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1工程建設風險

1.1政府法律政策變動風險項目的資金投入非常大，建設周期長，政府為鼓勵投資者以BT方式投資建設重大基礎設施項目，必然要以一定的優惠條件吸引投資者投資，這些優惠承諾包括財政稅收、用地、拆遷補償、原材料和設施設備采購、合理盈利水平、回購擔保等方面，但是政府的支持度不是一成不變的，不論是國家或地區的政策、法律、法規調整，還是政府換屆影響，都將導致地方政府的承諾發生變化，工程面臨停工甚至下馬風險。投資承建方應爭取將地方政府在在稅收等方面做出讓步、政策優惠或扶持，將其寫入合同，保證政策的延續性。

1.2政府信用風險BT模式下，投資者建成項目后，必須依賴政府有充足的財政資金將項目立即回購。由于BT模式沒有未來的項目經營利益作為投資回報，完全靠政府財力作保證，而政府財政資源的投向是多元化的，投資建設的項目較多，如果政府負債過多或回購資金量準備不足，信用發生重大變化，必然對項目回購能力造成影響。投資者可以通過加強對擬投資地區政府信用的調查，內容主要包括：政府服務的機制，政治環境的一致性，社會環境的安令性，政府法律法規和公共政策的波動性，政府的廉政能力，政府一定時期內投資規模與政府財稅承受能力的匹配性，政府回購能力等等。對政府信用的預期作出正確判斷，調查結束后要反復論證并得出是否投資的結論。

1.3回購擔保風險目前地方政府提供的回購擔保主要有四種。一是土地使用權擔保：本擔保通過土地使用權協議作價或土地競拍進行。經營性用地則只能經過招拍掛程序，能否成功競拍無法保證。二是土地使用權出讓金：政府以某地塊土地使用權出讓金作為回購擔保。因為國家規定土地出讓金應上繳財政，其列支需經過預算和審批程序，所以該法缺乏可操作性。三是土地開發權：政府以BT模式完成土地整理，并保證投資人可以競標獲取該地塊。這種模式的前提是投資人要取得土地使用權或取得土地使用權人的授權。四是稅收優惠：地方政府約定回購款可以和投資方其他應繳稅費抵扣，多退少補。其中第四種回購擔保方式較為可行，但應注意政府信用與法律變更問題。不論采用何種方式擔保，都有一定的風險。

1.4合同風險一是合同缺失滯后風險：BT項目建設的特點是邊勘察、邊設計、邊施工，為了追求政績、形象，合同簽訂基本上滯后于現場施工，應防范由此帶來的法律風險。二是根據國發2010（19）號、財預2010（412）號文規定,除地方政府主管部門作為簽約主體外，其余投融資平臺公司為主體的BT項目回購款不得納入財政預算，可見合同主體缺失風險較大。三是責權利約定不清楚風險：安全合理利潤及約定總價的確定比較困難；投資承建方如果為了承接工程沒有原則地一味承擔本該由政府方面承擔的風險，就會造成成本增加，工程進度質量安全也相應受到影響，容易造成投資承建方熱情不足、偷工減料、降低工程標準，最終影響政府利益和形象。要避免合同風險，要在事前做到充分談判，協商一致。雙方應就招標文件中不明確的或疏漏的，以及在招標后實施前發生變化的工程內容及風險作進一步磋商達成一致意見并通過合同確定下來。防止洽談過程不分孰重孰輕．導致項目合同條款明顯的不合理或權益與責任不對稱，盡可能在原則問題上強化投資方權益。在合同中要明確界定政府和投資方各自的權利義務，明確政府不干預投資方對項目建設的管理權。并且投資方可要求地方人民代表大會或者上級政府對該政府的權利義務做出書面的確認或批復。

1.5完工風險如征地拆遷、設計變更、施工管理水平、工程質量不合格、不可抗力等，導致工程延期。在BT項目中影響較為突出的是征地拆遷工作帶來的風險，因為投資建設方一般不具備在項目所在地進行征地拆遷工作的主體資格和條件，此項工作一般由政府方面負責完成，因此征地拆遷工作常常難以按計劃完成。這將影響到施工進度，情況嚴重的甚至可能使工程停工。從而增加投資建設方的建造成本，以致于影響到投資的正常回收。投資建設方應在進行風險分析時將各種影響征地拆遷工作的因素調查清楚，并對工作計劃有一個估計，同時應在BT合同中明確由于政府征地拆遷等工作延遲導致的投資建設方損失的補償方案，從而控制此項風險。

2財務管控風險

2.1成本控制風險一是在BT模式下，政府對項目規劃是粗線條的，項目投資者幾乎承擔了項目建設中的原材料價格變化、勞動力成本增加、工期遲延、通貨膨脹、匯率波動、利率變化以及環境和技術等主要項目成本控制風險。二是BT模式沒有經營環節，不能通過后續行為采取補救措施，投資者爭取盈利的主要辦法就是控制建設成本。三是影響工期的因素如征地拆遷、設計變更、施工管理水平、不可抗力等同樣會影響到建設成本。如果由于政府方面因素引起成本超支，一般可以通過獲得補償并順延工期的方式降低其影響；如因為投資建設方因素引起成本超支，則需要投資建設方采用加強工程管理并輔之以轉移風險等方法控制此項風險；如因為不可抗力、政策變動等因素引起成本超支，則需要采取分散風險的方法在項目相關方中選擇有能力的一方或多方承擔此項風險。

2.2融資風險一是資金不到位和融資成本上升風險。一旦資金不到位這一情況發生，項目實施將停滯，甚至合同解除，投資建設方不但將承擔違約責任還會對其企業聲譽造成不良影響，投資建設方應在投標前對這些情況有充分的評估和準備。融資方案的可行性主要看投資建設方的實力和項目情況能否滿足金融機構貸款的要求；同時，投資建設方應盡量在項目正式簽約前確定金融機構的貸款意向并準備備選融資方案及投資超支應對措施，以盡量降低投資資金不到位的風險。二是融資監管難風險。目前我國尚沒有相應的BT模式方面的法律法規，而BT模式中法律關系、合同關系的特殊性和復雜性，導致融資監管難度大。例如銀團是以政府或政府機構的全額付款保證作為擔保，而不是BT方出具抵押作為擔保，未來的責任主體難以界定。三是融資成本風險涉及環節多，成本高。BT模式的項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的建設合同、移交、回購等階段，涉及到政府的許可、審批以及貸款擔保等諸多環節，操作的難度大，人為障礙多，而融資成本也會因中間環節增多而急劇上升。四是通貨膨脹引起成本變動風險。BT項目規模較大，其投資建設回收期較久，常常達到3～5年，所以BT建設期間遭受材料提價會導致項目成本的上升、建設初期的投資貶值、預期的項目經營利潤減少等風險。五是利率變動、外匯匯率兌換自由程度、稅收風險。建設期間利率的增長不僅使項目建造成本增加而且增加企業的償債負擔降低了項目盈利水平。回購期若同期貸款利率變化將直接導致投資方成本上升，最終影響BT投資收益。匯率的變動將讓進口設備的購買價格出現波動。BT項目應將投資收益率設定為浮動利率而不是固定利率，當利率發生變動時，按新基準利率對投資收益率進行調整，并修改每年的回購金額，或規定好利率變動滯后時間。有效的防范融資風險的主要方法是構筑合適的投融資平臺，選擇合理的融資方式，多元化投資組合降低經營風險：一是可以考慮多元化融資，例如可利用銀行借貸、民間借貸、信托資金、國外基金、股權置換等方式獲取建設資金；二是可以考慮組成投標聯合體參加BT項目招投標，尤其是將融資能力強的投資者和承建能力強的建筑商進行整合，組成聯合體參與政府BT項目的招投標，確保建設資金充足：三是可以由投資者成立專門的項目公司承接BT項目，之后以項目公司為主體申請對外發行股份進行融資，項目建成移交時，由政府在購回項目時一并將項目公司收購；四是可以投資者的母公司為主體申請對外發行公司(企業)債券進行融資，專項用于BT項目建設，此外為BT項目建設投保商業保險也是防范風險的有效手段。

2.3盈利能力風險項目盈利能力不足將導致合同談判存在爭議，投資商熱情欠缺，項目后期回購缺乏動力和財政支持，極大影響BT項目的成功運作。

2.4資金回收滯后風險建設期政府采購主要是支付建設期利息，合同中如果沒有規定支付利息的程序、方式及時間則會造成過程資金回收不及時。實踐中常常因為投資承建方相關資料準備不足，人員責任心不足效率低下導致資金的回收滯后。

2.5造價確定、工程變更導致的造價調整不明確風險一是BT項目一般是三邊工程，投標之初設計深度不可能很深。況且建設投資同體，造成了價格的確定讓政府有不信任感。應對造價確定及調整進行充分的談判，通過設定風險系數，約定調整范圍、調整時間、調整幅度。二是因為通脹、管理水平、設計變更、投標水平、不可抗力、中間結算以及廉政程度的影響，建安造價常有“三超”風險。三是中間計量滯后、預算評審滯后風險。BT項目必不可少的涉及大量的工程變更，由此產生了中間簽證和索賠。中間計量、簽證和索賠如果不及時或發生爭議將為回購帶來困難。因此，簽證必須既簽量又簽價，材料價格采用信息價的也應及時進行中間計量確認，否則BT工程的財政預算評審將是一個漫長的過程。四是財政決算評審效率及公正風險。BT合同金額只能代表大概投入的資金，決算審計結果才是政府的回購金額。BT項目必然出現三邊工程、定價依據模糊、變更確定模糊、工程范圍不明確、過程政策變化等現象，如果財政審計部門廉政程度、審計效率出現問題無法做到公正、合法、高效的結算審計，投資承建方項目無法得到真正效益，將為BT工程帶來巨大風險。造價控制風險施工圖預算必須經權威第三方（如：建設銀行）專業評審，同時政府應負責經其財政投資評審中心通過，否則決算時將產生工程造價確認上的困難與爭議，同時還存在項目審計上的問題，嚴重影響項目收益。

3實證分析-以ZJ公司FZHX奧體中心項目為例

項目概況FZHX奧林匹克體育中心工程位于美麗的FZ市倉山區南臺島中部，為甲級大型體育建筑，是省、市重點工程，建成后將成為FZ省規模最大的體育中心，是FZ市又一地標性建筑，作為2015年第一屆全國青年運動會的主會場，它集競技、訓練、健身、休閑為一體，達到國內先進水平。項目總用地面積約1100畝，總建筑面積32.5萬m2，主要由“一場三館”以及中心商業區組成。包括：一座6萬人主體育場（建筑面積約12萬m2），造價約13億元；一座1.3萬人體育館（建筑面積約4.4萬m2），造價約5.5億元；一座4千人游泳館（建筑面積約2.7萬m2）造價約4億元；一座4千人網球館（建筑面積約2.2萬m2），造價約3.5億元，和配套用房（建筑面積約14.5萬m2）造價約5億元，以及室外工程造價約5.5億元；工程建安造價約36.5億元。該項目采用BT（建設—移交）方式投資建設。奧體中心項目于2012年6月開工，預計于2015年4月底竣工，截止目前，我行編制造價已達36.5億元，有效為業主控制造價，并確保項目按照預定進度開展。在項目服務過程中，我們主要做了以下幾方面工作。（1）項目合規性風險防范一是根據FZ市人民政府2010年11月15日，第38次市長辦公室會議紀要，決定采用BT方式投資建設FZHX奧林匹克體育中心項目。二是FZ市人民政府2010年出具授權書，授權市土地發展中心、市公共建設項目管理處（甲方）作為項目建設業主。三是2010年11月24日至12月23日，市政府經過公開招標和商務談判，確定ZJ公司為FZHX奧林匹克體育中心項目投資建設方。四是ZJ公司在FZ成立ZJ項目公司（乙方），負責項目建設資金。五是FZ市政府同意，甲方確認將項目納入正常合法的政府采購程序，承諾為獲得符合約定條件的FZHX奧體中心項目向乙方支付約定的回購價款。六是雙方簽訂了《FZHX奧體中心項目投資建設與回購合同書》。七是回購期安排相應年度預算計劃，由市政府財政國庫支付。八是建設手續基本獲批。（具體有：項目建議書的批復；可研報告的批復；用地規劃許可；工程規劃許可；建設用地使用批準；環境影響報告批復）。由上分析可見項目各項手續齊全，基本合規。（2）財務管控風險防范一是建安費結算由FQK財政評審中心確定。二是建設期利息和回購期年利率按照同期同檔人行公布的3～5年期（含5年）貸款利率上浮15%（利率為A,則實際利率=A*(1+15%)。三是建設期利息依據當期完成實際累計建安投資額下浮2.05%與實際開支的工程建設其他費用累計數之和扣減已支付的提前回購款為基數計算利息；利息按月計算并按季支付，支付日為支付月的15日前。四是回購期以工程交付之日起算，按尚未支付的項目回購款項計算回購期利息，按月計算，按季度支付。（3）工程建設風險防范一是開工日根據投資承建方收到監理書面開工令為準；非投資承建方原因引起合理的需要順延工期的情況時竣工日相應順延。二是發起方有權要求投資承建方變更不合格施工企業，但不合格企業的判定難于界定，容易引起糾紛，一旦變更損失難于估量，可見風險較大。三是變更費用提交時間及程序有嚴格規定。四是雙方各自過錯引起的進度拖延造成的損失各自承擔，非乙方過失引起的拆除與返工及延期損失等全部由發起方承擔。五是變更費用均須以FQK區財政投資評審中心審定并經雙方確認為準。六是工程質量爭議，由FZ市質量監督站檢測和鑒定。費用及損失由責任方承擔。七是回購起點日為竣工驗收合格日。項目交付之日起，發起方可以使用該項目。八是回購方法依據《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》財庫[2001]21號。九是政府因公共利益實行征收；法律法規的立、改、廢不認為是不可抗力，不可抗力終止后可繼續或者解除合同，損失各自承擔。當政策變化時投資承建方面臨巨大風險。

4項目工程造價管理流程

4.1預算造價控制咨詢機構按一場三館分成樁基、土建、裝飾、玻璃幕墻、安裝等編制預算，與施工單位進行核對后報業主初審，最后由FZ財政評審中心審定。

4.2施工階段造價控制施工單位根據工程實際進度報送進度款——監理單業進行初審——咨詢機構根據形象進度及變更簽字材料進行復審——業主進行進一步審核——FZ市財政評審中心進行審定。

4.3竣工結算造價審核目前未確定是否由我行進行竣工結算造價審核。

4.4BT方式造價審核不同點投資方中國建筑股份有限公司授權FZZJ城市開發建設有限公司負責FZHX奧林匹克體育中心項目投資建設，并籌集項目建設資金。建設期利息：根據經審核的實際進度工程量和按《FZHX奧林匹克體育中心項目建設與回購合同》（以下：合同）規定納入政府采購的主要設備、材料儲備，按月計算利息，按季審核并支付，不計算復利，并在下一個季度的第一個月審畢并支付；月進度工程量審核確認前，先按合同中《建設期建筑安裝工程費資金投放及計息計劃表》支付，項目竣工交付，建設期利息支付完畢。項目竣工交付甲方（或甲方指定接收方）后，甲方按合同約定支付回購款。

5我行在項目造價控制中作用

5.1截止目前預算總造價為36.53億元。

5.2施工階段控制價審核截止目前進度款施工方送審造價為50.74億元元，我行審核造價為33.57億元。

5.3主要造價控制措施BT工程與招投標工程最大區別，招投標工程按總價包干（施工方案已確認），只計算設計變更部分；BT工程均按施工方案計算造價（施工方案在施工過程才逐步出來）。例如：在BT工程中，基礎砼承臺在預算中按木模編制，但在具體方案中按磚胎膜編制（施工方會提出多種建議使業主確認），結算時就必須按磚胎膜計算；招投標工程業主只要按合同執行就行，后期方案的變更完全可以不予確認。

5.4對施工方的方案進行審核，確保工程質量。例如：在砼施工方案中，施工方提出在樓梯模板交接處要植筋，我們根據施工規范要求，提出只能在交接處的1/3的范圍外才能植筋，確保了工程質量。

5.5對施工方的方案進行審核，確保工程質量。例如：在蒸壓加氣混凝土砌塊抹灰施工方案中，施工圖設計中抹灰按普通抹灰考慮，我們根據施工規范要求及實際情況，為確保抹灰面不會出現開裂，提出采用蒸壓加氣混凝土砌塊專用砂漿抹灰，確保了工程質量。

5.6對施工方的方案進行審核，節約工程造價。例如：在主體育場北大門、南大門等地基加固處理施工方案中，施工方提出采用高壓旋噴樁進行處理，我們根據設計要求及現場實際情況，提出采用深層水泥攪拌樁，節約工程造價。

5.7對施工方的方案進行審核，優化設計方案。例如：在主體育場外墻面裝飾設計方案中，設計圖紙上室內吊頂采用礦棉吸音板吊頂，我們根據南方地區下雨量大空氣濕度高等實際情況，提出礦棉吸音板一段時間就會因為吸水而變形，問題采用硅酸鹽纖維穿孔板，在造價與礦棉吸音板差不多的情況下解決了因吸水而變形的問題，優化設計方案。

5.8對施工方深化的普裝及精裝圖紙上裝飾做法進行核對，確保與原設計相符，節約工程造價。例如：對施工方申報的一場三館普裝及精裝深化圖紙，我們依據原圖紙設計要求認真核對，指出施工方深化圖紙中與原設計中不符的地方，節約了工程造價。

5.9理論分析與實際效果的對比。經濟效益風險、政府信用風險、融資成本風險、投標風險、人力管理風險、中間計量決算評審風險所占權重最大，體育運動館BT項目綜合判斷為風險“一般偏大”是可控的。

6結語

2014年10月24日，BT模式再度迎來重大挑戰，國務院常務會決定大力推廣新型投融資模式——PPP，PPP（政府與社會資本合作模式）成為新生的政府“寵兒”，BT模式正逐步退出地方政府融資模式，但未來地方政府投資仍舊需要依賴債務融資。

作者：陳政陳彥璋單位：中國建設銀行福建省分行