11個省市設有專門的監督處，多數都是與其他處室合設。目前每年五項社保基金的收支規模超過2萬億元，監管力量與當前監督工作的需要不匹配，缺乏相應的辦公經費，監督力量薄弱。[6]（P76）市縣設立社保基金監督機構和配備專職監督人員的更少。事實是，我國社保基金的監管人員的綜合素質較低。就行政監管而言，監管人員基本是兼職的，對于養老基金方面的業務知識知之甚少，加之養老基金管理日常工作量大，致使行政監管或是“蜻蜓點水”，或是僅做表面文章，實質性效果不甚明顯。就審計監管而言，年復一年的審計任務，使得審計人員們筋疲力盡，他們沒有更多的時間去提高自己，要想在規定的時間內，高質量地完成審計任務實在是勉為其難。就社會監管而言，據查，各地的社會保障監督管理委員會只是個“虛設”機構，其組成人員多數由身居高位的政府官員組成，具體從事實際監管業務人員僅有幾人———多數是政府機構改革分流下來的，其管理水平可想而知。[7]（P33）綜上，我國社保基金的隊伍建設存在的主要問題在于缺乏專業的、稱職的、充足的監督人員。解決這一問題最為快速有效的辦法是用法律規定社保基金監管機構的組織結構與人員構成，設定必須的監管人員準入資格，賦予監管人員明確的監管職責，建立監管人員的資格審查制度。