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南水北調(diào)工程是為緩解中國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺局面而興建的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施,分東線、中線、西線三條調(diào)水線路。南水北調(diào)中線干線工程是南水北調(diào)中線一期工程的輸水工程部分,全長(zhǎng)1432km,由9個(gè)單項(xiàng)工程、76個(gè)設(shè)計(jì)單元工程組成,概算總投資約1300億元,具有工程戰(zhàn)線長(zhǎng)、投資大、建筑物種類多、涉及面廣以及建設(shè)管理模式多樣等特點(diǎn)。南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局(以下簡(jiǎn)稱“中線建管局”)負(fù)責(zé)南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)和管理,履行項(xiàng)目法人職責(zé),投資管理任務(wù)十分艱巨。為有效控制工程投資,降低工程建設(shè)成本,提高工程投資效益,工程投資管理采用靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理的模式。

1南水北調(diào)中線干線工程投資管理模式

根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定和辦法及南水北調(diào)中線干線工程的特點(diǎn),南水北調(diào)中線干線工程投資管理采用靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)管理的模式。

1·1靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理概念

靜態(tài)投資控制是指在工程建設(shè)過(guò)程中,將工程建設(shè)投資控制在以某一價(jià)格水平年編制的概算靜態(tài)投資之內(nèi)。

動(dòng)態(tài)投資管理是指在工程建設(shè)過(guò)程中,通過(guò)逐年編報(bào)年度價(jià)差報(bào)告、據(jù)實(shí)計(jì)列建設(shè)期貸款利息投資、嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更管理等措施,對(duì)動(dòng)態(tài)投資進(jìn)行有效管理。

1·2投資管理責(zé)任主體

中線建管局作為項(xiàng)目法人,是南水北調(diào)中線干線工程實(shí)行投資靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理的責(zé)任主體,對(duì)其管理的工程建設(shè)全過(guò)程投資控制負(fù)責(zé),各級(jí)項(xiàng)目建設(shè)管理單位對(duì)所負(fù)責(zé)建設(shè)工程項(xiàng)目的投資控制承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

1·3投資管理層次

中線干線工程投資管理共分三個(gè)管理層次。一是國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室從監(jiān)督控制的角度,制定投資控制的相關(guān)管理規(guī)定和辦法,對(duì)中線建管局實(shí)行投資控制考核;二是中線建管局從執(zhí)行層面制定投資控制和相關(guān)管理規(guī)定和辦法,同時(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理單位實(shí)行投資控制考核;三是各項(xiàng)目建設(shè)管理單位依據(jù)中線建管局確定的投資控制目標(biāo),制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則,確保其負(fù)責(zé)管理的投資控制在目標(biāo)之內(nèi)。

2南水北調(diào)中線干線工程投資管理模式的應(yīng)用

南水北調(diào)中線干線工程采用直接建設(shè)管理、代建制建設(shè)管理和委托制建設(shè)管理三種建管模式,對(duì)工程進(jìn)行建設(shè)管理,通過(guò)靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理模式對(duì)工程投資進(jìn)行控制。

2·1靜態(tài)投資控制

南水北調(diào)中線干線工程靜態(tài)投資控制,是在批復(fù)初步設(shè)計(jì)概算靜態(tài)投資總量控制的前提下,再通過(guò)編制項(xiàng)目管理預(yù)算進(jìn)行合理調(diào)整。項(xiàng)目管理預(yù)算按照“總量控制、合理調(diào)整”的原則,結(jié)合工程建設(shè)管理體制和工程招標(biāo)實(shí)際情況和工程特點(diǎn)編制。審批后的項(xiàng)目管理預(yù)算作為工程項(xiàng)目建設(shè)和投資靜態(tài)控制的依據(jù)。項(xiàng)目法人通過(guò)采取各種管理措施和手段,將投資控制在設(shè)計(jì)單元工程項(xiàng)目管理預(yù)算范圍內(nèi)。

項(xiàng)目法人根據(jù)靜態(tài)投資控制目標(biāo),依據(jù)項(xiàng)目委托(代建)管理協(xié)議,將投資控制目標(biāo)分解到項(xiàng)目建設(shè)管理單位,分解后的項(xiàng)目管理預(yù)算作為各項(xiàng)目建設(shè)管理單位的投資控制目標(biāo)。

項(xiàng)目管理預(yù)算對(duì)國(guó)家批復(fù)的概算靜態(tài)投資進(jìn)行結(jié)構(gòu)與費(fèi)用的調(diào)整,通常分為十個(gè)部分,即建筑安裝工程采購(gòu)、設(shè)備采購(gòu)、專項(xiàng)采購(gòu)、項(xiàng)目管理費(fèi)用、技術(shù)服務(wù)采購(gòu)、生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)、其他費(fèi)用、建設(shè)及施工場(chǎng)地征用費(fèi)、可調(diào)劑預(yù)留費(fèi)和基本預(yù)備費(fèi)。

2·2動(dòng)態(tài)投資管理

南水北調(diào)中線干線動(dòng)態(tài)投資管理,主要是對(duì)價(jià)差、建設(shè)期貸款利息、設(shè)計(jì)變更等進(jìn)行有效管理,動(dòng)態(tài)投資利用國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室批準(zhǔn)的南水北調(diào)中線干線工程動(dòng)態(tài)投資和工程建設(shè)結(jié)余投資調(diào)劑解決。設(shè)計(jì)單元工程發(fā)生的動(dòng)態(tài)投資由本設(shè)計(jì)單元工程動(dòng)態(tài)投資和結(jié)余投資解決,不足部分經(jīng)南水北調(diào)辦公室批準(zhǔn)利用其他設(shè)計(jì)單元工程結(jié)余投資調(diào)劑解決。

除據(jù)實(shí)發(fā)生的貸款利息,其他動(dòng)態(tài)投資由中線建管局編制相關(guān)文件按程序報(bào)國(guó)家批準(zhǔn)。以價(jià)差為例,國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室負(fù)責(zé)組織對(duì)各項(xiàng)目法人報(bào)送的年度價(jià)差報(bào)告進(jìn)行審查,綜合匯總后形成南水北調(diào)工程綜合價(jià)格指數(shù)和年度價(jià)差,國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室據(jù)此將價(jià)差批復(fù)至各項(xiàng)目法人,年度價(jià)差投資從批準(zhǔn)的南水北調(diào)工程動(dòng)態(tài)投資中列支,并納入年度投資計(jì)劃管理。

對(duì)于重大設(shè)計(jì)變更,當(dāng)該設(shè)計(jì)變更所增加的投資超出該設(shè)計(jì)單元工程靜態(tài)投資時(shí),超出部分,納入動(dòng)態(tài)投資管理。

價(jià)差調(diào)整是投資動(dòng)態(tài)管理的重要內(nèi)容,它直接關(guān)系到對(duì)投資控制考核的結(jié)果及對(duì)被考核者的評(píng)價(jià)。按照《南水北調(diào)工程價(jià)差報(bào)告編制辦法》,價(jià)差調(diào)整涉及到項(xiàng)目管理預(yù)算中的七個(gè)部分,即建筑安裝工程采購(gòu)、設(shè)備采購(gòu)、專項(xiàng)采購(gòu)、項(xiàng)目管理費(fèi)用、技術(shù)服務(wù)采購(gòu)、生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)、其他費(fèi)用等。

根據(jù)《南水北調(diào)工程價(jià)差報(bào)告編制辦法》,人工、電力、鋼筋、水泥、粉煤灰、柴油、炸藥、砂石料、機(jī)械一類費(fèi)用等為價(jià)差調(diào)整的主要價(jià)格因子。價(jià)差調(diào)整按項(xiàng)目管理預(yù)算所確定的分類工程編制辦法中所確定的公式法計(jì)算,其基礎(chǔ)是價(jià)差調(diào)整年完成的各分類工程投資、項(xiàng)目管理預(yù)算測(cè)定的價(jià)格因子權(quán)重以及價(jià)格因子指數(shù)。

對(duì)于工期不超過(guò)30個(gè)月的設(shè)計(jì)單元工程,原則上在主體工程完工后編制價(jià)差報(bào)告,工期超過(guò)30個(gè)月的,在工期過(guò)半和主體工程完工后分兩次編制價(jià)差報(bào)告。

2·3投資控制獎(jiǎng)懲考評(píng)

投資控制獎(jiǎng)懲是指可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后,對(duì)初步設(shè)計(jì)階段和建設(shè)實(shí)施階段形成的投資節(jié)約或節(jié)余進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)超估算或超支進(jìn)行懲罰。中線干線工程投資控制考評(píng)分兩個(gè)層次,一是國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室對(duì)中線建管局的考評(píng),二是中線建管局對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理單位的考評(píng)。考評(píng)的內(nèi)容包括工程質(zhì)量、安全、工期目標(biāo)和投資控制。

中線干線工程投資控制考評(píng)在確保工程質(zhì)量、工期和安全的前提下,實(shí)現(xiàn)投資節(jié)余的,被考核者才能獲得規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì),否則,要扣減投資控制保證金。建設(shè)實(shí)施階段投資節(jié)余或超支是以初步設(shè)計(jì)概算靜態(tài)投資加上經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門審批的價(jià)差之和,與項(xiàng)目實(shí)際投資支出(不含建設(shè)期貸款利息和超支建設(shè)管理費(fèi))的差值。

國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室對(duì)項(xiàng)目法人投資節(jié)余或超支的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)為:投資節(jié)余的,節(jié)余資金的30%作為項(xiàng)目法人留成收入,主要用于獎(jiǎng)勵(lì),節(jié)余的70%繼續(xù)用于其他設(shè)計(jì)單元工程建設(shè)等;投資超支的,按工資總額的15%扣減項(xiàng)目建設(shè)管理單位的工資。

中線建管局對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理單位的投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)采取以下公式進(jìn)行計(jì)算

J=(A×30%-S)×P×Q

式中,J為項(xiàng)目建設(shè)管理單位應(yīng)獲得的完工考評(píng)投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì);A為完工考評(píng)投資節(jié)余;S為初步設(shè)計(jì)以后的優(yōu)化設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì);P為分配比例系數(shù),其中委托項(xiàng)目建設(shè)管理單位按0·8計(jì),代建項(xiàng)目建管單位按0·6計(jì);Q為投資控制獎(jiǎng)懲系數(shù)。

考評(píng)單元的投資控制考評(píng)結(jié)果是投資超支的,按超支額扣減該考評(píng)單元的投資控制保證金,直至扣完為止,委托項(xiàng)目建管單位按項(xiàng)目管理預(yù)算核定的工資總額的15%作為投資控制保證金,代建項(xiàng)目建管單位按中標(biāo)價(jià)的5%作為投資控制保證金。

3南水北調(diào)中線干線工程投資管理模式分析南水北調(diào)中線干線靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理投資管理體系,具有較強(qiáng)的科學(xué)性與合理性,同時(shí)也符合南水北調(diào)工程的特點(diǎn),為南水北調(diào)工程投資控制奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

首先,這種投資管理模式明確了項(xiàng)目法人在項(xiàng)目的施工階段進(jìn)行投資動(dòng)態(tài)管理的責(zé)任,調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目法人進(jìn)行投資管理工作的積極性,減少了項(xiàng)目法人難以承擔(dān)的物價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

其次,這種投資管理模式允許項(xiàng)目法人和項(xiàng)目建設(shè)管理單位在實(shí)現(xiàn)確保工程質(zhì)量、安全、工期的前提下,分享投資結(jié)余的利益,通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)者予以直接獎(jiǎng)勵(lì),充分調(diào)動(dòng)南水北調(diào)工程參建人員控制投資的積極性,有利于節(jié)約工程建設(shè)成本。

第三,通過(guò)項(xiàng)目管理預(yù)算的編制,為投資控制分解目標(biāo)確定了基礎(chǔ),有效地解決了初步設(shè)計(jì)概算中部分費(fèi)用偏低的問(wèn)題,使投資控制目標(biāo)更為合理,另外,項(xiàng)目管理預(yù)算測(cè)算的主要價(jià)格因子權(quán)數(shù),為年度價(jià)差的計(jì)算提供了重要依據(jù)。如中線穿黃工程國(guó)家批復(fù)概算中的項(xiàng)目管理費(fèi)用為3828萬(wàn)元,為解決工程建設(shè)中項(xiàng)目管理費(fèi)用不足問(wèn)題,通過(guò)編制項(xiàng)目管理預(yù)算,將項(xiàng)目管理費(fèi)用調(diào)整為6360萬(wàn)元,使其更符合實(shí)際。

盡管靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理模式解決了中線干線投資管理的諸多問(wèn)題,但在具體實(shí)施過(guò)程中,尚有一些問(wèn)題有待進(jìn)一步探討,在實(shí)踐中不斷完善。

第一,動(dòng)靜模式目前僅適用于國(guó)家批復(fù)工程初步設(shè)計(jì)概算之后的設(shè)計(jì)單元工程,對(duì)初步設(shè)計(jì)之前各階段的投資控制缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制,按照現(xiàn)有的勘測(cè)設(shè)計(jì)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)用與投資規(guī)模直接掛鉤,概算投資越大,勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)用越高,在這種條件下,勘測(cè)設(shè)計(jì)單位缺少優(yōu)化設(shè)計(jì)、控制投資的內(nèi)在動(dòng)力。

第二,項(xiàng)目法人和建設(shè)管理單位因重大設(shè)計(jì)變更可能承擔(dān)投資控制風(fēng)險(xiǎn),影響對(duì)項(xiàng)目法人和建設(shè)管理單位的投資控制考評(píng)。靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定,重大設(shè)計(jì)變更只有超過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)的靜態(tài)投資額度時(shí),經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)才能納入動(dòng)態(tài)投資管理。這意味著一旦出現(xiàn)重大設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致投資增加,不管引起重大設(shè)計(jì)變更的緣由如何,項(xiàng)目法人和項(xiàng)目建設(shè)管理單位都應(yīng)承擔(dān)重大設(shè)計(jì)變更引起的投資控制風(fēng)險(xiǎn)。尤其是委托和代建項(xiàng)目建設(shè)管理單位,由于之前沒(méi)有參與項(xiàng)目的前期工作,只是在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后承擔(dān)項(xiàng)目管理任務(wù),要其承擔(dān)由于前期工作深度不夠引起的重大設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn),會(huì)影響到投資控制考評(píng)的公平性。

第三,價(jià)差調(diào)整的滯后給工程建設(shè)造成不利影響。近年來(lái),國(guó)內(nèi)物價(jià)持續(xù)上漲,給工程建設(shè)帶來(lái)不利影響。為保證工程建設(shè)的正常進(jìn)行,其他行業(yè)或在建項(xiàng)目對(duì)價(jià)差均進(jìn)行了合理處理。目前國(guó)家公路工程概算編制辦法中對(duì)于價(jià)差預(yù)備費(fèi)采用以年工程造價(jià)增長(zhǎng)率計(jì)算項(xiàng)目建設(shè)期價(jià)差預(yù)備費(fèi)的方法。中線干線工程屬于國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,在工程建設(shè)中同樣面臨著物價(jià)上漲的較大壓力,只有及時(shí)調(diào)整價(jià)差,才能促進(jìn)工程建設(shè)的正常開(kāi)展。但按照靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理規(guī)定,價(jià)差一般都在項(xiàng)目完工后進(jìn)行調(diào)整,不能及時(shí)解決工程建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,明顯滯后。