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作者：張慧霞單位：北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院

在政治學(xué)家哈羅德•拉斯維爾(HaroldLass-well)看來(lái),政治的含義是“誰(shuí)得到了什么,什么時(shí)候和怎么獲得的”。①社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在某種意義上也是一種政治。首先,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于政治行為,它由政府主持和參與,國(guó)家建立正式的規(guī)章制度,成立相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并強(qiáng)制執(zhí)行。若沒(méi)有政府規(guī)章制度和相關(guān)機(jī)構(gòu)作保證,養(yǎng)老保險(xiǎn)將被定性為私人行為。其次,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體雖然是老年人,但是現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策卻可能影響到其他群體的利益,它的變革更大程度上是多個(gè)社會(huì)利益群體之間力量的博弈。第三,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策屬于國(guó)家的規(guī)章制度,它需要國(guó)家采取一定的強(qiáng)制力,才能制止逃避行為或搭便車行為,保證其有效性,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)。從政治學(xué)的視角對(duì)中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行研究,可從以下三個(gè)方面進(jìn)行考察:(1)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體在一定時(shí)期是誰(shuí)?為什么會(huì)是他們?(2)歷史進(jìn)程中他們的利益是否有變化?(3)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的變化對(duì)整個(gè)社會(huì)群體結(jié)構(gòu)的影響是什么?用通俗的話講:若把中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策比喻為一個(gè)筐的話,裝在筐里的都是誰(shuí)?下一步誰(shuí)最有可能被裝進(jìn)去?中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是在為兌現(xiàn)社會(huì)主義制度框架下對(duì)一部分群體的承諾,還是對(duì)舊日承諾進(jìn)行變革,對(duì)新的社會(huì)群體重新承諾?本文將試圖從政治學(xué)而非經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)研究中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策目標(biāo)群體的演變,從而更好地理解新中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變革。

一、萌芽期社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體

(一)國(guó)民政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體

中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最早出現(xiàn)在民國(guó)時(shí)期,此前多是家庭養(yǎng)老和社會(huì)救濟(jì)。民國(guó)時(shí)期,在一些零星的企業(yè)里產(chǎn)生了“企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”。最早提出應(yīng)為工人建立“養(yǎng)老保險(xiǎn)”的應(yīng)是北洋政府,出現(xiàn)的原因是迫于工人罷工的壓力,由交通部、農(nóng)工商部確定了這些部門的職工的養(yǎng)老保險(xiǎn),“為職工謀儲(chǔ)蓄或保險(xiǎn),及其他一切利益,得于工資內(nèi)酌量提存,代為保存”。②但由于其存在的時(shí)間較短,地方很少真正執(zhí)行。“中央命令不出都門,各省行政自為風(fēng)氣,違法者無(wú)適當(dāng)之制裁,執(zhí)事者以私意代法令,故雖有不完全之規(guī)章,而遵行者寥寥無(wú)幾何”。③此時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)有政策,但實(shí)施結(jié)果卻較差,中央政府無(wú)能力強(qiáng)制實(shí)施。北洋政府之后的孫中山先生學(xué)習(xí)西方的養(yǎng)老保險(xiǎn)思想,提出了“設(shè)公共養(yǎng)老院,收養(yǎng)老人,供給豐美,律之愉快,而終其天年”。④孫中山去世以后,領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)民黨政府在內(nèi)外壓力下制定了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)亂不斷,該政策在執(zhí)行上顯得相對(duì)無(wú)力,但卻在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制建設(shè)上取得了進(jìn)步,即該政策是民間的自發(fā)力量和政府的強(qiáng)制力量共同作用的結(jié)果。參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策討論的不僅有政府官員、知識(shí)分子和民族資本家,還有工人和國(guó)際勞動(dòng)組織。當(dāng)時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體為工人、公務(wù)員和學(xué)校的教職員工。政策規(guī)定這些人年老退休后應(yīng)能夠享受到一定的養(yǎng)老待遇,國(guó)家和雇主在此方面應(yīng)負(fù)有責(zé)任。當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨政府還成立了專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策和法律。盡管國(guó)民政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)在監(jiān)督和執(zhí)行上相對(duì)有限,但卻給新中國(guó)成立后的養(yǎng)老保險(xiǎn)形成了影響。

(二)中國(guó)共產(chǎn)黨的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體

建國(guó)前,中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是在建立革命根據(jù)地之前。此時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治任務(wù)是在大城市發(fā)動(dòng)工人運(yùn)動(dòng)鬧革命,此時(shí)確定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體就是工人。中國(guó)勞動(dòng)組合書記部⑤在1925年的《經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)決議案》中規(guī)定應(yīng)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度,保障工人的生活條件,對(duì)不可避免的疾病、死傷、失業(yè)、衰老等,實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn),使工人在老年時(shí)能得到救濟(jì)。1927年,全國(guó)第四次勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)決議案》規(guī)定企業(yè)應(yīng)設(shè)立勞動(dòng)保險(xiǎn)金,為年老殘廢者發(fā)給終身養(yǎng)老金。1930年的《勞動(dòng)保護(hù)法》規(guī)定要實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)。確定工人為養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要受益群體。在確定相關(guān)議案后,黨還策動(dòng)工人向當(dāng)時(shí)的國(guó)民政府施加壓力,發(fā)動(dòng)工人進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng),爭(zhēng)取養(yǎng)老方面的權(quán)益。第二階段是黨建立革命根據(jù)地之后。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定,社會(huì)保險(xiǎn)適用于一切雇傭勞動(dòng)者,但對(duì)于農(nóng)業(yè)工人、苦力、家庭工人與零工的社會(huì)保險(xiǎn),中央勞動(dòng)部提出“要做特別章程實(shí)施之”。社會(huì)保險(xiǎn)基金來(lái)源于雇主,雇主在應(yīng)付職工的工資之外,還應(yīng)支付全部工資的10~15%作為社會(huì)保險(xiǎn)基金,絕對(duì)不得向被保險(xiǎn)人征收保障費(fèi),也不得從工資中克扣。社會(huì)保險(xiǎn)基金的一部分用來(lái)支付工人年老后的優(yōu)撫金。1933年,雇主所應(yīng)支付的社會(huì)保險(xiǎn)基金比例調(diào)整為全部職工工資總額的5%~20%。在管理上,中國(guó)勞動(dòng)組合書記部擬定的《勞動(dòng)法案大綱》規(guī)定一切保險(xiǎn)事業(yè)須由工人參與制定,社會(huì)保險(xiǎn)基金則完全由雇主或國(guó)家出之,受保險(xiǎn)者決不分擔(dān)。國(guó)家應(yīng)設(shè)立勞動(dòng)局進(jìn)行管理。1931年的《勞動(dòng)法》規(guī)定由職工會(huì)的代表選舉社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)關(guān)的管理委員會(huì),并由政府批準(zhǔn),而在職工會(huì)和勞動(dòng)部的監(jiān)督之下管理社會(huì)保險(xiǎn)基金之收入用途,雇主不得過(guò)問(wèn)。此時(shí),革命根據(jù)地多是建立在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村,農(nóng)民與農(nóng)村都沒(méi)有脫離關(guān)系,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老仍然在起著重要的作用。此時(shí),社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體是從城市投奔到革命根據(jù)地的學(xué)生、知識(shí)分子和工人,也是為了保護(hù)這批革命精英,增強(qiáng)革命吸引力。第三個(gè)階段則是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,此時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨著力于接管戰(zhàn)勝區(qū)的企業(yè),為了實(shí)現(xiàn)政治上的平穩(wěn)過(guò)渡,國(guó)民政府時(shí)期企業(yè)原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策得到持續(xù)。新政府接管了官僚資本和外資企業(yè),對(duì)其員工實(shí)行“原職原薪原制度”的方針。1948年12月頒布的《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,規(guī)定在國(guó)營(yíng)和公有企業(yè)中實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),而對(duì)于企業(yè)中之供給制度人員不適用。當(dāng)時(shí)規(guī)定企業(yè)要繳納工資支出總額的3%作為勞動(dòng)保險(xiǎn)金。對(duì)有一定工齡之老年工人應(yīng)給予其生活補(bǔ)助金。

二、創(chuàng)建期社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體

(一)全國(guó)性質(zhì)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)

新中國(guó)成立前夕,在起草《共同綱領(lǐng)》時(shí),主席首先提出在全國(guó)要實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)。他說(shuō),“全國(guó)解放了,農(nóng)民分得了土地,享受到了革命勝利的果實(shí)。現(xiàn)在我們進(jìn)城了,企業(yè)職工生活有困難怎么辦?馬上提高工資沒(méi)有條件,當(dāng)前主要任務(wù)是恢復(fù)生產(chǎn),但是職工中的生老病死、傷殘問(wèn)題還是可以解決或減輕的吧!東北地區(qū)實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的效果很好,全國(guó)也可以實(shí)行”。⑥這就有了《共同綱領(lǐng)》對(duì)公私企業(yè)應(yīng)逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的規(guī)定。在頒布《共同綱領(lǐng)》的時(shí)候,企業(yè)大部分依照《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》建立了相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,主要的受益群體就是城鎮(zhèn)企業(yè)職工。為了繼續(xù)延續(xù)國(guó)民黨政府統(tǒng)治時(shí)期的某些行業(yè)的退休制度,從而保證新政權(quán)的鞏固,1950年3月15日,政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)發(fā)出《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》,表明新政府認(rèn)可“舊中國(guó)就有退休金的機(jī)關(guān)、鐵路、海關(guān)、郵局等單位的職工”的退休制度,這些部門原有職工在舊中國(guó)享受退休保障制度得以延續(xù)。⑦對(duì)于為新政權(quán)服務(wù)的革命工作人員繼續(xù)采取供給制辦法,養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不適用于該群體。新中國(guó)成立后,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體主要限定為城鎮(zhèn)企業(yè)職工,其中包括舊中國(guó)已經(jīng)退休的沒(méi)有政治錯(cuò)誤的職工。農(nóng)民、政府公務(wù)人員、醫(yī)生和教師等其他群體是不在其中的。

(二)有限的城鎮(zhèn)職工及其家屬

1951年,中央人民政府勞動(dòng)部與中華全國(guó)總工會(huì)共同組成了起草委員會(huì),起草了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》),并于1951年2月26日由政務(wù)院正式頒布。該條例也是迄今為止建國(guó)后唯一的一部社會(huì)保障法規(guī)。“無(wú)論是當(dāng)時(shí)的中央政府還是工人都把《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》比作農(nóng)民在時(shí)分得的土地,即新中國(guó)建立后,讓農(nóng)民得到了土地,有了生活保障。城鎮(zhèn)職工應(yīng)該得到勞動(dòng)保險(xiǎn)”。⑧《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的受益群體為雇用“工人與職員”人數(shù)在一百人以上⑨的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)。此外還有鐵路、航運(yùn)、郵電的各企業(yè)單位及附屬單位。《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定:能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的大企業(yè)職工,在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上除本人擁有退休金外,其家屬也相應(yīng)地被“企業(yè)”和“國(guó)家”負(fù)責(zé)。在1956年1月,勞動(dòng)部發(fā)出了《關(guān)于年老體衰職工以其子女代替工作問(wèn)題復(fù)輕工業(yè)部的函》,提出企業(yè)勞動(dòng)力不足,按規(guī)定手續(xù)經(jīng)批準(zhǔn)從社會(huì)招用工人和職員時(shí),可適當(dāng)吸收退休后生活確有困難的職工的子女參加工作,但不作為一項(xiàng)制度。同年7月,勞動(dòng)部又發(fā)出《關(guān)于企業(yè)單位招用職工家屬問(wèn)題的通知》,提出經(jīng)批準(zhǔn)從社會(huì)上招收人員的單位,可以吸引本單位適合工作要求條件的職工家庭或有供養(yǎng)關(guān)系的家屬。⑩由此可以推出,一旦進(jìn)入了實(shí)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》企業(yè)的職工,不但其自身的福利有保障,其家屬的工作權(quán)利和相應(yīng)的福利也有保障。當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)企業(yè)基本上都實(shí)施了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,因此國(guó)營(yíng)企業(yè)的職工是養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要受益群體。其后,養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)展,如在時(shí)期,對(duì)資產(chǎn)階級(jí)工商業(yè)者、地、富、反、右、壞等反對(duì)分子也給予相應(yīng)的退休、退職待遇,并對(duì)其子女有特殊照顧。同時(shí),城鎮(zhèn)的輕工業(yè)、手工業(yè)等集體單位的職工也被擴(kuò)展進(jìn)來(lái)。整個(gè)城鎮(zhèn)地區(qū)的企業(yè)職工的退休、退職的規(guī)定基本上走向了統(tǒng)一。

需要說(shuō)明的是,城鎮(zhèn)企業(yè)的職工也有“固定工”、“合同工”和“臨時(shí)工”之分。城鎮(zhèn)企業(yè)單位中的“固定工”是有養(yǎng)老保險(xiǎn)的,退休后有退休待遇,而“合同工”和“臨時(shí)工”是沒(méi)有這些待遇○11。建國(guó)初期,政府為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)的現(xiàn)代化,趕超西方發(fā)達(dá)國(guó)家,繼續(xù)以農(nóng)業(yè)支持工業(yè),在工業(yè)上偏重于重工業(yè),弱化與消費(fèi)有關(guān)的輕工業(yè)發(fā)展。在職工待遇上,也是優(yōu)待重工業(yè)的工人,其次才是輕工業(yè)的工人。這種導(dǎo)向?qū)е铝顺擎?zhèn)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)上特權(quán)地位的產(chǎn)生,特別是大的國(guó)營(yíng)重工業(yè)的工人。他們以及他們的家屬的一切福利都由國(guó)家負(fù)責(zé)和提供。他們成為僅次于國(guó)家干部的第二群體○12。

三、過(guò)渡期社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體

中,養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理下放到基層,由單位各自管理,故養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)混亂。養(yǎng)老保險(xiǎn)混亂狀況與當(dāng)時(shí)混亂的用工制度相伴。初期,有些臨時(shí)工、季節(jié)工變?yōu)楣潭ü?許多集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)被國(guó)有化,故養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策覆蓋范圍被擴(kuò)大。雖然政策規(guī)定只覆蓋城鎮(zhèn)的全民性質(zhì)的企業(yè)職工,但當(dāng)時(shí)這樣的單位及其職工所占的比例在初期卻不斷增大○13。初期,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策實(shí)施與其政治理念在當(dāng)時(shí)的氛圍下存在矛盾。一方面,若城鎮(zhèn)職工的福利不一視同仁就是搞特權(quán),要遭受批判,故一些“合同工”和“臨時(shí)工”被轉(zhuǎn)化成固定工;但另一方面,一切有關(guān)工人的福利又都被批判為工會(huì)向工人所發(fā)出的“糖衣炮彈”。“養(yǎng)老保險(xiǎn)”變成了一個(gè)需要辯證處理的待遇。工人年老后需要有“退休金”,但“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)需要無(wú)私奉獻(xiàn),個(gè)人應(yīng)不求回報(bào),故不應(yīng)向國(guó)家提出物質(zhì)要求,否則將會(huì)被批判為犯“修正主義”的錯(cuò)誤。因此,有些工人到了退休年齡也不主動(dòng)申請(qǐng)退休,以免遭到批判。后來(lái),由于“固定工”人數(shù)激增,國(guó)家財(cái)政無(wú)法承受相應(yīng)的工資和福利待遇,許多原“合同工”和“臨時(shí)工”的身份又被恢復(fù),其養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇也相應(yīng)被剝奪。

四、完善期社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體

結(jié)束后,國(guó)家在經(jīng)濟(jì)體制上有所改革,1984年以后,國(guó)家決定發(fā)展有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),非全民所有制成分增加。原計(jì)劃體制在當(dāng)時(shí)雖有保留,但對(duì)企業(yè)內(nèi)部職工和社會(huì)閑散人員卻放松了管制。城鎮(zhèn)企業(yè)除了國(guó)營(yíng)和集體企業(yè)外,還出現(xiàn)私營(yíng)、外資和個(gè)體。城鎮(zhèn)職工的類型也變得多樣起來(lái),除固定工外,合同工和臨時(shí)工增多,另外還多了個(gè)體勞動(dòng)者和農(nóng)民工等。伴隨著在該行業(yè)就業(yè)的人員也逐漸增多,真正能被養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的比例也越來(lái)越低。據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)工資統(tǒng)計(jì)資料》(1949-1985)提供的數(shù)據(jù),1985年,在國(guó)有、集體單位就業(yè)的人數(shù)占全部城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的96•14%,養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)職工人數(shù)約占全部城鎮(zhèn)職工總?cè)藬?shù)的80%;但到了1989年,在國(guó)有、集體單位就業(yè)的人數(shù)占全部就業(yè)人數(shù)的94•58%,當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)職工人數(shù)占城鎮(zhèn)職工總?cè)藬?shù)的比重則降低到33•47%,1990年降到30•52%。隨著國(guó)有、集體單位就業(yè)人數(shù)在所有就業(yè)人數(shù)中所占的比例越來(lái)越低,傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策已經(jīng)不適用于目前的就業(yè)形式。若不對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革,那么其覆蓋率將會(huì)越來(lái)越低,更多的職工將被排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外。

(一)城鎮(zhèn)企業(yè)的固定工和合同工

為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革,特別是國(guó)有企業(yè)的改革,國(guó)家開(kāi)始對(duì)原來(lái)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策進(jìn)行完善,其中之一就是擴(kuò)面。具體內(nèi)容包括:第一,養(yǎng)老保險(xiǎn)首先在新招用的勞動(dòng)合同制工人身上進(jìn)行改革。1982年國(guó)務(wù)院體制改革辦公室提出“發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)”,提出由國(guó)家向全民所有制的勞動(dòng)者和企業(yè)征收一定費(fèi)用用來(lái)發(fā)放退休金。同年3月,在江蘇常州進(jìn)行試點(diǎn),要求企業(yè)集資、國(guó)家補(bǔ)貼和對(duì)達(dá)到一定工資水平的在職職工的工資提取一定比例以籌集社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老基金。退休職工由地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理。第二,合資企業(yè)的職工被擴(kuò)展進(jìn)來(lái)。1984年1月19日,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),勞動(dòng)人事部《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)管理規(guī)定實(shí)施辦法》,對(duì)合資企業(yè)的職工實(shí)行勞動(dòng)合同制。此類企業(yè)須給中方職工支付勞動(dòng)保險(xiǎn)、福利等費(fèi)用,其管理機(jī)構(gòu)為中方合營(yíng)企業(yè)的工會(huì)組織。其待遇標(biāo)準(zhǔn)同國(guó)營(yíng)企業(yè)職工相一致。第三,城市集體企業(yè)的職工不分性質(zhì),均可實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)。1984年4月26日,勞動(dòng)人事部、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司發(fā)出《關(guān)于城市集體企業(yè)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則和管理問(wèn)題的函》,提出建立法定的城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行企業(yè)、個(gè)人分擔(dān),企業(yè)應(yīng)負(fù)擔(dān)主要部分。1991年6月26日,國(guó)務(wù)院總結(jié)了此前試點(diǎn)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的經(jīng)驗(yàn),頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》,這標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的開(kāi)始。《決定》提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度,改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來(lái)的辦法,實(shí)行國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān),職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用,基金模式實(shí)行部分積累制;強(qiáng)調(diào)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌。1995年3月1日,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》,統(tǒng)一性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策全面推廣。1997年,國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,提出建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其核心內(nèi)容是“三個(gè)統(tǒng)一”,即統(tǒng)一規(guī)范企業(yè)和職工個(gè)人的繳費(fèi)比例、統(tǒng)一個(gè)人賬戶規(guī)模(記賬比例)、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,各地不同的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合制度模式自此走向統(tǒng)一。至此,城鎮(zhèn)企業(yè)的固定工和合同工均被包括在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中。需要說(shuō)明的是,由于政策的目標(biāo)群體是落后于經(jīng)濟(jì)形式的變化,所以此時(shí)實(shí)施的結(jié)果就是國(guó)有、集體企業(yè)的正式職工(固定工或合同工)一般參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),在這些集體中的臨時(shí)工和農(nóng)民工是不參加的。

(二)城鎮(zhèn)其他形式的就業(yè)人員和農(nóng)民工

在1997年的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中,國(guó)家開(kāi)始關(guān)注城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),提出要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣,逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2001年,勞動(dòng)部頒布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》,其中明確提出:城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶等自謀職業(yè)者以及采取各種靈活方式就業(yè)的人員可以自愿參保,繳費(fèi)達(dá)到一定年限后可以同企業(yè)職工一樣,享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),并提出了具體的繳費(fèi)要求和享受待遇的標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)規(guī)定使城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體進(jìn)一步擴(kuò)大,政策的目標(biāo)群體變得更有彈性。國(guó)家很早就關(guān)注農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)○14,但農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則是在2001年的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》中出現(xiàn)的。此規(guī)定提出,若農(nóng)民工與城鎮(zhèn)企業(yè)形成正式的勞動(dòng)合同關(guān)系后,農(nóng)民工可以參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),但此社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)若繳夠一定年限,可以享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),但在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌范圍和待遇標(biāo)準(zhǔn)上是有別于城鎮(zhèn)職工的。除此之外,國(guó)家也只是提出了農(nóng)民合同工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的處理辦法,并沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的農(nóng)民合同工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的規(guī)定,各地對(duì)本地區(qū)的農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行的情況一直以來(lái)都不是很理想。另外,由于農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能異地接續(xù)和轉(zhuǎn)移,所以不符合農(nóng)民工的就業(yè)特征。面對(duì)農(nóng)民工相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,從2008年至今,國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始進(jìn)行改革。一方面在管理上,農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不可以中間退出,可以異地接續(xù)轉(zhuǎn)移;另一方面,最新的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定農(nóng)民工必須同城鎮(zhèn)職工一樣,參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策到此結(jié)束。從2011年7月1日起,在城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中,農(nóng)民工不再作為一個(gè)特殊的群體。政策的覆蓋范圍有了更大的擴(kuò)展,其公平性體現(xiàn)得更加明顯。

(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工

1997年的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中,對(duì)實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位的職工,按照企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的規(guī)定開(kāi)始參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2000年以后,一些地方的自籌自支的事業(yè)單位的職工開(kāi)始參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。與此同時(shí),一些地方政府要求所有的事業(yè)單位、地方的機(jī)關(guān)單位的職工同企業(yè)職工一樣,參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這些試點(diǎn)地區(qū),社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策覆蓋了幾乎所有職工。但全國(guó)一直以來(lái)都沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策頒布強(qiáng)制性的統(tǒng)一規(guī)定。這種情況因《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布而被結(jié)束。所有事業(yè)單位職工都被包括在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系下,機(jī)關(guān)或參公的事業(yè)單位的職工除外。完善時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體不斷擴(kuò)大,其參保主體越來(lái)越多,職工身份或戶籍都不再被區(qū)別對(duì)待。

五、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策目標(biāo)群體發(fā)生變化的特征

中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策從黨成立之日起發(fā)展到今天,其目標(biāo)群體呈現(xiàn)出不斷的變化。建國(guó)前,黨的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策主要適用于城鎮(zhèn)工人,在革命根據(jù)地適用于來(lái)自于城鎮(zhèn)地區(qū)的革命工作人員。國(guó)統(tǒng)區(qū)則主要適用于部分單位的職工、政府公務(wù)人員和學(xué)校的教職工。“參保者”往往是工人階級(jí),革命的主要依靠力量。建國(guó)后初期,從黨的階級(jí)性質(zhì)出發(fā),“工人階級(jí)”養(yǎng)老問(wèn)題受到黨和政府的高度重視。無(wú)論是《共同綱領(lǐng)》(1949),還是《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(1951)都明確規(guī)定:只要在具有一定規(guī)模的企業(yè)職工均可參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)的職工首當(dāng)其沖,并成為國(guó)企與其他類型的企業(yè)吸引工人的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。隨著社會(huì)主義改造完成,養(yǎng)老保險(xiǎn)政策覆蓋的人群也不斷擴(kuò)大,到初期達(dá)到頂峰。后來(lái)由于養(yǎng)老保險(xiǎn)作為資產(chǎn)階級(jí)腐蝕工人階級(jí)的“糖衣炮彈”被批判,養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出政策規(guī)定上范圍較廣,但在實(shí)施上卻相對(duì)受限的特征。中后期,養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍又縮小,這種情況在1991年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革才有所改變。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制變革,“工人”或“干部”身份的不斷變化,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)群體也發(fā)生相應(yīng)的變化,由最初的國(guó)有和集體企業(yè)的固定工,擴(kuò)展到今天城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的所有職工,包括農(nóng)民工。

總結(jié)其歷史變化特征可歸結(jié)如下:第一,我黨的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策主要是服務(wù)于產(chǎn)業(yè)工人。為了革命的需要,其政策目標(biāo)群體主要針對(duì)城鎮(zhèn)的工人階級(jí),農(nóng)民則主要依賴于土地和家庭養(yǎng)老。在具體實(shí)施上,政策受經(jīng)濟(jì)條件的限制,能夠覆蓋的范圍非常有限,第二,建國(guó)后到經(jīng)濟(jì)體制改革前,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定的范圍與此前相比有擴(kuò)展,但在具體實(shí)施過(guò)程中仍舊只適用城鎮(zhèn)國(guó)有和部分集體企業(yè)的固定工和少數(shù)的合同工。長(zhǎng)期存在的部分集體企業(yè)的職工、私營(yíng)、農(nóng)民工、臨時(shí)工、手工業(yè)者、無(wú)業(yè)者、家庭勞動(dòng)者等往往被排斥在外。這一方面是受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件的限制,也受當(dāng)時(shí)政治和意識(shí)形態(tài)的影響。第三,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革的功能被強(qiáng)化。結(jié)束后,國(guó)家開(kāi)始著手發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)成為保持社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)原有國(guó)企職工的利益承諾,真正意義上的“城鎮(zhèn)職工”的養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始實(shí)施。在這個(gè)過(guò)程中,政府開(kāi)始弱化在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任,企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任不斷增強(qiáng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。到了今天,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策所覆蓋的不僅僅是“城鎮(zhèn)企業(yè)職工”,幾乎是所有的城鎮(zhèn)企事業(yè)的勞動(dòng)者,甚至在部分地區(qū)還包括機(jī)關(guān)的職工。

總之,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策從原來(lái)少數(shù)的“工人貴族”變?yōu)榻裉斓摹捌胀▌趧?dòng)者”,這一方面反映了國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng),另外,從政治視角來(lái)看,這也反映了“參保者”不再以“政治身份”和“社會(huì)身份”來(lái)確定是否能參保,而是擁有平等社會(huì)權(quán)利的社會(huì)成員均可參保。今天的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)變成了國(guó)民收入的分配和再分配,所有的社會(huì)成員不分城鄉(xiāng)、單位性質(zhì),均可享受這種分配。對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體如無(wú)收入或經(jīng)濟(jì)收入低生活困難的人員,國(guó)家還有相應(yīng)的社會(huì)救濟(jì)。雖然,目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在政策規(guī)定上,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的社會(huì)平等,但政府卻在不斷完善政策規(guī)定,以推進(jìn)全體社會(huì)成員的平等。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來(lái)越依賴于市場(chǎng)力量,社會(huì)的發(fā)展則越來(lái)越依賴于政府。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策將會(huì)逐漸變成黨和政府管理國(guó)家的重要工具。因此社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的“筐”里裝著越來(lái)越多的社會(huì)成員,將來(lái)可能是全體社會(huì)成員。