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高校預算管理是根據學校事業發展編制的年度收支計劃，是高校財務管理的中心內容，處于高校財務管理中的主導地位，加強預算管理，確保資源的有效利用，成為高校財務工作的重中之重，它是高校完成日常收入和支出的依據，也是高校未來發展方向的反映。許多學者對國內高校財務預算中存在的問題和根源進行了一定的研究。其中徐興權（2010）、王穎（2011）和龔建華（2008）認為目前高校預算管理存在的主要問題是對預算管理的重要性認識不夠,意識淡薄，預算真空期的存在以及預算編制缺乏與申報部門的交流反饋等。李林秀（2007）指出高校預算管理中“兩張皮”現象的存在使得高校愈來愈無法適應公共財政改革的需要。張寬和馬越溪（2010）、郭銀清（2006）等認為在高校預算編制中存在預算編制內容不完整、編制方法不科學等問題。關于高校財務預算管理問題的根源，夏穎、孫士霞（2009）認為高校預算管理問題的成因在于高校財務管理受財政體制制約和跟高校內部控制體系不全有關。曹濤（2008）認為國庫集中支付制度的實施也對高校預算管理具有一定的積極性和消極性。目前關于高校財務預算管理方面的研究一般是針對全國高校的情況進行普遍性的研究，缺乏針對廣東地區的研究。此外，對于造成這些問題的原因，很少有深入的研究。本文主要針對廣東地區高校預算管理存在的問題及其存在的原因進行深入探討。

1、廣東高校預算管理存在的主要問題

（一）未樹立正確的預算管理觀念計劃經濟下的高校經費由財政部門包攬，高校的財務管理觀念停留在核算型，對預算管理的重視程度并不夠。隨著市場經濟的進一步推進和高校財務改革的深化，預算管理成為高校財務管理的核心內容。然而長期以來，很多高校存預算管理體制不健全，預算的申報程序不規范的現象。這些高校還沒有樹立在市場經濟的背景下自主辦學的意識，并沒有把預算真正當作財務管理工作的重點來抓，沒有調動各部門的積極性，也沒有有效的協調和監督機制。各二級單位的預算管理意識淡薄。在很多情況下，高校的預算成為向上級部門爭取撥款的工具，而并沒有發揮預算管理真正重要的作用。高校內部全體上下都應該要樹立正確的預算管理觀。只有在領導重視、員工服從，在預算編制和執行工作中相互協調，相互配合，才能把預算做好。

（二）預算編制的準確性有待提高目前高校在編制支出預算時，很多時候獲得的基礎數據并不夠完整，來自各二級部門的預算數據的準確性和真實性也缺乏考察，預算方案的制定有一定的主觀隨意性，各二級單位的預算經費每年基本都是有升無降。由上級部門和下級部門共同通過“由上到下”，然后和再“由下到上”過程制定的預算目標作為考核的標準，帶有一些本身的缺陷。下級在制定預算目標的時候更多的是考慮可行性，也就是說考慮如何才能更多地占有資源，完成較低的目標。通過討價還價制定更為保守的預算，能得出一個相對更好的業績。而缺乏考慮效益，出現設備閑置，年末突擊申報經費等情況，造成高校資源的浪費。這種情況會造成不好的影響，破壞了預算對高校內部不同部門之間活動的協調作用，對高校預算編制的準確性有所影響。此外，由于目前很多高校都實行了后勤社會化管理和網絡教學等新的教學模式。后勤社會化管理的部分收入先由學校代收，然后返還給相關物業管理部門；而網絡教學的收入，相當大的一部分要返還給教學的站點。按照“大收大支”部門預算的做法，這些收入都要納入高校預算中。但實際這部分收入并不屬于高校，高校只是代收，納入的話可能會導致虛增收入，影響預算編制的準確性。另外，在廣東高校中，有超過四分之一的受訪者認為學校預算編制不太準確，與實際執行情況相差甚遠。在收入和支出的預算和實際差額方面，相當一部分的受訪者認為有結余的課題占總課題的比例較大。這些學校的很多課題都有結余，這是導致預算執行過程中支出有結余的主要原因。

（三）預算管理制度不夠健全，預算管理機構設置不夠完備高校應該建立日常經費管理制度、專項經費管理制度和支出審批程序等一系列相互聯系的規章制度。可以建立校長領導下，由財務專業人員組建的預算管理機構，以建立更專業、更科學的預算管理指標，防止預算編制的隨意性。同時可以加強預算執行的監督，避免高校預算執行的盲目性。通過建立健全的規章制度和預算管理機構，還可以防止權力的濫用。而目前很多高校存在預算管理制度不夠健全，預算管理機構設置不夠完備的情況。沒有管理制度的保證，在編制預算時就缺乏科學的論證。缺乏完善的預算管理機構，參與預算編制的部分人員可能并不是專職人員，他們對學校的運行、未來發展規劃缺乏準確的認識，缺乏對預算編制活動所需收集資料進行系統的整理和分析，這樣對預算編制的準確性有不好的影響。難以保證預算收支準確地運行。在廣東高校中，大部分的受訪者表示，所在學校的預算在上報上級審批部門時需經過預算管理委員會或其他類似機構的審批；并有相當一部分認為全員參與高校編制的程度一般或較差。這些情況都表明廣東高校財務規章制度需進一步健全，預算管理機構的設置還不夠完備。

（四）預算執行中預算調整較頻繁為了保證高校財務收支計劃更好地完成，維護高校預算的嚴肅性，高校預算制訂后，在執行過程中原則上不準予調整。對于沒有列入預算、因為特殊的情況對高校預算執行有重大影響的、確實需要調整的收支項目，需要由所屬單位出具書面報告和有關資料，詳細說明情況，經主管領導簽署意見后交給財務處，由財務處交由上一級預算管理主管部門審批。其中對于支出的預算調整，必須要先填寫立項報告，在學校有活動資金時才予以批準并追加預算支付。對于沒列入預算而特別重大的支出或投資項目，要由校長辦公室等類似機構審計通過。本文對廣東省高校預算執行總體情況的調查結果顯示一個情況：有超過百分之五十的受訪者表示其所在學校存在大量專項資金集中在第四季度支付；此外，有三分之一的受訪者表示所在學校中存在業務招待費超標；有部分受訪者認為學校存在預算在執行中經常申請調整、二級單位預算在執行中隨意調整等情況。由此可見，廣東高校在預算執行過程中，存在對預算的調整比較頻繁的問題。

（五）內部責任預算考核體系的建立有待改善對于很多高校來說，預算管理僅僅停留在預算編制上。當預算批復下達后，就當預算工作已經完成，忽略了預算執行的控制和預算結果的考核。事實上，預算考核是預算管理工作中的重要部分，高校應根據其實際情況，結合對二級單位的考核，建立相應的預算考核機制，對于增收節支，預算執行情況較好的二級單位給予精神或物質方面的獎勵，對于隱瞞收入、預算執行較差的二級單位給予相應的懲罰措施，通過考核和獎懲措施的結合，可以有效高校預算的嚴肅性，充分調動各單位預算執行的積極性，從而更好地完成高校預算管理。目前很多高校都存在對預算的執行結果缺乏管理的情況。例如對于高校的專項撥款，有些高校缺乏對預算執行情況的監督檢查。甚至一些專項連驗收過程都沒有，有些連驗收的留存資料都沒有。對于一些比較大的專項資金缺乏全方位的監督檢查，對于一些小額的專項資金則缺乏抽查，對預算與執行的差異更缺乏深入的了解分析。受訪者表示，只有一半左右的高校建立了內部責任中心。相當大比例的受訪者認為所處學校完全沒有落實相關的獎懲制度，而且所處學校對內部責任預算執行的獎懲力度很小。由此可見，廣東省高校的內部責任預算考核體系建立情況一般，其完整性不佳，有亟需改進的地方。

（六）校級單位很少對二級單位進行會計委派高校應該健全會計委派制度，指定好委派會計的選拔和任用、權限和職責、業務的考核等等，加強對會計委派人員的管理，充分發揮他們的會計監督作用，讓他們對高校的預算管理更好地服務。然而目前很多高校在一級財務機構下面并沒有設立獨立的財務管理機構和職能，也就是沒有對二級單位進行會計委派。對于這些高校，財務人員配置上也較少，難以充分履行財務管理的職能。在廣東高校預算管理調查中，只有20%的受訪者所在學校實施了會計委派制度，另外80%的受訪者學校并沒有實施相應的會計委派制度。

2、根源分析

2.1財政制度方面的原因從制度方面來看，造成廣東高校預算管理問題的根源是多方面的，本研究認為分別是由部門預算、政府采購制度、國庫集中支付制度這三項改革以及財政體制這幾個方面造成的。財政制度以及上級相關政策對廣東高校預算管理有較大的影響。如圖1，本項目組對廣東高校的調查顯示，超過25%的受訪者認為上級有關政策（如國庫集中支付制度、政府采購制度等）對預算開支項目的規定與實際情況脫節有較大的影響，另外，約四分之一的受訪者認為上級有關政策對預算開支程序的限制較大或者很大。

（一）部門預算對高校預算管理的影響

在近幾年，我國高校發展迅速，財政撥款對高校的發展有著重要的地位。為了更加合規有效地使用財政撥款，提高資源的配置效率，國家在高校之中推行部門預算改革。部門預算是指部門依照國家有關規定編制的綜合財政計劃，該計劃涵蓋了部門的各項收支計劃，先由基層單位編制，再逐級上報、審核和回報，最后經過財政部審核通過后提交給立法機關批準。部門預算措施的出臺，對高校預算管理工作產生了重大的積極影響。（1）一個部門一本預算，使預算編制內容更完整。（2）加強高校預算管理。部門預算要求規范化預算管理程序，將預算分為編制、執行和決算三個過程，并明確每一階段的要求和目的。（3）采用的預算編制方法較科學。（4）預算執行的約束力和權威性增強。部門預算制度在給高校帶來積極效果，同時，在部門預算制度下，高校預算管理的發展也存在一些問題。（1）預算批復下達時間較晚，影響預算的執行。由于部門預算和學校內部的預算在編制的范圍和時間上不一致，導致學校要做兩次預算——部門預算和內部預算。從預算編制時間上來看，部門預算是預算年度的上一年9月份開始編制，經過“二上二下”后，最終預算于預算年度的1月左右由人代會下發各高校部門。而學校內部的預算從2月開始編制，最終于4月左右達成定稿下發到各二級單位。這樣，預算指標的下達差不多在預算年度的4、5月份，這時候相當一部分的經濟業務已經成為過去，預算的編制和執行嚴重脫節。高校預算難以進行事前和事中控制，儼然成為一種事后預算，難以發揮預算的協調作用。（2）預算分配缺乏定額標準體系，主要采用基數加增長模式。部門預算以定額標準體系為基礎。但目前高校編制預算時，對于財政撥款，由于缺乏定額的標準體系，一直都是采用只增不減的“基數+增長”的辦法，零基預算很難真正實施。（3）部門預算迫切要求高校有一套完善的預算管理監督機制適應其制度變化。部門預算規范高校預算管理的各方各面。要求高校有一套完善的預算管理監督機制與改革配合。而目前許多高校缺乏一套完善的預算管理責任體系和監督體系。

（二）政府采購對高校預算管理的影響近年來，為了更好地建立公共財政體系，解決高校資金使用的透明性和公開性問題，政府在高校中逐步推行政府采購制度。細化高校中政府采購的預算編制是順利實施政府采購的重要前提。實行政府采購制度后將對高校的預算管理提出更高的要求。要求以高校的部門預算為基礎，結合高校年度收支計劃，按照國家的有關規定統一填制表格，編制政府采購預算。高校實行政府采購預算后，在預算管理方面存在一定的問題。（1）政府采購欠計劃性，引致預算缺乏約束力。政府采購從報計劃到組織招標采購時間在半年以上。由于各種原因，有時需要緊急購置或需更改上一年計劃的時候，由于重新申報時間上已來不及，因此會另外開設一個渠道來采購這些應急的商品。這使得政府采購計劃性有所欠缺，預算編制較隨意，缺乏約束力。（2）政府采購預算和實際執行情況相脫節。相關法規規定，政府采購必須要按照預算來執行。但實際中，有很多高校的政府采購過程中私自變更采購標準，經常出現超預算的現象。此外，有部分高校還利用預算外資金和自籌資金來進行采購，該部分采購并沒有納入政府采購的預算之中。政府采購預算和實際預算的執行存在脫節。

（三）國庫集中支付的實行對高校預算管理的影響國庫集中制度是將所有的政府資金集中放到國庫或國庫指定的單一賬戶，所有收支必須由該賬戶統一收繳和支付，實行財政資金由預算分配、撥付直到支付全過程實行財政監控的制度。這樣高校雖然還擁有支出權限，但資金的支付權就留在了財政部門手上。這樣有利于加強政府監督，提高資金的使用效率，發揮財政的宏觀調控作用。同時也對高校預算的編制和執行提出了更高的要求。本文根據廣東高校預算管理的實踐，對國庫集中支付制度對高校預算管理的影響進行了探討。（1）有利于使高校預算編制更全面，提高支出透明度。（2）有利于提高高校預算編制的準確性。實行國庫集中支付制度后，財政部要求高校的支出必須遵循“有預算才能支出”這個規定。預算經確定后不能隨便變更。在對廣東高校預算的調研中，超過一半的受訪者認為國庫集中支付制度的實行提高了高校預算編制的準確性。（3）有利于提高預算執行的約束力。國庫集中收付制度的實行使得財政部對高校預算資金的監督由事后變為事前和事中，表達了預算不能隨意調整的思想。（4）有利于強化高校在預算執行過程中的監督機制。在國庫集中收付制度下，高校預算的編制、執行和監督相對分離，這樣能從機制上有效防止舞弊的發生。國庫集中收付制度對高校預算管理有重要的意義，但同時在該制度改革下，高校預算管理還存在一些問題，對廣東高校預算管理產生一些消極的影響。（1）高校在資金使用分配上受到制約。目前的預算批復先由人代會批準，再由財政部批復，再下達到各單位。因此在人代會召開之前，高校并沒有預算可依，高校的預算資金難以正常核算。高校實行綜合財務預算和收支兩條線管理，這給高校的資金使用帶來了很大的問題。（2）缺乏有效的績效考核機制。預算管理是高校財務管理的核心內容，預算管理的結果要通過績效考核來體現。而目前有相當大一部分高校都忽視事后評價，預算下達后，并沒有設立具體的獎懲制度，這樣將難以對預算執行結果是否符合社會效益和經濟效益來進行評價，也沒有對各二級單位預算責任完成情況進行考核，目前很多高校都缺乏有效的預算考核機制。（3）預算批復不及時，減慢了高校預算執行的進度。國庫集中支付制度要求高校編制預算資金使用計劃，而計劃需要上交到人代會批準，等批復后才能劃撥。因此，在人代會批準的前一段時間高校并無預算可依，資金無法正常核算。減慢了高校預算執行進度。

2.2高校內部的原因除了財政制度方面對廣東高校預算管理產生影響外，高校內部自身也存在一些因素對高校預算管理造成一定的影響。

（一）擴招對高校預算編制準確性的影響在近幾年來，很多高校都進入了擴大招生的發展高峰期。擴招可以達到幫助提高高校資源的有效利用，加大對人才的培養，適當地緩解社會就業壓力等目的。另外，在不斷的擴招中，高校也獲得了收入不斷增加的好處。高校的招生結果受到多方面的影響因素，專業結果比較合理、能夠適應社會發展需求、師資力量比較雄厚的高校才有比較穩定的新生入學率。而相當一部分高校不能準確確定高校的招生人數，學費收入和招生人數已經不能簡單地根據以往的經驗數據來確定，每年都有不同程度的變化，要到最后錄取的結果才能確定，在這種情況下，收入和部分基本支出的預算就不能很好地確定，這樣就使得高校預算編制的準確性收到一定的影響。

（二）現行高校會計核算制度對預算管理的影響高校會計制度規定，高校內對事業收支實行“收付實現制”的會計原則，對經營收支要實行“權責發生制”原則，實行兩種會計核算原則。收付實現制不以實質取得收入的權利或支付資金的責任為標志來確認收支，而是以現金收到或付出為標準來記錄收入的實現和支出的發生。這種會計核算原則，在一定程度上會導致預算編制和實際發生的收支不吻合。比如每年的學費收入，在9月份入學后就應該作為收入入賬，但國家規定，這部分收入是國家的財政性資金，不屬于高校自有資金，要納入財政管理。同時支出要由財政部門開設的統一專戶按照資金收支計劃來進行統籌安排，從專戶中撥付。在專戶未撥付資金錢，只能作為應收款來處理，要等到財政部門資金下撥時，才能確認收入。這將導致與實際預算發生的情況不符合。此外，收付實現制的會計核算方法還對高校預算的編制產生不利的影響。高校預算的準確編制，必定需要先掌握科學、準確、完整的會計信息。然而，一直以來，我國高校的預算會計僅僅注重收支核算，對于高校占用的長期資產不夠關注、不確認債權債務，對于非現金交易不列入收支核算。沒有辦法對收支在會計期間上進行客觀合理的對比。使得很多對預算編制有著重大影響的信息不能準確提供給高校預算編制者，嚴重影響了高校的預算編制。

（三）預算執行周期與教學周期的差異對高校預算管理的影響我國《預算法》規定高校預算以歷年制為周期，即從公歷的1月1日到12月31日。而高校的教學年度卻是從每年的9月1日起到8月31日止。隨著預算內外資金核算體系的建立，預算編制的時間段和預算外收入的進賬和支出的時間產生了差異。每年的年末，當預算執行已經到了決算的階段（12月），可是教學年度才剛過了4個月的時間（9月到12月），到這個時候，很多科研專項工作才剛開始，很多經費還沒用完，因此在報表上很多經費還有結余，年度的預算資金自然就還有很多剩余。這就會形成一種不真實的信息。

作者：龐蜜 白改俠 單位：中山大學新華學院