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一、新疆農業保險制度取得的成績

（一）重大災害應對機制得以建立。為了應對突發性災害、搶占最佳的救災時機、盡快恢復農業生產，我區各級政府已開始嘗試利用市場化運作分散化解災害損失，建立重大災害應對機制，發揮保險在抗災救災中的特殊作用，以此緩解政府的救災壓力。

（二）農業保險試點工作逐步開展。2007年，新疆成為全國農業保險試點省份后，針對棉花保險和能繁母豬保險開展了試點工作。[2]憑借農業保險保費補貼政策，新疆農業保險進入恢復發展階段，保險覆蓋面不斷擴大，保險收費規模逐步提升，農業災害應對能力得以提高。2007年，新疆棉花參保面積為984萬畝，能繁母豬參保頭數為21.82萬，農業保費總額達到7.57億元，居于全國首位。2008年里，種植業中的玉米、水稻、小麥以及大豆、花生、油菜等油料作物，養殖業中的奶牛等被列入農業保險險種范圍內。同年，包括新疆生產建設兵團在內的農作物參保面積為3586.32萬畝，牲畜達到38.69萬頭，有279.88萬戶的農戶選擇了參加農業保險，保費金額上升至13.5億元。[3]截至2009年，新疆農業保險的參保面積為2200萬畝，對國計民生有重要影響的農作物基本都參加了農業保險，占全疆農作物總面積的四成以上；參保農戶達到432萬，占全疆農戶總數的九成左右。[4]

（三）農業保險經營模式逐步成熟。我區農業保險目前除了有政策性保險外，還包括由縣級財政支持的縣域政策性保險及商業保險。2008年新疆農業保險結構如下。我區實行的是以政府引導為主，市場參與為補充，自主自愿、協同推進的農業保險運作模式。保費資金的承擔主體主要是中央、自治區各級財政以及農業保險投保人，實行“低保費、低保額、低保障、廣覆蓋”的經營原則。

（四）農業保險已取得初步成就。目前，我區農業保險的保額確定標準為兩類。一類是種植業保險中保險標的在生長期限內的物化成本，另一類是養殖業保險中的個體生理價值。以棉花和能繁母豬為例，自治區政府做出統一規定，棉花保額為400元，保費為28元；能繁母豬保額1000元，保費60元。[5]其他險種由承保公司和當地政府協商決定。2007年，中央和自治區財政對棉花保費分別補貼25%；對能繁母豬保費分攤比例由中央、自治區、農戶分別承擔，比例依次為5∶3∶2。2008年，中央對奶牛的補貼達到30%，同時將種植業的保險補貼比例調至35%。到2009年，新疆種植業保險費用補貼比例增至40%，呈逐步上升趨勢。

二、新疆農業保險制度存在的不足

（一）政府補貼不到位。政府補貼不到位是新疆農業保險發展面臨的首要問題。自治區人民政府辦公廳在2008年印發的《自治區政策性農業保險保費補貼管理暫行辦法》中規定，“新疆政策性農業保險的保費由中央財政和自治區財政分別各補貼25%，其余50%由地、州、市、縣（市）財政和農戶、收購企業等共同承擔，具體承擔比例由各地根據實際情況確定。”到了農戶一級，需要承擔20%左右的保費。而目前我區農業保險保費的收集方式是以生產隊長、村委會向投保農戶代收的形式進行的。這不僅導致保費收繳周期長，難以及時足額轉劃給保險公司，而且在客觀上增加了保險公司承保能力不足的可能性。雖然保險公司和各級政府也就這一問題展開積極討論，但終因農戶繳費能力較低或者積極性不高而別無他法。最終影響了保險公司對農業保險業務的開展。同時，我區各級政府對農業保險補貼的資金缺乏靈活性。《自治區政策性農業保險保費補貼管理暫行辦法》規定，“各級政府按照本級提出的保費補貼年度計劃，于當年8月底前，逐級向上級政府提出下年度預算申請。由自治區財政根據財力可能，確定保費規模，安排下年度保費補貼資金預算，并向中央財政申請下年度保費補貼資金。未按規定上報農業保險年度計劃和出具本級政府保費補貼資金承諾函的，自治區財政不予安排保費補貼資金。”這就是說去年的財政預算決定了今年的保險補貼費用，當年的新增保戶無法享受到政府的財政補貼。農業保險收費難的問題沒得到根本解決。盡管分級確定、收集保費的方式在操作上便于施行，但是耗時耗力，必然降低資金的使用效率。農業保險的準公共物品性質決定了其推廣必須得到政府的支持，同時還要出臺相關措施促使農民增收，從本質上解決農業保險補貼不到位的問題。

（二）保險范圍需要擴大。我區農業保險從產生以來，一直實行“低保費、低保額、低保障、廣覆蓋”的經營原則。在災害發生后，所獲得的賠償也僅能滿足農業的簡單生產。全疆現階段的農業保險險種，保險的金額仍處于較低水平，確定種植業保險的物化成本仍控制在實際成本的75%之內。以棉花為例，實際物化成本為每畝480元（其中滴灌棉為580元），而現行的保險金額大多在200元左右，上限為400元。油菜、甜菜、小麥的保額為每畝100元左右。養殖業的保額標準也偏低，最高為個體的生理價值的75%左右。這意味著一旦造成保險標的全損，參保農戶獲得的補償難以維持農業再生產。但如果刻意提高保險金額又會造成保費過高，保戶棄保的結果。同時保險公司更難以收取保費，面臨的經營風險更大，經營積極性被嚴重削弱。此外，農業保險的范圍偏窄，許多農業災害不在保險范圍之內。目前的種植業保險只對處于生長管理期（5月—8月）的農作物提供保險，排除了病蟲害、旱災以及收獲期的風險。事實上，收獲期是最容易產生農業風險的時期。同樣，病蟲害造成的損失也往往較為嚴重，某些時候甚至超過了生長管理期的風險損失。但是現行的保險范圍沒將這一部分囊括進去，使得在災害發生后，參保農戶的損失不能被最大化補償。

（三）風險轉移制度缺失。從1990年至今，新疆氣象災害發生頻繁，災種增多，災情趨重，農業農牧區災害問題相當突出。這在客觀上使保險公司面臨的風險增大，也導致了農業賠付率的上升。無疑在政府財政補貼不到位的情況下，影響到農業保險的發展。新疆自2000—2008年農險平均賠付率為68.75％，歷年最高賠付率達75.42％，超過了保險界公認的70％臨界點。同時，前述新疆保險費用難以及時收繳足額轉劃給保險公司，再加上農戶根深蒂固的在受災時依賴政府救援的觀念，嚴重降低了農業保險的有效需求。因此，風險轉移制度亟待建立。

（四）監管機制亟待完善。當前，我區對農業保險的監管分散于財政、審計、監察、保險業監管等諸多部門之中，并沒有形成一套統一集中的監管體系。多頭監管的形勢嚴重制約了農業保險外部監管的有效性，對農業保險的發展起到了消極作用。

三、對策建議

為加快新疆農業保險發展步伐，促使新疆農業保險模式實現由完全政策性向政策性指導下的商業性轉變，以使本文所設想的農業保險發展模式和在其模式下的運行機制得以良性運轉，更好的來適應當前市場經濟發展的需要，順應農業保險發展的趨勢，更好地滿足農戶對農業保險的需求，本文從政府、保險公司和農戶三方面提出以下對策建議：

（一）政府方面：(1)加快法制體系建設。新疆政府應該聯合新疆維吾爾自治區人民法院制定在新疆開展農業保險的相關法律，為農業保險在新疆的健康快速發展提供有力的法律保障。[6]（2）加強扶持力度。一方面政府要為投保農業保險的農戶提供保費補貼；另一方面政府要給予保險公司政策優惠。（3）加大政府對災害次數及程度的統計。政府應加強各種農作物或者牲畜近十年的災害種類、災害發生次數、災害的危害程度的統計工作，使農業保險費率的制定有據可循，也可以降低不同地區保險費率不同給農戶帶來的不平衡感。

（二）保險公司方面：（1）加強宣傳，提高農民參保積極性。具體做法如下：加大宣傳力度，提高農戶對農業保險風險分散作用的認識；做好無賠款農戶工作；提高保險公司服務的誠信度。（2）敢于創新保險險種。一方面對農業保險的險種應順應時代的發展，擴大到更廣的范圍，或者是涵蓋現代農業發展的需要；另一方面，對收入保險的投保應該納入農業保險的險種中來，并應作為重點的險種加以研究和推廣。比如：團體收益保險；作物收益保險；收益保障保險；收入保護保險；示范園區或設施農業總收入保險等。

（三）農戶方面：（1）強制原則與自愿原則相結合，有效規避逆選擇和道德風險。借鑒國際農業保險的成功經驗，尤其是美國、日本和發展中國家的成功經驗得出，農業保險的成功經驗是規避逆選擇和道德風險，成功運用大數定律。將新疆主要的農作物如小麥、玉米、棉花和牲畜如羊、牛、豬全部納入保險范圍，進行強制投保；將次要的農作物和牲畜及其他各種種植業、養殖業和現代農業如設施農業、示范園區等納入自愿投保范圍。（2）尊重農戶購買意愿。新疆的農業保險實行的是強制原則，行政色彩濃厚。有實際購買意愿農戶跟實際購買農業保險的農戶有很大的出入，這在一定程度上扭曲了農戶投保的動機，加大管理成本，也不利于有購買意愿的農戶積極參保。因此，政府應該盡量使農戶對農業保險有個詳盡的了解、改善農戶對農業保險的看法等；有重點的對戶主年齡較小、戶主受教育水平較低及家庭主要勞動力人數較少的農戶進行重點宣傳，這樣能起到事半功倍的效果。

作者：張福新李國東單位：新疆財經大學