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在傳統計劃經濟體制下，我國實行企業退休職工單位養老制度，退休職工領取的退休金由退休前所在單位（相應的國有企業）承擔。1993年，我國開始探索養老保險制度的社會化改革，并于1997年建立“統賬結合”的城鎮職工基本養老保險制度。“統賬結合”的基本養老保險制度，是指城鎮職工基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩者共同構成：一部分是以雇主繳費為基礎的社會統籌計劃，采取現收現付制，計劃收繳的資金將即時向已經退休的計劃參與者支付養老金；另一部分是以雇員繳費為基礎的個人賬戶計劃，計劃參與者繳付的資金將存入自己的賬戶之中，并且在其退休后將按照一定公式按月從賬戶中提取部分資金作為養老金，兩部分養老金加總之和就是計劃參與者退休后可以領取的養老金。“統賬結合”的基本養老保險制度把現收現付制和基金積累制結合在一起，既能滿足當期養老金支付的需求，又能夠體現養老保險計劃為未來儲蓄的特征。
在設立初期，“統賬結合”的基本養老保險制度主要覆蓋了離退休人員占職工總數比重較大的國有企業，大部分省份都面臨著養老金缺口，基金結余少，增長也比較緩慢。2005年之后，社會保障管理部門通過不斷擴大制度的覆蓋范圍，引入更多的勞動者，在退休者緩慢增長的情況下，基本養老保險制度的“贍養比”有所下降，基本回到1∶3～1∶4的水平，從而逐漸縮小了養老保險制度的收支缺口。目前，我國城鎮基本養老保險基金的結余金額不斷增長，據人力資源和社會保障部的公告，截至2011年底，我國城鎮職工基本養老保險基金結余已經超過1.92萬億元。我國基本養老保險基金投資運作收益低相對于基本養老保險基金結余額的較快增長，對這些結余資金的投資運作工作進展緩慢。目前，我國各地社會保障中心負責基本養老保險基金的收繳、支出和結余資金的管理，據測算，2000年至2008年全國基本養老保險基金的年均收益率不足2%，而同期的通貨膨脹率為2.2%。從實際收益率來看，沒有實現基本養老保險基金結余資金保值增值的目的。從基本養老保險制度設計和運行過程來分析，造成投資收益不理想的原因主要有：相關法律法規限制了結余資金的投資運作。1997年7月，國務院了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，在這一文件之中，正式確定了我國基本養老保險基金結余資金的運用范圍。根據該文件的相關規定，基本養老保險基金結余額的投資范圍是購買國家債券和存入專戶兩類。上述投資規定是從保證基本養老保險基金安全性的角度制訂的，但卻造成基本養老保險基金的投資范圍狹窄，收益率低下。
對社會統籌資金與個人賬戶基金混合管理導致投資運作面臨制約。與“統賬結合”的基本養老保險制度相對應，基本養老保險基金實際上分為兩部分，即社會統籌計劃的結余資金和個人賬戶計劃中積累起來的個人賬戶基金。這兩部分基金的性質和用途存在差異，社會統籌計劃的結余資金是現收現付制下收繳資金暫時多于應支付的養老金而產生的暫時結存的資金，并且在不遠的將來即將用于養老金的支付。個人賬戶基金是積累制的，是賬戶所有人在工作期間持續不斷地向其賬戶存儲資金形成的，并且只能在退休后才能提取資金，因此，個人賬戶基金結余資金隨著時間的推移在不斷增加。上述兩類基金性質不同，對投資運作的需求也不同。對于現收現付制的社會統籌基金而言，能夠保證養老基金的當期支付就是成功的，理論上，最好的現收現付制度是收上來的資金正好與當期需要支付的養老金金額相等，即不存在資金結余。但由于資金收繳和支付的時間差，為保證支付的需要，現收現付制下一般會通過制度設計使得基金收入略大于支出，并且不會留存較大的結余資金，一般只保留能夠滿足三個月養老金支付的結余資金。因此，現收現付制度下的養老基金很少開展投資運作，即使基金結余資金較多而需要進行投資運作時，主要也是投向低風險的固定收益類產品。
個人賬戶基金實行積累制，在很長一段時間內基金將只進不出，尤其是在制度設立初期更是如此，這會使得個人賬戶基金能夠積累起較大規模的基金資產。基金積累起來的資金要通過投資運作來獲取至少高于通貨膨脹的收益率，否則基金資產的實際價值就會在積累過程中縮水，從而失去基金積累制的作用。因此，投資運作業務應是基金積累制全流程中的重要組成部分，而且個人賬戶基金積累周期較長，其風險承受能力要顯著高于社會統籌基金，可以投資的范圍可以擴大到股票甚至私募股權等收益和風險相對較高的資產。
目前，我國社會統籌結余資金和個人賬戶基金實行混合管理，沒有對個人賬戶基金進行單獨核算，進一步來看，基本養老保險制度在建立初期就負擔了大量的退休者，造成社會統籌部分存在入不敷出的狀況，一些地方將個人賬戶基金中積累的資金也用于了當期支付，這導致一定比例的個人賬戶基金處于“空賬運行”狀態。基本養老保險基金的這種管理體制對個人賬戶基金的投資運作產生了不利影響，一方面，個人賬戶基金的“空賬運行”，導致基金沒有相應的資金與之對應，不可能通過投資運作實現基金資產的保值增值；另一方面，個人賬戶基金無法分離出去單獨進行投資管理，只能被動接受社會統籌資金的投資范圍和結余資金的整體收益率，而社會統籌基金因為考慮流動性的要求只能投資于國債、銀行存款等風險極低的投資品種，其收益率較低，個人賬戶基金也只能被動地接受與社會統籌資金相同的較低收益率。
養老保險基金的歸集層次較低，仍然處于分散管理狀態。目前，我國基本養老保險制度全部實現了省級統籌，但只是實現了基本養老保險基金結余資金的省級調劑，基金的實際歸集層次并不是省級政府，因此，結余資金實際仍然分散在接近2000個地市或者縣級政府的社會保障中心進行管理，這種狀況導致基本養老保險基金的分布極其分散，基金的結余資金總量上較大，但具體到每個社會保障中心的規模就會大幅降低。一般而言，資產管理行業是存在規模效應的，規模越大的基金越能夠獲得更多更穩定的收入，越能夠雇傭更優秀的員工，投資收益率也越高，目前的個人賬戶基金很難實現規模效應。而結余資金管理的分散化使得每個社會保障中心都需要留下一定金額的流動資金以滿足基本養老保險基金當期的支付需求，這實際減少了可以用于投資運作的結余資金。缺乏專業投資管理人才。我國基本養老保險基金是由現有的社會保障中心的相關人員代管的，并不是由專業人員進行管理的，這在“存銀行、買國債”的要求下是可行的，但如果要對基本養老保險制度結余資金進行投資運作，就需要集合大量的專業投資管理人員從事相關工作。隨著近年來資產管理行業的快速發展，我國投資管理專業人員的薪酬水平有了很大提升，已經成為高收入人群，政府主導的投資管理機構很難為相關專業人員提供符合市場水平的薪酬,尤其是基本養老保險基金的投資運作不僅要實現基金資產的保值增值，還要能夠保證養老金的支付需求，這要求相關機構不僅能夠提供專業化的投資管理，還要精通養老保險制度的收支精算，這種復合型人才更是稀缺。改革基本養老保險基金投資運作的政策建議改革基本養老保險基金管理模式，放開個人賬戶基金的投資管理從我國個人賬戶基金的制度設計看，適時開展基金資產的投資運作工作以實現保值增值是其本質要求。因此，需要結合我國正在開展的做實個人賬戶基金的相關工作進程，對當前社會統籌基金和個人賬戶基金混合管理的體制進行改革，把個人賬戶基金的管理從基本養老保險基金中獨立出來，理清個人賬戶基金的基本管理思路，明晰基金資產，允許開展投資管理業務，通過基金結余資金的投資運作，實現基金的保值增值。對于社會統籌基金，可以從審慎角度出發，將其功能設定為主要是保證當期養老金的支付，如果存在結余資金，也可以繼續延續目前的相關投資運作規定，即“存銀行、買國債”。設立專門機構開展個人賬戶基金的投資運作從現實性角度出發，為了盡快轉變目前個人賬戶基金缺乏投資管理而導致收益率低下的局面，需要成立專門的機構負責基金資產的投資運作，該機構應建立市場化的運作機制，人員構成以專業投資管理人員為主，人員薪酬水平要接近市場平均水平，從而吸引具有較高水平的專業人員加入。同時，為體現規模優勢，個人賬戶基金的投資運作權限需要上收到中央政府，將資金集中起來之后開展投資運作，實現基金的保值增值。如果暫時難以成立相關機構負責個人賬戶基金的投資運作，可以先行委托市場上現有的同類機構如全國社會保障基金理事會等進行投資運作。
以安全性為前提開展個人賬戶基金的投資運作雖然個人賬戶基金本質上要求開展投資運作，但從個人賬戶基金的性質上，它是計劃參與者繳納的，真正是老百姓的“養命錢”，因此，投資運作過程中應強化風險意識，把基金資產的安全性目標放到首位，在基金資產配置過程中，注意控制風險資產的投資比重，采取措施降低整體組合的風險，特別是應注意目前上市公司重融資、輕分紅、股票發行價格虛高以及內幕交易和價格操縱行為等不完善因素，慎重投資，尋找低風險的機會開展相關投資運作。按照循序漸進的原則開展個人賬戶基金的投資運作為了保證基金資產的安全性，個人賬戶基金在開展投資運作時不能急于求成，而是要遵循循序漸進的原則，先在具備條件的時候將基金的投資運作工作開展起來，然后再隨著投資管理經驗的豐富和管理體制的健全，逐步按照更為理想的方式不斷對基金的投資管理進行改進和完善。
具體而言，個人賬戶基金投資運作的循序漸進主要表現在兩方面：一是投資范圍的循序漸進，二是投資比例的循序漸進。基金投資運作初期要在嚴格控制風險的前提下，將個人賬戶基金主要集中在固定收益類產品的投資，待相關機構的投資管理經驗較為豐富、各項風險控制體系已經成熟之后，再將投資范圍擴大到股票、私募股權等風險更大的產品，同時，高風險產品的投資比例也要根據相關機構對產品風險收益特征的把握情況逐步擴大，從而以穩健的步伐逐步實現個人賬戶基金的全方位運作。