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［摘要］城鎮化是衡量一國或地區社會經濟發展程度的重要標志，我國城鎮化水平較發達國家還存在很大差距，實施新型城鎮化發展戰略是適應時代的新要求，稅收政策在促進新型城鎮化發展上起到重要作用。分析美國“紐洛芝休”、加拿大“渥多蒙溫”、日本“東大名福”和新加坡等典型城市稅收政策與稅制結構，并與我國“北上廣深、天重成杭”等典型城市進行比較，存在主體稅種、所得稅制、稅收立法等方面差異，提出發展并完善主體稅種、所得稅制、稅收立法等促進我國新型城鎮化發展的稅收政策建議。

［關鍵詞］新型城鎮化；稅收政策；稅收收入結構；主體稅種

城鎮化的發展水平標志著一國社會經濟和城市的發展程度，雖然我國新型城鎮化已經經歷近5年的發展，但是還存在諸多問題。與其他國家相比，我國城鎮化水平還比較低，據統計局數據顯示，2016年我國戶籍人口城鎮化率僅為41．2％，而常住人口城鎮化率也只有57．35％，不僅遠低于發達國家82％的平均水平，也低于經濟發展水平與我國相近的其他發展中國家65％的平均水平。另外，我國城鎮化的區域發展不平衡，表現在東部沿海發達城市的城鎮化率高，而中部、西部等內陸地區的城鎮化水平低。據中國政府網資料顯示，2016年我國東部地區常住人口城鎮化率達到64．12％，而中部、西部地區分別只有50．4％和46．8％。稅收政策作為我國政府宏觀調控的重要手段之一，在促進新型城鎮化發展上起到不可替代的重要作用，分析國外典型城市城鎮化發展的稅收政策，并與我國典型城市進行比較，得出具有可參考價值的經驗啟示，有著重要的理論意義和實踐價值。

一、我國新型城鎮化發展的實踐與相關研究

新型城鎮化最早是由中共中央黨校謝志強（2003）①提出，我國學者張榮寰（2007）在《中國復興的前提是什么？》一文中闡述新型城鎮化的具體定義和發展模式，認為中國轉型需要新型城鎮化這種動能發揮作用，此后新型城鎮化得到政府與學術界的逐步重視。黨的十八大報告明確提出堅持走中國特色新型城鎮化發展道路。2012年12月中央經濟工作會議明確提出要積極穩妥推進新型城鎮化，構建大中小城市和小城鎮、城市群科學合理的城市布局。2013年12月在中央城鎮化工作會議上明確提出推進新型城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和重點任務，總理指出新型城鎮化將是我國未來經濟發展的動力。2014年2月國家發改委等11個部門聯合公布第一批國家新型城鎮化綜合試點地區，同年3月中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，明確未來新型城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，從宏觀、戰略和基礎上指導全國城鎮化健康發展。在借鑒第一批國家新型城鎮化綜合試點成功經驗的基礎上，2015年11月和2016年12月又分別公布第二和第三批試點地區，均取得顯著成效。繼黨的十八大報告提出走中國特色新型城鎮化發展道路后，黨的報告明確指出繼續推動新型城鎮化發展。從知網數據庫相關統計看，在2012年及以前沒有以新型城鎮化和稅收為關鍵詞或標題的論文，自2013年開始，諸多專家學者們相繼對新型城鎮化稅收問題進行研究，但其觀點和結論不盡相同。張景華（2013）①認為，新型城鎮化的核心是農民工的市民化，建立新型稅收發展方式推動新型城鎮化進程；王正明等（2013）②認為，新型城鎮化表現為產業與生態共生共榮，需要鄉鎮工業、民生工程和生態承載來推進，并從稅收視角分別提出政策建議；馬海濤等（2014）③認為，推進新型城鎮化必須解決城市交通擁堵問題，提出開征交通擁堵稅、完善公交供給稅式支出、調整成品油消費稅等治理交通擁堵的稅收政策建議；黃瑞玲等（2014）④認為，稅收是新型城鎮化三位一體的融資機制之一，開拓稅源是解決新型城鎮化融資難問題的有效措施；王麗輝（2015）⑤從簡化稅收層級、健全稅式支出制度、培育地方主體稅種、完善地方稅體系等方面提出新型城鎮化發展的稅制改革頂層設計；王曙光等（2015）⑥闡述城鎮化發展的稅收政策運行機理，運用VAR模型分析城鎮化與稅收的關系，并提出制定稅收激勵政策、優化稅收制度結構、調整宏觀稅負結構等稅收政策；陳育儉等（2016）⑦認為，房產稅具有抑制投資需求、調節收入分配、重塑地方稅制體系和增加地方財政收入等重要作用，房產稅改革能夠助力新型城鎮化快速發展；陳隆近等（2016）⑧借鑒美國的稅收政策，提出跨區域勞動力配置的稅收激勵政策，推動新型城鎮化進程；崔惠玉等（2017）⑨基于新型城鎮化背景，對城市房地產稅準確定位，并提出房地產稅制度設計的對策建議；夏華等（2017）瑏瑠認為，對給予農民工培訓的企業稅收優惠，能有效解決我國“半城鎮化”問題，推動新型城鎮化發展。從上述研究內容看，國內雖有對新型城鎮化稅收政策的研究，但研究國外發達國家典型城市稅收政策，并與我國典型城市進行比較以及提出對策建議的極少。鑒于學界對新型城鎮化的不同認識及下文研究，應先界定新型城鎮化的含義。一般而言，新型城鎮化是指大中小城市、小城鎮、新型鄉村協調發展的城鎮化，其核心是以人為本，本質是科學發展觀，動力是新型工業化，原則是統籌兼顧，特征是城鄉統籌與產城融合、低碳生態與集約高效、上下互動與全面協調。

二、我國新型城鎮化與稅收政策的關系機理

新型城鎮化主要在于農村人口市民化，因此我們認為影響新型城鎮化發展的主要因素包括：城鄉之間的經濟要素流動水平（用E表示）；經濟工業化水平（用C表示）；產業結構轉變水平（用I表示）；農業機械化水平（用M表示），并將C和I稱為內部發展環境，E和M稱為外部發展環境。

三、國內外典型發達城市城鎮化發展的稅收政策

（一）國外典型城市城鎮化發展的稅收政策

早在20世紀中葉，國外發達國家的城鎮化就已經迅速發展，進入21世紀后，其發展水平不僅是量的提升，更是質的飛躍，而稅收政策無疑在其中扮演著重要角色。為了與我國城鎮化發展稅收政策相比較，吸取有益經驗，將城鎮化的發展歸根落實到具體城市的發展上，我們以美國、加拿大、日本等國家典型城市和新加坡的城鎮化發展稅收政策為例進行分析，其依據主要包括：美國作為全球經濟最發達國家，在城鎮化發展問題上會制定先進的稅收政策，選取美國前四大城市———紐約、洛杉磯、芝加哥和休斯敦（以下簡稱“紐洛芝休”）的稅收收入結構為例，能夠有效代表美國的城鎮化稅收政策；加拿大作為發達國家的中游水平，十分重視稅收制度改革，制定一系列促進城鎮化發展的稅收政策，選取加拿大前四大城市———渥太華、多倫多、蒙特利爾、溫哥華（以下簡稱“渥多蒙溫”）的稅收收入結構為例，能夠有效代表加拿大的城鎮化稅收政策；日本作為全球第三大經濟體，與我國同處東亞地區，交流頻繁，其城鎮化發展水平較高，完善的稅收政策值得我國借鑒，選取日本前四大城市———東京、大阪、名古屋和福岡（以下簡稱“東大名福”）的稅收收入結構為例，能夠有效代表日本的城鎮化稅收政策；新加坡作為新型發達國家的典型代表，與我國交往密切，城鎮化發展水平始終保持100％，且稅收法律體系與我國比較相似，研究其稅收收入結構可為我國提供可靠經驗。1．美國典型城市城鎮化發展的稅收政策自20世紀中葉以來，美國城市經濟一直發展迅速，根據美國統計局統計數據顯示，2015年美國城鎮率高達81．62％，其主要原因在于美國聯邦政府、州和地方政府實行分稅制體制，特別重視發展財產稅制。①財產稅在城市和鎮的稅收收入總額中占有較高比重，曾在20世紀60年代占美國稅收收入總額的90％以上。在占城市稅收收入總額比重上，之后出現了一定程度的下降，但是到20世紀90年代其比重始終保持在50％以上；在占鎮稅收收入總額比重上，始終維持在90％以上。②財產稅無疑是美國城鎮稅收收入中的主體稅種，美國財產稅主要包括房地產稅和財產轉移稅，分別對房地產行業和財產轉移環節征稅。2．加拿大典型城市城鎮化發展的稅收政策加拿大政府非常重視城市和小城鎮的經濟發展，特別是在稅收政策支持方面表現得尤為突出，根據加拿大統計局統計數據顯示，2015年加拿大城鎮率高達81．83％。與美國聯邦政府相似，加拿大政府對財產稅實行一系列行之有效的改革：在財產稅征收管理方面，以財產價值評估機制為基礎，定期評估納稅人的財產價值，以評估后的價值為計稅依據；③在財產稅稅率設計方面，規定對不同類型的財產實行不同的稅率，實行差別征收，這樣既保證財產稅征收的普遍性，又體現其公平性，便于納稅人依法納稅。加拿大政府這種稅收制度的成效在其“渥多蒙溫”等城市表現明顯。3．日本典型城市城鎮化發展的稅收政策日本由于國土面積小，自然資源匱乏，農村土地有限，因此政府大力發展城市和鄉鎮經濟，根據日本國家統計局統計數據顯示，2015年日本城鎮率高達93．5％。日本政府對城市及鎮的發展采取很多稅收激勵政策，如與美國類似，很早就實行分稅制體制改革，將全部稅種劃分為中央稅和地方稅，將所有稅收收入按一定比率分為中央收入和地方收入。其中地方稅又分為道府縣稅和市町村稅，這種把稅種征稅權下放到縣級乃至村級政府的做法為地方政府提供廣泛的財力。①道府縣政府的主體稅種主要包括道府縣居民稅和事業稅。財產稅作為地方政府的征稅稅種，在其稅收收入總額中占有很大比重。我們以日本城鎮化水平最高的“東大名福”四個典型城市為例分析。4．新加坡城鎮化發展的稅收政策至1965年獨立以來，新加坡政府非常重視經濟和城市的發展，作為亞洲四小龍之一，其經濟增長速度年均在8％以上，城鎮化率始終保持100％不變。獨立至今，新加坡的經濟發展結構和形式發生重大轉變，即由獨立初期的以勞動密集型工業經濟為主轉向20世紀80年代的以高科技產業、技術密集工業和高附加值資本為主，進而轉向如今的以知識密集型產業和信息產業為主。②在這些重大轉變的過程中，稅收政策起到關鍵性的作用。與美國、加拿大和日本政府重視地方財產稅不同的是，新加坡政府更加重視所得稅的改革，所得稅為其主體稅種，在整個稅收收入總額中占有較大比重，除此以外也重視財產稅的改革和完善。

（二）國內典型城市城鎮化發展的稅收政策

由于我國實行的是全國統一的稅收政策，地方政府無權制定與稅收相關的政策法規，因此要分析我國典型城市城鎮化發展的稅收政策，應從其稅收收入結構入手，進而分析其主體稅種和其他輔助稅種所占的比重。為了與選取的國外典型發達城市進行比較，使研究更有比較價值，同時又能代表我國發達城市城鎮化發展水平，我們以我國北京、上海、廣州、深圳（以下簡稱“北上廣深”）四大一線城市和天津、重慶、成都、杭州（以下簡稱“天重成杭”）四大二線城市的稅收收入結構為例進行分析。1．“北上廣深”城鎮化發展的稅收結構我國一線城市（國際級城市）只有4個，即“北上廣深”。其中北京和上海已經成為國際化大都市，而廣州和深圳也是準國際化大都市，因此分析“北上廣深”城鎮化發展的稅收結構具有典型的代表性，能夠與發達國家典型城市相比較。2．“天重成杭”城鎮化發展的稅收結構我國二線城市（區域中心，知名度很高的經濟發達城市）有天津、重慶、南京、沈陽、武漢、成都、西安、杭州，選取“天重成杭”城鎮化發展的稅收結構能夠代表我國二線城市水平，也能夠與發達國家典型城市相比較。

四、我國新型城鎮化發展稅收政策存在的問題

通過以上對國外典型城市和我國典型城市的稅收政策及稅收收入結構分析，不難發現我國在促進新型城鎮化發展的稅收政策方面與國外相比存在很多問題。主要表現在以下3點：

（一）主體稅種不合理

通過對國外典型城市稅收收入結構的分析，發現除了新加坡以外，美國“紐洛芝休”、日本“東大名福”和加拿大“渥多蒙溫”等發達城市的第一大稅種或主體稅種都是財產稅，財產稅占其稅收收入總額或占經常性收入總額的比重始終最大，尤其是加拿大“渥多蒙溫”，2015年財產稅收入占其經常性預算收入總額接近一半。新加坡的財產稅雖然不是主體稅種，但是在其稅收收入總額中也占有相當大的比重，財產稅在促進這些國外典型發達城市城鎮化發展上起到極其重要的作用。①而在我國，通過對“北上廣深”四大一線城市和“天重成杭”四大二線城市稅收收入結構分析，結果發現主體稅種為營業稅、企業所得稅和國內增值稅，尤其是營業稅所占的比重最大，除了廣州（12．94％）外其他城市所占比重均超過22％，尤其是重慶市，比重高達32．31％。2016年5月1日全面“營改增”后，增值稅將成為第一大稅種，且占稅收收入的比重超過40％。而財產稅在城市稅收收入總額中所占的比重很少，在促進新型城鎮化發展上的作用并不明顯。

（二）所得稅制不科學

所得稅制度包括企業所得稅制和個人所得稅制，企業所得稅在組織財政收入、促進社會經濟發展和實施宏觀調控等方面發揮著重要的作用，而個人所得稅在發揮上述作用的同時還發揮著調節收入分配差距的重要作用。在國外，通過對典型城市稅收收入結構的分析發現，只要有權征收所得稅或在分稅制體制下有所得稅收入的城市，個人所得稅占稅收收入的比重遠高于企業所得稅所占的比重，尤其在美國“紐洛芝休”等發達城市，2015年個人所得稅為第二大稅種，比重高達22．83％；一般公司所得稅和金融業所得稅總的比重僅7．27％。這種稅制可以有效地調節城市居民收入差距，以克服新型城鎮化發展過程中出現的收入分配不斷拉大的矛盾。而在我國新型城鎮化發展過程中，在營業稅成為第一大稅種的同時，企業所得稅僅次其后，在稅收收入總額中占有較大比重，“北上廣深”和“天重成杭”8大城市平均比重高達18．31％；個人所得稅比重較低，平均比重僅為7．61％，很難發揮其城鎮居民收入分配的有效調節作用。尤其是進城務工人員的收入與城市白領的工資差距日益擴大，不利于新型城鎮化的健康發展。

（三）稅收立法不完善

在國外典型城市中，城市管理實行地方自治制度，市級財政獨立性大，城市具有相對獨立的地方稅收立法權，可以根據城市自身發展的需要制定相應的稅種，并根據實際情況適當調整地方稅率的高低及減免稅等稅收優惠政策，以利于城市經濟的發展。而在我國，所有的稅種的稅收立法權都集中在中央，對地方稅種的稅率和減免等優惠政策的調節最多下放到省級政府，地方城市根本無權調節，這樣不利于地方稅種的發展與完善，更不利于地方城市聚集財力發展新型城鎮化，稅收政策的調整和制定也與地方城市的實際發展相脫節，進而阻礙新型城鎮化的發展。另外，在美國、加拿大、日本、新加坡等國家均有統一的稅收基本法，各個稅種也基本上已經立法，稅收法定原則比較健全。但是在我國還沒有統一的稅收基本法，在實體法中，近20個稅種目前真正立法的只有《企業所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》和2018年1月1日起施行的《環境保護稅法》，除《車輛購置稅法》《資源稅法》等個別稅種立法在公開征收意見外，其他稅種均為國務院制定的暫行條例，稅收法定原則落實不到位；在程序法中，《稅收征管法》還很不完善，新的《稅收征管法》遲遲未能出臺，這些均在一定程度上影響我國新型城鎮化建設。

五、促進我國新型城鎮化發展的稅收政策建議

（一）發展并完善主體稅種

通過前文分析得知我國新型城鎮化的發展以營業稅和所得稅為主體稅種，這些稅種的管理權限主要集中在中央以及省級政府，地方城市分成很少，而財產類稅又得不到重視，其在稅收收入總額中的比重也很少，這種稅收制度結構的稅收政策不利于我國新型城鎮化的發展，應當把財產類稅作為政府促進新型城鎮化發展的重要政策工具。注重發展并完善財產類稅制，逐步把以流轉稅和所得稅為主體的稅制結構轉變為以財產類稅為主體，以財產類稅作為地方的主體稅種，可以為地方城鎮基礎設施的建設和社會公共事業的發展提供主要資金來源，為新型城鎮化的發展發揮其應有的重要作用。其措施主要包括：制定城鎮等級式財產稅政策，將城鎮的財產和土地分若干等級征收房地產稅、契稅等財產類稅，同時降低新增加值財產類稅稅率，科學引導房地產有序開發，促進新型城鎮化發展；制定財產評估征稅制度，對城鎮各類財產分類評估，以評估值征收財產類稅，確保城鎮稅源隨財產價值的增長和城鎮經濟發展而增長；完善車船稅法、燃油稅等城鎮財產類稅，加強其征收管理，提高城鎮化稅源，配合城鎮綜合管理；規范城鎮財產類稅稅收優惠政策，取消不合理優惠條款，適度增加調節城鎮產業結構、降低企業經營成本的稅收優惠政策，如對城鎮新投資企業定期實行減免財產類稅制度。

（二）發展并完善所得稅制

企業所得稅雖然為我國新型城鎮化發展提供重要財力保障和發揮重要作用，但是無法解決新型城鎮化發展中居民收入差距不斷擴大的矛盾，為此需要大力發展個人所得稅。我們應當借鑒國外典型城市個人所得稅在促進城鎮化發展上的成功經驗，特別是美國“紐洛芝休”的經驗，把個人所得稅發展成為僅次于財產類稅的主體稅種。注重發展并完善個人所得稅，逐步把以企業所得稅為主的所得稅制轉變為以個人所得稅為主。其措施主要包括：改革現行分類所得稅制模式，借鑒國外典型城市的經驗，實行具有中國特色的分類綜合所得稅制；加強對個人隱性收入的稅收征管，采取儲蓄存款實名制公開納稅人的隱性收入，利用“金稅三期”推行“金卡工程”和“五證合一”，有效加大對城鎮高收入人群的稅收征管，從根本上解決個稅稅收嚴重流失的問題；①轉變個稅征管方式，將現行自行申報納稅和代扣代繳納稅相結合的征管方式轉變為源泉扣繳，并建立扣繳義務人申報制度，即扣繳義務人向個人支付所得時立即向主管稅務機關申報納稅，便于稅務機關在納稅人與扣繳義務人之間進行有效的交叉稽核，對違反規定的扣繳義務人制定明確的法律責任和嚴厲的處罰措施，使扣繳義務人和納稅人樹立“不敢逃不能逃不想逃”意識，充分發揮源泉扣繳的應有作用。

（三）發展并完善稅收立法

確定地方稅收立法權對地方新型城鎮化的發展尤為重要，他不僅適應我國新型城鎮化發展的基本國情，而且為不斷提高城市資源配置的效率提供一條很好的途徑，是進一步完善分稅制財政管理體制的內在要求。在堅持稅收有限、不抵觸、不重復等原則的基礎上賦予地方政府一定的稅收立法權，轉變只有中央才有稅收立法權的稅收立法格局。同時應盡快制定我國稅收基本法，落實稅收法定原則，完善地方稅體系，為新型城鎮化發展提供強大的稅收政策后盾。其措施主要包括：對個人所得稅、資源稅、環境保護稅、贈予稅、遺產稅等地方稅種的立法權的規定，這些稅種由于稅基流動性較大，且在全國統一開征，對穩定經濟發展、調節收入分配、節約自然資源、提高環境保護等方面發揮重要作用，因此中央對這些稅種必須擁有絕對的控制權，以便于中央加強宏觀調控和統一國家稅法，但是在這些稅種的稅目、稅率、起征點、稅收優惠等稅制要素上賦予地方城鎮一定的調控權力，以增強這些稅種的適應性和靈活性①；對城市維護建設稅、印花稅、契稅、車船稅等地方稅種的立法權的規定，這些稅種雖在全國范圍普遍開征，但其作用范圍僅限于地方，很難影響到全國統一的市場，因此這些稅種的立法權限可適當下放給地方城鎮，在稅法制定權由中央決定的前提下，地方城鎮可充分享有其余的權力，如稅收開征停征權、稅收減免權、稅收加征權、稅法解釋權、稅收調整權等，這樣便于地方利用稅收調控手段發揮地域資源優勢，發展地方新型城鎮化；根據各地新型城鎮化發展的需要，通過稅收立法，在本行政區域內開征一些新的地方稅種，在不損害國家及地方公共利益、不加重納稅人負擔的前提下，地方擁有完全的稅收立法權，如對管轄內的大宗產物制定城鎮特產稅、為適應地方經濟發展制定城鎮特別稅、為應付臨時性特殊需要制定城鎮臨時稅等。

作者：張小鋒 單位：哈爾濱商業大學