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內(nèi)容提要：

本文通過對我國稀土產(chǎn)業(yè)進行重點調(diào)查研究，在摸清當前我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及產(chǎn)業(yè)目前存在問題的基礎(chǔ)上，專門從稅收角度剖析了現(xiàn)行稅收政策對稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，結(jié)合國際經(jīng)驗，提出完善我國稀土產(chǎn)業(yè)稅收政策的建議。

關(guān)鍵詞：

稀土產(chǎn)業(yè)；稅收政策；調(diào)查研究

稀土，就是指化學(xué)元素周期表中15個鑭系元素以及與鑭系元素密切相關(guān)的兩個元素鈧和釔共17種金屬元素，分為輕稀土、中稀土、重稀土三組。稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，是當今世界各國改造經(jīng)濟工業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)和國防尖端技術(shù)不可缺少的戰(zhàn)略物質(zhì)，素有“工業(yè)維生素”的美稱。我國是世界稀土資源大國，然而卻并不是稀土強國。長期以來，在稀土礦源管理、加工、出口和定價上依然存在許多問題。而作為國家調(diào)控經(jīng)濟重要杠桿之一的稅收，在稀土產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的調(diào)控作用并沒有發(fā)揮充分，稅收征管中依然存在著許多問題。因此，有必要從國家的稀土產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略角度出發(fā)，配合和服務(wù)于國家加強稀土行業(yè)管理的宏觀決策部署，對稀土產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)稅收政策進行深入研究，并從稅收政策和稅收征管角度探索促進稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑。本課題組正是基于此目標，從全國有代表性的三個地區(qū)入手，對我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況及所有該行業(yè)相關(guān)稅收政策進行系統(tǒng)的研究分析，找出稅收政策中存在的問題和不足，進而研究得出完善稅收政策的應(yīng)對措施。

一、我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）資源儲量及分布我國稀土資源極為豐富，具有儲量大、品種齊全、分布集中、主要礦床的稀土賦存狀態(tài)特殊等特點。根據(jù)中國稀土學(xué)會統(tǒng)計，截至2009年中國占世界稀土資源總儲量的23%，①居世界首位。我國稀土資源主要分布在內(nèi)蒙古包頭市白云鄂博混合型稀土礦、四川涼山州冕寧牦牛坪、山東微山碳氟鈰礦和南方七省（江西、廣東、廣西、湖南、福建、云南、浙江）離子吸附型稀土礦。白云鄂博礦、四川、山東礦屬輕稀土礦物，南方七省礦屬中重稀土礦物。其中，包頭市白云鄂博礦的稀土儲量占全國稀土儲量的83%，山東微山占8%，四川涼山占3%，南方七省占3%，其他地區(qū)占3%。②

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和存在問題近十年來，我國稀土開采、冶煉分離和應(yīng)用技術(shù)都取得了較大進步，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大。自2005年以來我國已成為世界稀土生產(chǎn)大國、稀土消費大國和出口大國，在世界稀土市場上占有舉足輕重的地位。我國稀土產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)成效顯著，在內(nèi)蒙古、江西、福建等地已建立了從稀土礦開采—稀土分離—稀土金屬—稀土合金—稀土應(yīng)用產(chǎn)品一體化的產(chǎn)業(yè)鏈條。隨著應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓寬，產(chǎn)業(yè)波及效應(yīng)不斷提高，現(xiàn)已形成的產(chǎn)業(yè)鏈主要包括：永磁材料產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)光材料產(chǎn)業(yè)鏈、催化材料產(chǎn)業(yè)鏈、防腐材料產(chǎn)業(yè)鏈、綠色能源環(huán)保材料產(chǎn)業(yè)鏈等。但是稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中仍然存在很多問題，主要表現(xiàn)在：非法開采屢禁不止，冶煉分離產(chǎn)能擴張過快，生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費嚴重，出口秩序較為混亂，走私問題依然嚴重，存在稀土黑色產(chǎn)業(yè)鏈，高端應(yīng)用研發(fā)滯后，高端產(chǎn)業(yè)鏈欠缺等。這些問題嚴重影響了產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。隨著我國對私挖濫采和走私稀土違法行為的打擊，以及大企業(yè)兼并重組整合、稀土出口價格話語權(quán)爭奪等政策的實施，稀土產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展前景向好。

二、我國稀土產(chǎn)業(yè)稅收政策和稅收管理現(xiàn)狀

按照我國現(xiàn)行稅收政策，稀土產(chǎn)業(yè)主要涉及增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅三大稅種及其征管。本文著重對現(xiàn)行三大稅種、稅收征管以及資源性行政收費的現(xiàn)狀等方面展開分析。

（一）增值稅現(xiàn)狀分析稀土產(chǎn)業(yè)鏈包括稀土礦產(chǎn)采選、冶煉分離、稀土應(yīng)用、貿(mào)易等環(huán)節(jié)的企業(yè)和個人都是增值稅納稅人。1.各環(huán)節(jié)增值稅的稅收負擔(dān)情況。據(jù)本次調(diào)查統(tǒng)計分析，我國包頭、贛州、涼山三大稀土基地的采礦類、冶煉類、應(yīng)用類企業(yè)增值稅平均稅負率分別為8.38%、7.52%、2.22%。總體上看，增值稅在稀土產(chǎn)業(yè)的采礦、冶煉、應(yīng)用三個不同環(huán)節(jié)體現(xiàn)出了漸次減少的稅收負擔(dān)，從一個側(cè)面證明我國稀土產(chǎn)業(yè)在應(yīng)用產(chǎn)品上高科技含量缺乏，沒有達到高附加值水平，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要還是集中在開采和初級原料生產(chǎn)加工方面。2.缺乏針對稀土產(chǎn)業(yè)的增值稅優(yōu)惠。如果對稀土下游新材料產(chǎn)業(yè)和高端應(yīng)用產(chǎn)業(yè)采取稅收優(yōu)惠，可以有效推動該行業(yè)整體的技術(shù)進步和產(chǎn)品升級，同時也能促進稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為我國稀土產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供更有力的支持。

（二）企業(yè)所得稅現(xiàn)狀分析1.各環(huán)節(jié)所得稅的稅收負擔(dān)情況。據(jù)本次調(diào)查統(tǒng)計，我國三大基地稀土采礦類、冶煉類、應(yīng)用類企業(yè)所得稅平均稅負率分別為7.08%、6.69%、1.26%。總體上看，所得稅在稀土產(chǎn)業(yè)的采礦、冶煉、應(yīng)用三個不同環(huán)節(jié)也體現(xiàn)出了漸次減少的稅收負擔(dān)率，同樣說明我國稀土產(chǎn)業(yè)在應(yīng)用產(chǎn)品上高科技含量缺乏，沒有達到高附加值水平，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要還是集中在開采和初級原料生產(chǎn)加工方面。2.企業(yè)所得稅政策對鼓勵稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在不足。對于利用稀土工業(yè)廢料開發(fā)提取稀土材料的企業(yè)，沒有納入循環(huán)經(jīng)濟或資源綜合利用稅收扶持的范疇予以企業(yè)所得稅優(yōu)惠。對下游環(huán)節(jié)的稀土新材料及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)沒有按照特殊產(chǎn)業(yè)直接給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠，而是設(shè)定了較高的門檻，即認定為“高新技術(shù)企業(yè)”才予以優(yōu)惠。

（三）稅收管理制度分析我國目前稅收管理制度總體上是科學(xué)、合理的。近年來，隨著稅收征管信息化、科學(xué)化、精細化水平的不斷提高，對稀土行業(yè)稅收管理水平也大大提高。但是，目前稀土行業(yè)稅收管理仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：1.稀土產(chǎn)業(yè)的稅源管理存在應(yīng)管而無法管理的真空地帶。黑色稀土產(chǎn)業(yè)因逃避了30%-40%國家稅費而形成了高額利潤，在暴利的驅(qū)使下，不法分子的私挖盜采、地下生產(chǎn)、黑色交易屢禁不止，很難根絕。此外，由于國家稀土大企業(yè)整合不盡徹底，已關(guān)停的無證照小稀土冶煉廠實際上仍然有部分存在，客觀上也為私挖盜采、走私提供了可能。而這部分黑色產(chǎn)業(yè)目前基本上游離于稅務(wù)部門的稅源監(jiān)督管理之外。2.稅務(wù)部門代開發(fā)票環(huán)節(jié)存在管理漏洞。部分商貿(mào)流通企業(yè)與稀土礦盜采者勾結(jié)，通過利用稅務(wù)部門可以為個人代開普通銷售發(fā)票且沒有明確品名限制的政策，將品名虛列為“鐵礦石”等，最終將盜采稀土進入加工環(huán)節(jié)“漂白”，使之變成“合法”營銷。3.“稀土增值稅專用發(fā)票”實際作用有限。近年實行的“稀土增值稅專用發(fā)票”制度，在一定程度上達到了配合實施國家宏觀監(jiān)督控管稀土產(chǎn)業(yè)的意圖。但目前僅僅是對正規(guī)的稀土采礦、冶煉生產(chǎn)企業(yè)以及稀土貿(mào)易企業(yè)的銷售總額進行了相對精確的統(tǒng)計，而私挖盜采和黑市走私的稀土依然無法靠“稀土增值稅專用發(fā)票”來全面掌控和精確統(tǒng)計。4.稅收征管信息不對稱。不同稅務(wù)機關(guān)之間，稅務(wù)機關(guān)與工商、國土、公安、海關(guān)等部門間的信息數(shù)據(jù)交流尚缺，對于稀土的盜采、走私、違規(guī)生產(chǎn)等信息缺乏溝通互換，造成稅收的流失。據(jù)近年統(tǒng)計，我國每年僅走私就流失掉2萬噸左右的稀土。①稀缺資源流失的同時，稅收的流失同樣十分嚴重。5.稅務(wù)部門的稅源專業(yè)化管理能力尚顯不足。稀土行業(yè)專業(yè)性極強，沒有足夠的行業(yè)知識和深入了解，稅務(wù)人員就很難做到準確監(jiān)管，對稀土產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)流程、材料組成、成本能耗、產(chǎn)品出成率等難以準確評估檢查，也就無法準確評估稅負。

三、美、日、俄三國的稀土產(chǎn)業(yè)政策觀察

（一）美國美國實行“只探不采，加大儲備”的稀土資源戰(zhàn)略，注重利用全球稀土資源，保持稀土技術(shù)領(lǐng)先地位。從全球稀土資源儲量分布的狀況看，美國的稀土資源不但種類豐富，儲量在世界也位居前列，美國還是重要的稀土資源加工國、進出口國和應(yīng)用消費國。美國現(xiàn)在采取只探不采、停產(chǎn)保護環(huán)境、加大存儲資源的策略，加大了對國際稀土資源市場價格權(quán)的控制力度。

（二）日本1.官方和民間共同儲備稀土資源。日本稀土資源產(chǎn)業(yè)鏈更加偏重于后端高附加值產(chǎn)品的研發(fā)，通過全面領(lǐng)先的稀土高技術(shù)來獲取更高的利潤。同時，日本目前儲備的稀土資源足夠其使用20年。2.注重稀土資源的回收利用。日本為了解決資源短缺的難題，很注重資源的回收利用，更注重用法律來約束資源的回收利用。

（三）俄羅斯俄羅斯的稀土資源由軍方控管，基本上不出口稀土。俄羅斯稀土資源儲量較大，其稀土資源的開發(fā)活動在世界市場上具有重要的影響作用。但俄方將儲量和產(chǎn)量列為國家機密，不對外具體數(shù)據(jù)，只允許軍方開采和利用。

四、完善我國稀土產(chǎn)業(yè)稅收政策及征管的對策建議

完善我國稀土產(chǎn)業(yè)稅收政策及稅收管理，應(yīng)積極服務(wù)于國家的稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家控制稀土源頭開采和低附加值的稀土初級原料出口、保護我國不可再生的稀缺戰(zhàn)略資源和環(huán)境、大力提高本國稀土應(yīng)用技術(shù)水平、大力發(fā)展高附加值的稀土應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略意圖。同時，積極配合國家相關(guān)部門對稀土的私挖盜采和黑市流通行為進行打擊和防范。

（一）在稀土冶煉分離和出口環(huán)節(jié)對特定稀土元素征收消費稅國家可以通過對一些不可再生的稀缺資源性產(chǎn)品征收消費稅，體現(xiàn)國家“寓禁于征”的宏觀產(chǎn)業(yè)政策和消費政策取向。可比照對原油征收資源稅、對成品油征收消費稅的通行做法，在稀土開采環(huán)節(jié)征收資源稅，在冶煉分離環(huán)節(jié)再對特定稀土元素征收一道消費稅。1.征收稀土消費稅的意義。一方面，可理順稀土價格，促進稀土資源的節(jié)約及合理使用；另一方面，有利于配合實施國家對稀土產(chǎn)業(yè)的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。通過征收消費稅，加快淘汰落后產(chǎn)能，可有效促進稀土冶煉分離行業(yè)的健康發(fā)展。2.開征消費稅條件具備，時機也較為成熟。首先，我國現(xiàn)有從事稀土冶煉分離的企業(yè)已經(jīng)全部納入增值稅防偽稅控系統(tǒng)漢字防偽項目管理；①其次，當前稀土冶煉分離產(chǎn)品是賣方市場，消費稅稅負易于轉(zhuǎn)嫁，可通過價格的上漲抑制稀土產(chǎn)品的開采、消費和出口。3.在具體開征稅目上，只對部分貴重稀缺的稀土元素產(chǎn)品征收消費稅。如镥、鋱、鏑、銪等，在國防軍事、航空航天等方面具有不可替代的特殊作用，儲量很少，價值昂貴。輕稀土中只有鐠、釹含量較少，也很貴重；鑭、鈰等部分元素相對含量豐富、價值低。因此，建議只對部分貴重稀缺的稀土元素產(chǎn)品征收消費稅。對上述征稅稅目產(chǎn)品，在出口環(huán)節(jié)也同樣征收消費稅。4.在計稅方式上實行從價計征。消費稅常用的計稅方式有“從量定額”和“從價定率”兩類。“從量定額”與銷售價格脫鉤，缺乏稅收彈性，因此建議對稀土特定稀土元素產(chǎn)品按照“從價定率”征收消費稅。同時，根據(jù)我國南北方重點冶煉分離企業(yè)財務(wù)狀況，消費稅稅率可暫定為10%，并相應(yīng)制定《征收消費稅稀土分離冶煉產(chǎn)品目錄》。

（二）建議改革稀土資源稅分配政策適當調(diào)整資源稅的收入歸屬。現(xiàn)行政策將大多數(shù)資源稅收入歸到省級財政，市級只留35%，從收入歸屬角度看不利于環(huán)境恢復(fù)治理。因此，建議調(diào)整資源稅的收入歸屬，將其收入的大部分歸屬為市級和縣級，省級財政保留少量統(tǒng)籌支配收入即可。

（三）對利廢企業(yè)予以企業(yè)所得稅優(yōu)惠扶持綜合利用稀土廢棄物企業(yè)發(fā)展，幫助其克服經(jīng)營困難，以促進節(jié)約稀土原礦和保護生態(tài)環(huán)境。對于真正利用廢舊物品、工業(yè)廢棄物開發(fā)提取稀土元素的企業(yè)，納入國家循環(huán)經(jīng)濟稅收扶持的范疇，給予企業(yè)所得稅減計收入的稅收優(yōu)惠。

（四）對下游的稀土新材料及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)給予增值稅和所得稅優(yōu)惠為了鼓勵下游稀土新材料及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮稅收政策調(diào)控經(jīng)濟的引導(dǎo)作用，可以把“稀土新材料或應(yīng)用產(chǎn)業(yè)”作為優(yōu)惠項目單獨列入優(yōu)惠政策中，而不單靠達到“高新技術(shù)企業(yè)”才予優(yōu)惠。具體優(yōu)惠方案：對該類企業(yè)，可以考慮對增值稅直接給予減半征收，企業(yè)所得稅減按15%的稅率征收。

（五）取消稀土初級應(yīng)用產(chǎn)品（新材料）的增值稅出口退稅政策為更加有效地保護我國稀土資源，鼓勵和擴大高附加值產(chǎn)品出口，建議在原有政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確對稀土初級應(yīng)用產(chǎn)品（新材料）一并取消增值稅出口退稅政策。對于稀土初級應(yīng)用產(chǎn)品的具體范圍，則可根據(jù)實際出口情況，定期或不定期公布相應(yīng)的產(chǎn)品名稱和稅則號。

（六）對稀土交易所實行增值稅即征即退的鼓勵政策鑒于稀土交易所功能的重要性，以及其處在發(fā)展初期迫切需要政策扶持等實際情況，建議對稀土交易所提供的交易服務(wù)以100%即征即退方式實行增值稅優(yōu)惠，以體現(xiàn)國家對稀土交易平臺建設(shè)的鼓勵和支持。

（七）對稀土企業(yè)高端科技人才予以免征個人所得稅稅收優(yōu)惠急需制定激勵高端科技人才的政策，以利于稀土應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。同時，對具備較強研發(fā)能力、掌握尖端科技的高端人才，或者在特殊行業(yè)或特殊領(lǐng)域作出杰出貢獻的高素質(zhì)人才，可由省以上單位確認，對其取得的相關(guān)個人所得確定為免稅所得，享受稅收優(yōu)惠。

（八）進一步加強稀土產(chǎn)業(yè)稅收征管1.把好稅務(wù)機關(guān)窗口代開發(fā)票關(guān)和商貿(mào)流通企業(yè)發(fā)票使用關(guān)，堵塞非法稀土的“漂白”通道。2.盡快建立“稀土增值稅專用發(fā)票”管理監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，進一步完善“稀土增值稅專用發(fā)票”管理制度，挖掘“稀土增值稅專用發(fā)票”數(shù)據(jù)利用功能，為落實國家稀土產(chǎn)業(yè)政策提供信息支撐。3.加強稀土行業(yè)戶籍管理工作。基層稅務(wù)部門要配合其他相關(guān)部門打擊稀土非法盜采和黑市交易，大力清理查處漏征漏管戶，防堵逃避稅款，為加強行業(yè)征管奠定基礎(chǔ)。4.加強稅源專業(yè)化、精細化管理，提高日常征管能力。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當根據(jù)稀土行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)類型，制定分類型的稅收管理辦法，設(shè)立行業(yè)標準參照指標和預(yù)警指標，結(jié)合預(yù)警平臺監(jiān)控，建立標準化專業(yè)管理模式，實施專業(yè)化、精細化的行業(yè)稅收管理。5.利用好內(nèi)外兩方面信息資源，實行信息管稅。除使用好內(nèi)部稅源監(jiān)控平臺做好重點企業(yè)稅源調(diào)查以外，要建立稅務(wù)機關(guān)與包括工商、國土、工信、公安等相關(guān)部門的信息交換機制，建立不同地區(qū)稅務(wù)機關(guān)稀土行業(yè)征管信息交換機制，及時溝通協(xié)作，提高征管效能。

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作者：國家稅務(wù)總局稀土稅收課題組