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社會保險是國家和社會按一定的立法對公民的基本生活需要、特殊困難和意外災(zāi)害提供保障的福利制度。社會保險在民國時期介紹到我國，經(jīng)過長時間的發(fā)展，到南京國民政府時初步成型。本文將對南京國民政府推行社會保險的原因、社會保險的機(jī)構(gòu)和政策法規(guī)以及存在的缺點(diǎn)等作一初步探討。

一、推行社會保險的原因

19世紀(jì)中后期，歐洲各國先后完成工業(yè)革命，在工作效率提高的同時，勞動風(fēng)險也增大了，勞動者的健康和生活保障問題日益受到社會各階層的重視，加之階級關(guān)系變化，迫使政府實(shí)行強(qiáng)制性的社會保險。19世紀(jì)80年代，德國首相俾斯麥在參考商業(yè)保險的基礎(chǔ)上，率先頒布實(shí)施了《疾病保險法》、《工業(yè)傷害保險》和《老年及殘廢保險法》。論文百事通此后，社會保險制度為歐美各國仿效，法、英、美等國紛紛制定自己的保險法，社會保險制度逐漸創(chuàng)立了起來。

國際組織也大力推動世界性社會保險事業(yè)的發(fā)展。在1919年“巴黎和會”上就有制定全世界社會保險法的提議，之后，國際勞工組織成立，其宗旨為：“促進(jìn)充分就業(yè)和提高生產(chǎn)水平，促進(jìn)勞資雙方合作，擴(kuò)大社會保障措施，保護(hù)工人生活和健康”。1927年10月，在布魯塞爾專門成立了社會保險的國際組織——國際社會保障協(xié)會。該協(xié)會的目的是在國際水平上通過技術(shù)管理與管理的改進(jìn)，保護(hù)、促進(jìn)和發(fā)展全世界的社會保險。

在諸多因素的影響下，南京國民政府認(rèn)識到社會保險的重要性，認(rèn)為社會保險是保障國民生活，安定社會秩序的基本政策，亦是推行社會福利事業(yè)的重要措施，于是，開始推行社會保險。

二、社會保險機(jī)構(gòu)的演變

南京國民政府成立之初，并沒有專門管理社會保險的機(jī)構(gòu)，社會保險依附于其他部門之下。1927年9月，國民黨政府成立勞工局，并公布《勞工局組織法》，規(guī)定勞工局下設(shè)的行政處職責(zé)之一是掌管“勞工衛(wèi)生及勞動保險事項(xiàng)”。這是南京國民政府首次將勞動保險列為政府的一項(xiàng)職責(zé)，預(yù)示著社會保險在我國開始籌設(shè)。

1928年2月勞工局取消，代之以工商部。3月頒行的《國民政府工商部組織法》規(guī)定：工商部下設(shè)秘書處、工業(yè)司、勞工司；勞工司執(zhí)掌工人保險及勞工銀行合作社等事項(xiàng)。5月，《國民政府工商部分科規(guī)則》公布，規(guī)定勞工司益工科掌管“工人保險事項(xiàng)”。社會保險成為工商部勞工司的一種部門職能。

1931年，國民黨政府將農(nóng)礦、工商二部合并為實(shí)業(yè)部，仍設(shè)勞工司，其下設(shè)監(jiān)理科、保工科、益工科三科。其中，益工科職責(zé)之一就是“關(guān)于工人保險及養(yǎng)老恤金事項(xiàng)”，自此，實(shí)業(yè)部分管社會保險。其間實(shí)業(yè)部起草了《強(qiáng)制勞工保險法草案》。

1938年社會部成立，1940年國民政府將社會部劃歸行政院。社會部下設(shè)社會福利司，其中第一科掌管社會保險的規(guī)劃、倡導(dǎo)實(shí)施、機(jī)關(guān)的設(shè)置及監(jiān)督管理事宜。至此，社會保險走上了由專司專科管理的道路。社會保險的主管機(jī)關(guān)，在全國為社會部，在省（市）為社會處（社會局），在縣（市）為縣（市）政府，全國初步建立起來了社會保險體系。

三、社會保險政策及法規(guī)的制定

早在1926年中國國民黨第二次全國代表大會上，就有由政府“設(shè)置勞工保險”的建議。1928年頒發(fā)的《工人運(yùn)動綱領(lǐng)》中，也說明要制定勞保保險法。此外，南京國民政府還制定了一系列的有關(guān)社會保險的法規(guī)，這些法規(guī)雖然不是首次制定，卻是比較全面的社會保險法。

1929年，廣東省農(nóng)工廳勞動法起草委員會編成《勞動法典草案》，第七編為“勞動保險”，其中對傷害及疾病保險作了詳細(xì)的規(guī)定。在傷害保險中規(guī)定：“被保險人于傷害后十三星期內(nèi)之醫(yī)藥費(fèi)有疾病保險負(fù)擔(dān)，但傷害者加入疾病保險時，其醫(yī)藥費(fèi)由傷害保險負(fù)擔(dān)”；“對于非有他人看護(hù)不能生活者，給與原有一年工資三分之二以上，至其全部；對于全部不能工作者，給與原有一年工資之三分之二；對于一部分不能工作者，給與其較原有工資所差額之二分之一。”

同時，它還對保險范圍、經(jīng)費(fèi)、組織進(jìn)行了明確的說明。《勞動法典草案》是我國第一部較為完整的社會保險法，標(biāo)志著社會保險開始走向立法的道路，對南京國民政府以后的社會保險法的制定也起了重要的指導(dǎo)作用。但是，這一法規(guī)并未實(shí)行。

1929年12月，南京國民政府頒布了《工廠法》。《工廠法》雖未對社會保險作專門的規(guī)定，但是有很多近似于社會保險的內(nèi)容。在社會保險的單行法規(guī)出臺之前，《工廠法》起著重要的替代作用。

1941年12月，中國國民黨五屆九中全會上，委員們提出了《請舉辦健康保險案》。在這一議案的推動下，社會部社會法起草委員會起草完成了《健康保險法》。草案內(nèi)容分八章一百三十八條，包括疾病、負(fù)傷、生育及死亡等四種保險，并擬訂說明書一種。這是我國第一部比較完整的健康保險法。

隨著這些法規(guī)的出臺，國民政府對于社會保險的認(rèn)識和理解也逐漸深化，于1942年擬訂了《社會保險法原則草案》，明確規(guī)定“以保障國民之經(jīng)濟(jì)生活，增進(jìn)社會福利，實(shí)行民主主義”為宗旨，并把社會保險粗分為健康保險、傷害保險、老廢保險和失業(yè)保險。《社會保險法原則草案》是南京國民政府有關(guān)社會保險的最正規(guī)的一部法令草案，它已經(jīng)接近于現(xiàn)代社會保險的概念了，象征著南京國民政府社會保險走上了正規(guī)的軌道。

1945年，中國國民黨六大上，通過了《戰(zhàn)后社會安全初步設(shè)施綱要》，其中將社會保險分為傷害、老廢死亡、疾病生育、失業(yè)四種，規(guī)定社會保險的保險費(fèi)，除傷害保險應(yīng)由雇主負(fù)擔(dān)外，其余均由被保險人與雇主分擔(dān)，政府根據(jù)情況酌量津貼；社會保險給付，按被保險人繳納的保險費(fèi)的梯級標(biāo)準(zhǔn)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。隨后，社會部將《社會保險法原則草案》修改定名為《社會保險法原則》，作為社會保險的原則出臺。

《社會保險法原則》把保險種類分為健康保險、傷害保險、老年遺族保險、失業(yè)保險四類，保險費(fèi)率依照被保險人工資確定。《社會保險法原則》是南京國民政府多年實(shí)行社會保險的集大成者，也是繼續(xù)推行社會保險的原則和依據(jù)，這個原則成為社會保險領(lǐng)域的最高法規(guī)。

四、社會保險的試行

南京國民政府雖然制定了一系列法規(guī)，但在當(dāng)時的環(huán)境中，要在全國推行社會保險有很大的難度，因此，社會部選擇了四川川北地區(qū)為社會保險的試行地。四川是產(chǎn)鹽地，鹽工的生活十分艱苦，川北一帶更是貧困不堪。社會部選定這個地方辦理鹽工保險，一方面想借此增加鹽工的福利，保障當(dāng)?shù)鼐嚼У柠}工；另一方面以最貧困的地方做試驗(yàn)，有利于在全國推行社會保險事業(yè)。

川北產(chǎn)鹽區(qū)域，包括三臺、射洪、西充等十余縣，全區(qū)鹽工約十萬人。1942年8月，社會部首先擬定了《川北區(qū)各場鹽工保險暫行辦法》。由于社會保險對當(dāng)時鹽工來說比較陌生，大多數(shù)人認(rèn)識不到社會保險的重要性，進(jìn)展十分緩慢。1943年6月，經(jīng)由社會、財(cái)政兩部核定，社會部于8月指派專門人員，前往川北鹽區(qū)指導(dǎo)，協(xié)同辦理社會保險。社會部先在三臺縣成立第一所鹽工保險社，保險范圍以喪葬與養(yǎng)老保險兩種為主，而以傷病保險附之，待基礎(chǔ)鞏固后，再推及其他鹽場。

三臺鹽工保險社1943年開辦時，每月業(yè)務(wù)費(fèi)為兩千五百兩，后因物價高漲，增為每月五千元。截止到6月份有5，171人參加保險，每人每月繳納保險費(fèi)16元，該社收保險費(fèi)為82，736元。1943年1月至6月，共有6人死亡，賠償保險給付費(fèi)為17，280元，緩解了這些家庭的生存壓力。這一福利鹽工的措施，深得地方人士的贊許和鹽工的支持，三臺鹽工保險社辦了不到一年，其它各地鹽工紛紛要求舉辦，于是1944年10月間，射洪、西充、簡陽等九縣分別成立鹽工保險社。

這些保險社，規(guī)定參保的種類有傷害、疾病、死亡、養(yǎng)老、婚娶、家屬喪等六種，保險費(fèi)由鹽工及灶戶平均分擔(dān)。雖然保險費(fèi)率定得很低，個人繳納保險費(fèi)很少，但是每月所收保險費(fèi)總額仍然十分可觀，對于鹽工的經(jīng)濟(jì)生活，已起到一定的作用。

五、社會保險政策的缺陷

南京國民政府制定了一系列有關(guān)社會保險的政策，這是國民政府福利制度的一次根本性轉(zhuǎn)變，它逐步建立起以社會保險為中心的新型社會福利制度。在這種福利制度下，工人個體不再是災(zāi)害的唯一承擔(dān)者，雇傭主和政府都承擔(dān)一定的責(zé)任，避免了許多因個人力量單薄而造成家破人亡現(xiàn)象的發(fā)生。新晨

但是，這些政策無論在制定上還是執(zhí)行上，都有很多的不足：

第一，社會化程度低，受益面窄。南京國民政府制定的《勞動法典草案》、《工廠法》等都是針對勞工，特別是城市中大型企業(yè)的勞工，對于公務(wù)員、黨員，雖擬定了計(jì)劃和草案，但并沒有推行。至于其他地方，特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)，基本上是被排除在社會保險體系之外的。由于受益面窄，社會保險不可能在全社會起到有效的效果。

第二，保障體系不完善。從南京國民政府制訂的各種社會保險法中可以看出，這些法令偏重于疾病保險和傷害保險，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等所占的比例較小，很多法令中根本就沒有提及。這一方面說明了社會保險的不完善，另一方面也說明了南京國民政府的應(yīng)時性。南京國民政府急著出臺一部部法令，其中有一部分原因是迫于工人的強(qiáng)烈呼吁，主要是應(yīng)對工人關(guān)注的各種保險，使之成為緩解與工人沖突的一種手段。

第三，政策制定的多，實(shí)施的少。除了在四川實(shí)行的鹽工保險外，其他社會保險往往有名無實(shí)。1929年廣東農(nóng)工廳編纂的《勞動法典草案》中的“勞工保險”、1934年實(shí)業(yè)部擬具的《勞工保險法草案》、1937年國民政府《訓(xùn)政時期約法》中規(guī)定實(shí)行的勞工保險制度等，都沒有實(shí)施，只有少數(shù)工廠主按照自己訂定的規(guī)條，對受傷的工人，給與少數(shù)救濟(jì)費(fèi)罷了。這與社會保險有本質(zhì)的區(qū)別，并非真正的社會保險。所以，大多政策流于形式。

由于連年戰(zhàn)爭、社會保險機(jī)構(gòu)不完整、缺乏專門人才等原因，南京國民政府的社會保險政策及其實(shí)施都存在較多的弊端，效果并不理想，與現(xiàn)代意義的社會保險還有相當(dāng)大的距離。但是南京國民政府制定的一系列有關(guān)社會保險的政策是國民政府福利制度的一次根本性轉(zhuǎn)變，它初步建立起以社會保險為中心的新型社會福利制度，改變了傳統(tǒng)的社會保障模式，順應(yīng)了歷史發(fā)展的趨勢，體現(xiàn)了社會的進(jìn)步。