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一、武威市L區城鎮職工現行個人賬戶面臨的風險及其原因

（一）武威市L區城鎮職工個人賬戶面臨的風險

1.地方性行政法規較多———制度風險。該區現行的養老保險法律制度嚴重滯后于其它制度的改革，并已經成為當前基本養老保險制度等相關事項改革與發展的重要制約因素；另外，因該區人大立法長期缺失等問題存在，地方政府為了積極貫徹中央的政策、決定，為了使制度的運行有所保障，從保障行政執法的便捷性和可靠性角度出發了很多行政性法規。但是，該區地方性行政法規較多的特點也引起了制度方面的風險，表現如下：第一，該區現行的基本養老保險制度從建立起，就僅僅把城鎮企業職工納入保障范圍，國家機關、事業單位等并未進入這一制度，因此就形成了單位之間、個人之間的不公平，帶來了潛在的風險。例如，企業職工需要通過單位和自己的繳費才能享受到養老金待遇。國家機關、事業單位職工卻享受國家給予的退休金，這種制度安排上的不公平及退休待遇給付上的不公平也違背了社會保障強調通過再分配保證公平、維護社會穩定的初衷，也在一定程度上縮小了基本養老保險制度的覆蓋面。第二，該區在實際的運行過程中，遇到了種種困難。如，在此之前已經退休的職工需要領取養老金，這部分人的養老金構成了隱性債務，由于這部分人的養老金無人承擔，因此在財務上采取了通過社會統籌部分和向“中人”、“新人”的個人賬戶積累借錢的辦法，來支付新的養老保險計劃下“老人”的養老金，造成“中人”和“新人”個人賬戶的“空賬”運行。另外，據該區社保局相關統計，該地區養老金的隱性債務和“空賬”問題是緊密聯系在一起的，從而反映出這也是該地區目前養老保險制度面臨的最大風險。相關機構預測，未來特別是2050年前后，隨著該地區第一批進入新制度的職工達到退休年齡，“空賬”的存在無法保證到期給付這些職工的養老金，并且由于預期壽命的延長、通貨膨脹等因素，積累在名義賬戶中的錢夠不夠這些人老年生活之用是個問題。所以，城鎮職工基本養老保險制度在設計上的缺陷在該地區體現出來，另外，該地區存在的養老保險覆蓋面窄的問題、“空賬”風險、支付風險等都需要盡快解決。

2.地方政府對相關工作缺乏積極性———管理風險。養老基金的管理主要包括保費收繳、財務管理、基金管理和養老金的支付等環節，現行個人賬戶養老金的管理在收、管、支等方面都存在問題，面臨一定的風險。第一，按國家相關政策規定，武威市L區執行養老保險基金收、支兩條線管理，設立財政專戶專款專用，這本來是保障該項資金的重要措施，但是在當地政府主導的管理下，受政府行為的影響較大，當地政府對相關工作表現出缺乏積極性。第二，管理成本高。該區個人賬戶基金按規定應該是每個參保人都有個人賬戶，本意是職工個人自行管理，以提高參保面，提高覆蓋率，但在該地區實際執行過程中，養老金的收、管、投資、支出等所有流程全由當地社保經辦機構操作，這項工作所具有的復雜性、專業性使得其管理成本高，管理效率低，加重了制度的負擔，加之當地政府對相關工作缺乏積極性，也影響了該地區制度正常的運轉，使得L區在城鎮職工基本養老保險制度執行中的管理風險很明顯地體現出來。

3.社會經濟政治環境的影響--宏觀風險。養老保險個人賬戶的宏觀風險主要是指該項制度所處的社會經濟政治環境對制度政策的制訂、制度的運行產生的影響以及人口老齡化對養老保險制度的沖擊。第一，經濟的發展有其周期規律，有時繁榮，有時發展速度減緩，在經濟全球化的今天，世界各國的經濟影響更是不可忽視，一旦經濟發展速度放緩，個人賬戶的儲蓄額減少，增值收益率降低，在一定程度上將降低職工退休后預期的收入水平，在經濟衰退期進入勞動力市場和經濟繁榮時進入勞動力市場的不同人群，在其他條件相同的情況下，其退休金的積累可能差距頗大。據調查，武威市L區在當地社會經濟條件的影響下，所面臨的最大風險就是宏觀風險。第二，國家建立個人賬戶養老金是強調職工的個人權益和個人積累，而在武威市L區表現出：養老金不足的風險大部分由現收現付制時的政府身上轉嫁到職工個人身上。個人賬戶資金不足支付轉而又要求當地政府承擔最終責任，一方面造成當地財政支出的擴大，甚至出現財政赤字，相應加重了該地區政府處理問題的難度；另一方面也影響到該地區職工的個人權益和養老金個人積累。據預測，當地政府近幾十年的財政負擔費率趨勢不容樂觀。

4.政府監管責任定位不清--投資運營風險。目前，武威市L區地方政府采取的養老保險基金管理模式是由政府集中管理，主要選擇的投資方向是銀行存款和國債。然而，我國銀行利率已經多次調整，利率水平偏低，勢必會帶來基金收益的低效率，進而引發收益不足，尤其在人口老齡化的今天，還可能會導致養老金的收支失衡，產生養老金支付風險。根據該區政府對現有城鎮職工基本養老保險制度執行力度的現狀看，當地政府在監管層面上還是缺乏相應力度，最重要的表現是政府監管責任定位不清，從而導致當地養老保險基金管理模式存在漏洞，加之我國采取的基金管理模式投資方向較單一，主要是存放于銀行和購買國債，因此，這樣勢必將帶來當地養老保險投資運營的風險。綜上所述，該區現行的基本養老保險制度還在逐步完善的過程中，難免會遇到各種問題和風險的考驗，制度風險、管理風險、宏觀風險、投資運營風險等無不影響著這項制度的發展，但隨著制度的改進和對風險的認識，必然會使養老保險制度在保障該地區老年生活、促進當地資本市場完善等方面發揮其應有的作用。

（二）武威市L區城鎮職工個人賬戶風險產生的原因3.基金征繳、運營環節效率損失巨大第一，逃費問題嚴重，基金征繳率低。據世界銀行調查，中國城鎮職工實際養老保險繳費率大約只是工資總額的13%，而名義繳費率為23.5%，實際繳費率只占名義繳費率的55.3%，這種降低繳費基數的逃費行為使繳費率問題更加嚴重。同樣，甘肅省武威市L區城鎮職工養老保險繳費現狀也表現出類似情形，該地區實際繳費人數占實際參保人數的比例在逐年提高，但是，實際繳費率還是處于較低檔次，原因之一就是當地養老保險逃費問題較嚴重，基金征繳率較低。從企業角度看，養老保險費作為企業經營成本的組成部分，與企業的利潤最大化目標相違背，因此，企業有逃避繳納的內在動機。其一，企業拖欠養老保險費；其二，企業故意壓低繳費工資基數。從職工個人角度看，勞動力市場供大于求的現狀導致職工在維護自身合法權益方面處于劣勢，對企業的違規行為視而不見，加之法律不健全，對于職工維護自身權益也處于不利地位。第二，缺少多元投資渠道，基金運營回報率低。目前，武威市L區養老保險個人賬戶執行省級政府直接管理模式，這種模式將不利于公平競爭，管理成本也很高；其次，該地區現行資本市場風險較大，為確保基金的安全與完整，社保基金主要投資于固定收益國債和銀行存款，這樣就使得基金管理單一，加之在制度和管理上的混亂，更不利于建立風險防范機制。

二、完善武威市L區城鎮職工個人賬戶的對策及建議

（一）對該地區現存“個人賬戶風險”的規范1.規范管理制度，提高管理效率第一，統籌賬戶和個人賬戶分開管理，設立該地區獨立的個人賬戶管理機構。“統賬相結合”制度的改革設想是用統籌賬戶進行收入再分配，個人賬戶進行儲蓄積累，本質上要求分開管理，而且分開管理可以從根源上有效防止個人賬戶基金被擠占、挪用，使基金得到更好的投資和更高的收益，這也是做實個人賬戶的前提。第二，管理權和經營權分離，政府間接控制。政府的社會保障管理職能應當由一個統一的管理機構執行，但這個部門不能參與各種形式基金的經營活動，管理機構的工作重點是社會保障基金的行政管理和財務監管。從而，一方面將經營權委托基金公司運作，使個人賬戶保值增值，另一方面政府間接控制，使管理權和經營權真正分離，有效提高養老保險制度的保障作用。2.做實個人賬戶“空賬”第一，充實社保基金，減持國有股。在國有經濟布局調整以及國有企業股權調整過程中，所有國有股權變現所得、租賃所得及國有房地產的出售、租賃所得，按一定比例劃入社保基金，充實社保基金。第二，切割部分國有資產存量，把傳統體制下由職工養老費形成的那部分國有資產劃轉歸養老保險基金。其一，可將這部分變現收入直接用于養老保險基金的補償；其二，也可將這部分資產進行政策性經營，即由養老保險機構占有、使用和經營，收益作為養老保險基金的補償。

（二）對該地區未來“個人賬戶風險”的防范

1.增強養老保險基金的籌資能力。“空賬”產生與社會統籌部分的籌資能力和支付能力不強有很大關系，增強基本養老保險基金的資金實力可以保障個人賬戶的做實和基本養老保險制度功能的發揮。首先，通過控制提前退休，甚至提高退休年齡，改善撫養比，減輕基金的財務壓力。根據勞動保障部的測算，若將退休年齡逐步延長至65歲，到2030年，撫養比將為24.3%，相當于4個職工供養一個退休人員。撫養比的下降，將大大改善養老基金的平衡狀況。其次，提高管理水平，從資金征繳、管理至發放等環節嚴密控制，做到應收盡收，應發足發，資金保管安全。其一，改費用差額繳撥為全額繳撥，實行收支兩條線管理，有效扼制基金的擠占、挪用現象；其二，在待遇發放方面，改企業或社保機構為全面實行社會化發放，大大減少拖欠現象。

2.明晰產權，規避和控制委托風險。個人賬戶基金由個人繳納其工資收入的8%形成，逐年積累到退休后逐月取出并且可以繼承，是一項強制性個人儲蓄賬戶，其產權應屬于私人所有。首先，使受益人（被保險人）成為名符其實的委托人，建立人競爭機制，由委托人自由選擇人。其中，委托人還要具有選擇人的權利，用以約束人，使人竭盡全力為委托人服務，實現委托人的利益最大化目標。其次，加強監督。社會養老保險的委托--機制與市場中的一般委托--機制最不同的地方在于這種機制的形成是在來自政府的外力強制作用下形成的。政府在奠定與市場機制配套的委托--機制后還必須充當監督者的角色，以保證這種機制順利運行。其主要監督內容包括：其一，監督委托人和雇主的繳費，特別是雇主的繳費；其二，監督人對養老金的管理、養老金資產是否與人的其它資產相分離，對委托人的養老金是否實行了個人賬戶管理；其三，監督人的投資。為確保養老金的安全性，政府應根據金融市場的發達程度對養老金基金的資產組合進行管制。第三，健全信息披露制度。信息披露問題是造成委托———最常見、最重要的原因之一。信息監管的首要目的是要矯正繳費者信息的不對稱問題，建立完善的信息披露制度，可使繳費者能夠容易地獲得所需要的信息，對了解自身個人賬戶資金運營程度有很大幫助。

作者：梁健單位：蘭州商學院財稅與公共管理學院