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在經濟體制轉軌過程中，我國城鄉社會養老保險總體水平低，保險的覆蓋面平均只有20%，且城鄉差距大，城鎮占80%，農村僅占20%。大部分地區個人繳納比重占籌資總數的85%以上，集體補助不足15%，國家的政策扶持微乎其微。

1我國農村社會養老保險基金監管中存在一些問題

1.1基金的管理層次低基金管理是一項技術性很強的工作，既有商業保險的技術難度，又有一定的政策難度，因而對管理水平的要求很高。按國際上通行的做法，社會保障基金應遵循征繳，管理和使用三分離的原則，三權分立，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性，流動性和收益性。但我國現行的農村社會養老保險是以縣為單位，資金的收集，運營，發放與管理都由縣級機構負責，缺乏有效的監督，因此養老保險基金被擠占，挪用甚至貪污的情況時有發生。

1.2基金保值增值困難我國農村養老保險始建時的經濟環境與現在有很大的不同，當時銀行的存款利率高達百分之十幾，將基金購買國債或存入銀行生息以保證基金的高速增長，可以保證未來基金的支付；但是隨著經濟的發展，經濟形勢發生了很大的變化，銀行存款利率經過多次下調，原來的設想已經不能保證基金的增值。基金增值部分甚至不能保證經辦機構的經費。這一方面造成政府的包袱加重，出現參保的人越多，國家賠得越多的局面；另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險金的賬戶利率只好下調，造成投保人的實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使農民對農村社會養老保險的信心大打折扣。

2我國農村社會養老保險存在保障真空

2.1保小不保大農村社會養老保險對象為具有農村常住戶口，年齡在20—60周歲的農村居民，這一年齡段的人口基本處于勞動年齡中，正在從事社會勞動，把其收入的一部分用于未來的老年生活，是為社會倡導和世界所推行的。然而這一初衷與我國農村實際狀況不完全相符，在實際執行中卻出現了較大的偏差，存在著年齡越大參加保險越少的傾向，大批在《縣級農村養老保險基本方案》所規定的年齡段以下的人口成為主要的保險對象，據調查，20—30歲投保的人占總投保人數的40%左右，0—20歲的人投保比例也很高，40歲以上的投保卻很少。我國開展農村社會養老保險的一部分主要目標群體是要解決因獨生子女增多而面臨的未來農民家庭養老困難問題，可參加保險的人卻不完全是未來養老的困難人群或目標人群，這違背了開展農村社會養老保險的初衷。

2.2保富不保窮我國目前開展農村養老保險的大多是較發達的農村地區，參加養老保險的人也幾乎都是較富裕的農村居民，大多數不發達農村地區和沒有能力投保的貧困農村居民，實際上養老問題更加嚴重和緊迫。而按現行辦法，這些地區和居民都無條件參加養老保險，這顯然與我國實行農村養老保險的初衷相背離。此外，實際生活中，干部與群眾在享受集體補貼方面的差距過大。《縣級農村養老保險基本方案》規定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助”。但在執行過程中，許多地區干部和群眾享受的集體補助不平等，多數村、鎮是補干部，不補群眾；或干部補得多，群眾補得少。有的地區群眾一年補3～5元，而干部則補幾百元、數千元甚至上萬元，這種集體補助上的差距加劇了農村原有的不公平，強化了農民對養老保險的抵觸情緒。

2.3在農村城鎮化和農村剩余勞動力轉移的過程中，有一部分農民處于社會養老保險的真空地帶在東南沿海和一些大中城市郊區，隨著農村工業化、城鎮化的步伐加快，城鄉一體化已成為當地社會發展的基本目標。在這一過程中，大量失去土地的農民離土不離鄉，投身于鄉鎮集體經濟，成為建設小康社會的生力軍，卻失去了以往農村社區內的保障；而在目前城鄉分割的勞動體系和社會保障體系下，他們又無法取得與城市居民一樣的保障權利，形成了城市“取而不予”，企業“用而不養”，他們的養老保險參保率僅15%，每年退保率在40%左右，這使得絕大多數農民工成為社保的“過客”。

3農村社會養老保險問題的原因分析

經濟落后，人口眾多是制約我國農村社會養老保險發展的根本因素。但經濟和人口不是唯一因素，更不能成為阻礙農村社會養老保險發展的借口，制度本身的因素以及各保險主體的觀念等因素也日益成為決定農村社會養老保險成敗的關鍵所在。

3.1政府扶持不足，特別是在制度及資金方面的扶持；集體補助偏少

3.1.1農村社會養老保險作為政府的一項社會政策，只有在嚴格，規范的管理和健全的法律約束下，才能確保制度的正常，健康發展。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在《縣級農村養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律保障，沒有統一性，連續性和一致性，造成各地對養老保險的建立、撤銷，保險金的籌集、運用以及養老金的發放等都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿來執行，農民與政府之間不是一種持久性，規范性的契約關系；法律上不健全是制約我國當前農村社會養老保險的重要因素。

3.1.2資金籌集是整個農村社會養老保險工作的中心環節，也是最難的環節，而目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微。從制度表現來看，國家財政對農村社會養老保險并沒有直接的投入，國家給予的政策扶持主要體現在對企業，集體補助的部分給予稅前列支和對開展農村社會養老保險初期的管理費用進行支持，對農村社會養老保險的轉移支付遠低于城鎮社會養老保險。

3.1.3從農村集體保障功能來看，農村聯產承包責任制的實行，改變了農村經濟體制，實行了以分散經營為主的生產方式。這種經營方式的變革，促進了農村經濟的發展，但與之相適應的分配方式的變革，使集體的內部積累機制受到嚴重削弱。以前的分配方式是勞動成果歸集體所有，留足用于發展生產的公積金和用于公共福利事業的公益金，剩余部分分配給農民。現在分散經營，農民的勞動成果歸個人所有，除了上交農業稅和各種提留外，發展農村社會養老保險、公共福利事業的公益金難以提取，集體保障不足，使集體喪失了對農民的福利保障的調劑作用。國家和集體的資金投入過少嚴重影響著農民參與社會保險的信心，投保的積極性大大降低。

3.2基金監管缺乏規范性農村社會養老保險工作中各方面的權責關系依然沒有理順。另外，缺乏專業有素的人才，在我們提倡的人才強國的社會，沒有一支強大的人才隊伍是很難完成既定任務的。

3.3廣大農民傳統觀念依舊我國小生產方式統治下的農村家庭一直承擔著生產，消費，生育和撫養等諸多功能。家庭養老不僅具有深厚的社會輿論與社會心理基礎，一直是我國農民首選的養老途徑，《老年人權益保障法》對老年人被贍養的權利做出了明確的規定，子女對老年人的贍養成為義不容辭的責任；土地是農民的命根子，土地保障在我國的農村養老保障中也發揮著非常重要的作用。廣大農民仍不同程度的束縛于養兒防老,土地保障的舊觀念中,缺乏長遠的眼光,現代保險意識尚未真正形成。

作者：高彥峰 單位：日照市嵐山區人力資源和社會保障局