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目前我國經(jīng)濟企穩(wěn)回升，經(jīng)濟運行中積極因素不斷增多，但回升基礎并不穩(wěn)固。下半年，我國將堅定不移地實行積極財政政策。那么如何理解實施積極財政政策的必要性及重大意義呢？為此，本報特約請有關(guān)專家撰文，推出堅定不移實施積極財政政策系列時評。

為應對國際金融危機和國內(nèi)經(jīng)濟下滑格局，從2008年10月起，我國再次啟用積極財政政策。時隔8個月，在結(jié)構(gòu)性減稅、大幅擴張公共投資、逐步增加商品消費補貼品種等政策措施與適度寬松的貨幣政策（如降低利率）聯(lián)手強烈刺激下，我國經(jīng)濟企穩(wěn)回升，2009年上半年經(jīng)濟增長率已達7.1％，全社會經(jīng)濟預期向好，社會投資和居民消費同步跟進擴張。為此，2009年下半年我國將繼續(xù)采行積極財政政策。

必須注意到，當前采行的積極財政政策，宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)目標是推動經(jīng)濟增長，調(diào)節(jié)切入點是向?qū)嶓w經(jīng)濟注入資金，然而背后的支撐因素則是制度變革。應該指出，落實積極財政政策過程中同時推出的制度變革意義遠大于保增長的具體措施，因為制度創(chuàng)新是政策實施的基本條件，是財政宏觀調(diào)控合理有效的永久性基礎。可以說，現(xiàn)在是在借調(diào)控之機打造新的制度基礎。舉例而言，分步推行的增值稅全面轉(zhuǎn)型，大家看到的是減少多少稅收，實際上最具價值的是這項改革使中國的增值稅稅制更加符合市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，為生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)的運營創(chuàng)造公平的競爭條件。再比如，推進財政省直管縣，實質(zhì)上就是要通過減并財政層級，使今后規(guī)模不斷擴張的財政支出更加符合民意并擁有良好的基本制度條件。很顯然，認識積極財政政策的價值，不能僅從當前效應看問題，而是要從長期的角度去把握，要看到借反周期政策的落實來推進制度建設才是長久之計。

既然如此，那么為什么當前實施積極財政政策需要推進財政制度變革呢？初步歸納原因主要有三點。

一是通觀國內(nèi)外經(jīng)驗，每一次經(jīng)濟波動都有深刻的制度根源。1929年～1933年美國發(fā)生的經(jīng)濟危機，體制性成因是政府過度放任市場，特別是金融管理體系漏洞百出，由此形成了以金融危機為先導的實體經(jīng)濟“崩盤”。本輪西方經(jīng)濟危機也是以金融危機為先導。背后的體制性成因同樣是政府過度放任市場，讓“華盛頓共識”牽著鼻子走。1929年～1933年的反周期政策派生出了凱恩斯主義，接著形成了二戰(zhàn)后的相對完整的金融監(jiān)管體系。本輪反危機過程中西方國家普遍反思制度，并主動改革財稅制度。轉(zhuǎn)觀中國，前期出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟急剎車，不能不說我們的經(jīng)濟制度安排仍然存有“呆滯性”。

這顯然客觀地要求我們從破除財稅制度弊端入手去確定、實施積極財政政策。

二是當前實施積極財政政策使政府支出急劇膨脹，特別是國債發(fā)行規(guī)模猛增到9500億元，財政支出達到7萬多億元。如果把社會保險基金和政府性基金統(tǒng)加起來，政府管理的資金規(guī)模高達9萬多億元，相當于1999年全年的gdp規(guī)模。如此規(guī)模龐大的資金能否用于民生、能否帶動社會投資、能否保證各級國家機器合理運轉(zhuǎn)，確實是一個大課題。顯然，財政資金規(guī)模擴張與財政性收支矛盾緩解絕對不能畫等號，反而可以說與管理任務加重是同義語。為此，當前我國必須加快建立精細化的財政資金管理體系，只有這樣，才能使積極財政政策的具體實施及時落到實處。

三是當前的經(jīng)濟形勢和宏觀調(diào)控任務使財政收支矛盾驟然加劇。突出的表現(xiàn)是財政收入增長率由近年來年均20％的正增長轉(zhuǎn)為負增長，而支出需求因近年來的體制性膨脹慣性和公共投資擴張呈現(xiàn)出急劇膨脹格局。兩相對比，財政運行困難重重。應對支出擴張，我們又不能增稅。顯然，只能在改革預算制度上找出路，具體來說就是要通過完善支出標準、調(diào)整財政體制、優(yōu)化稅制來實現(xiàn)增收節(jié)支。

可見，就財政改革而言，應對經(jīng)濟下滑實施擴張性財政政策，反而倒是一個機遇期，可以促使我們下定決心消除財政制度體系中的一些弊端，從而建立起確保財政運行能夠起到優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境、最大限度滿足社會穩(wěn)定要求作用的長效機制。

從我國的現(xiàn)實情況看，推進財稅制度變革理應多點突破，其中至為關(guān)鍵的內(nèi)容有四點：一是更新觀念，題中之意就是不能把財政收入超高速增長當做常態(tài)，不能以超速增長為依據(jù)安排支出。二是繼續(xù)實行結(jié)構(gòu)性減稅，要把減稅的著力點放在優(yōu)化稅制上。比如，通過逐步推進增值稅全面轉(zhuǎn)型為進一步深化增值稅稅制改革創(chuàng)造條件。再比如，近期推出的卷煙消費稅稅制調(diào)整在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征5％的消費稅，本質(zhì)上是把消費稅稅制改革向前推進了一步，為其他消費稅應稅商品的消費稅制度改革提供經(jīng)驗。三是強力推進預算管理改革，核心內(nèi)容是細化預算編制，無論是收入預算編制，還是支出預算編制，都應采用系統(tǒng)的因素法來確定合理的支出標準體系，并使預算指標的確定建立在科學分析的基礎上。同時，還要建立起覆蓋事前、事中、事后的預算績效管理體系。四是扎實推進財政省直管縣。必要的舉措是破除認識誤區(qū)，把這項改革提升到優(yōu)化整體行政管理體系、落實基本公共服務均等化戰(zhàn)略的高度去把握。同時，認真研究省直管縣條件下的預算執(zhí)行管理模式和轉(zhuǎn)移支付核定方法以及配套政策體系。