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摘要：

本文在分析新預(yù)算法主要變化和行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在主要問題基礎(chǔ)上，對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了對(duì)策建議，以期為規(guī)范行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：

預(yù)算法；行政事業(yè)單位；預(yù)算管理

一、新預(yù)算法對(duì)預(yù)算管理要求的主要變化

（一）完善全口徑預(yù)算管理。新預(yù)算法確立了由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算組成的政府全口徑預(yù)算體系，要求政府部門單位將所有收支都納入到預(yù)算管理中，促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)全面預(yù)算管理，形成“大預(yù)算”的財(cái)務(wù)管理理念。

（二）轉(zhuǎn)變預(yù)算管理側(cè)重點(diǎn)。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，確保了預(yù)算管理的可持續(xù)性。要求預(yù)算管理重點(diǎn)由收支平衡更多向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變，有利于改變行政事業(yè)單位預(yù)算管理重點(diǎn)放在實(shí)現(xiàn)收支平衡、偏重收入管理，對(duì)支出管理和目標(biāo)績(jī)效重視不夠的現(xiàn)象。

（三）增強(qiáng)預(yù)算管理精細(xì)化。新預(yù)算法要求一般公共預(yù)算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)，按基本支出其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類應(yīng)當(dāng)編列到款等。在單位預(yù)算管理中采取按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的政府收支分類科目雙向管理，使得預(yù)算管理更加立體化、精細(xì)化。

（四）提高預(yù)算約束剛性。新預(yù)算法明確在預(yù)算執(zhí)行中，一般不制定新的增加財(cái)政收支的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。要求非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整預(yù)算，各單位支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

（五）提高預(yù)算管理透明度。新預(yù)算法從范圍、主體、時(shí)限等方面對(duì)預(yù)算公開作出了全面規(guī)定，要求除涉及國(guó)家秘密外，各單位部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)向社會(huì)公開，并對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明，將公開透明貫穿在了預(yù)算管理的全過程，大大增強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在主要問題

（一）預(yù)算編制科學(xué)性不足。表現(xiàn)為：人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)編制標(biāo)準(zhǔn)未完全統(tǒng)一；項(xiàng)目支出編制不盡合理，項(xiàng)目申報(bào)缺乏有效論證，項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)不夠明確；“基數(shù)+增長(zhǎng)”編制方法，形成部門單位利益固化，造成預(yù)算資金積壓和使用效率低下。

（二）預(yù)算執(zhí)行有效性不高。部分行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前慢后快，集中年底“突擊花錢”現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，預(yù)算執(zhí)行時(shí)存在較多預(yù)算追加和調(diào)整，人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)、基本支出擠占項(xiàng)目支出情況較為普遍。預(yù)算執(zhí)行中對(duì)一些可行性和效益性不強(qiáng)的項(xiàng)目，缺乏績(jī)效問責(zé)和跟蹤考核機(jī)制，“重分配、輕績(jī)效”現(xiàn)象仍然存在。

（三）預(yù)算信息透明度不強(qiáng)。雖然近年行政事業(yè)單位預(yù)算信息公開工作有了較大改觀，但是仍存在著預(yù)算公開內(nèi)容不夠細(xì)化，單位的基本信息、收支預(yù)決算情況、資產(chǎn)情況等內(nèi)容公開力度不夠，尤其在涉及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算信息公開方面仍有待加強(qiáng)。預(yù)算信息公開形式過于簡(jiǎn)單，時(shí)限不夠及時(shí)。

（四）單位內(nèi)部控制不到位。部分行政事業(yè)單位重發(fā)展、輕控制，對(duì)內(nèi)部控制工作重要性的認(rèn)識(shí)還不夠；內(nèi)部控制制度不健全，制度執(zhí)行缺少有效監(jiān)督，造成有章不循、違章不究，沒能發(fā)揮制度應(yīng)有作用。同時(shí)，外部監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)對(duì)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查還不到位，大部分情況下預(yù)算管理監(jiān)督仍停留在程序性監(jiān)督層面，預(yù)算管理監(jiān)督的實(shí)效性不強(qiáng)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要對(duì)策

（一）提高預(yù)算編制質(zhì)量。科學(xué)合理地編制預(yù)算，是加強(qiáng)預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)新預(yù)算法要求，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制方面，要完善定員定額制度，在測(cè)算行政事業(yè)單位人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)水平的基礎(chǔ)上，制定不同級(jí)別人員、不同類型單位的人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行單位基本支出經(jīng)費(fèi)定員定額制。要實(shí)行項(xiàng)目庫管理，明確項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證和評(píng)審后納入項(xiàng)目庫管理，預(yù)算編制按項(xiàng)目實(shí)施輕重緩急和財(cái)力情況直接編列到項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施期超過一年以上的，按期限編制項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算。應(yīng)建立單位預(yù)算數(shù)據(jù)庫，將人員編制和人員在職情況、人員工資情況、單位資產(chǎn)及債務(wù)情況等建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)并進(jìn)行及時(shí)更新，以滿足預(yù)算編制基本數(shù)據(jù)要求。應(yīng)探索編制零基預(yù)算，打破“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制模式，根據(jù)部門單位的年度工作任務(wù)和績(jī)效評(píng)價(jià)等情況，按照預(yù)算數(shù)據(jù)庫基本數(shù)據(jù)、定員定額標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目庫順序編列單位部門預(yù)算，確定部門年度預(yù)算額度，避免部門利益固化。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行效率。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理過程的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行效率，應(yīng)在加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范的同時(shí)，注重預(yù)算執(zhí)行有效性，確保預(yù)算執(zhí)行均衡有效。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理，樹立預(yù)算績(jī)效導(dǎo)向，建立定量考核和定性考核相結(jié)合的、多層次多維度的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程存在效率低、有效性不足的項(xiàng)目，采取負(fù)面清單管理模式，對(duì)項(xiàng)目選擇進(jìn)行限制。應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核機(jī)制，明確項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目完成進(jìn)度、項(xiàng)目產(chǎn)生效益、項(xiàng)目資金等方面責(zé)任，建立預(yù)算執(zhí)行與個(gè)人業(yè)績(jī)、福利、薪金掛鉤機(jī)制，促進(jìn)責(zé)任人和項(xiàng)目部門高效執(zhí)行預(yù)算。要規(guī)范預(yù)算追加，涉及預(yù)算執(zhí)行需要新增預(yù)算情況，對(duì)當(dāng)年新增工作任務(wù)，經(jīng)過充分考慮論證后，按程序予以追加調(diào)整預(yù)算，對(duì)確屬年初預(yù)算考慮不周、資金效益不高的項(xiàng)目不予追加調(diào)整預(yù)算。要加強(qiáng)預(yù)算資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)管理。對(duì)歷年形成的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理，需結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用的項(xiàng)目資金，應(yīng)按照新預(yù)算法規(guī)定程序由財(cái)政部門審核結(jié)轉(zhuǎn)使用，對(duì)項(xiàng)目已經(jīng)完成或項(xiàng)目資金使用績(jī)效低的結(jié)余資金應(yīng)收回財(cái)政。

（三）增強(qiáng)內(nèi)部控制和監(jiān)督。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和監(jiān)督是規(guī)范預(yù)算管理的保障。要?jiǎng)?chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，提高行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和職工內(nèi)部控制意識(shí)，建立健全單位內(nèi)部控制制度，突出單位預(yù)算編制與執(zhí)行、收入和支出、經(jīng)費(fèi)審批、決算等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，形成預(yù)算管理全過程的單位內(nèi)部監(jiān)管體系。同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)集中核算監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)單位財(cái)務(wù)管理實(shí)行全過程監(jiān)督，利用會(huì)計(jì)電算化等信息化手段細(xì)化內(nèi)部控制措施。突出單位預(yù)算控制，從單位當(dāng)年實(shí)際需要出發(fā)，科學(xué)合理核定具體支出額度大小，做實(shí)做細(xì)單位預(yù)算；在支付環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束，避免隨意調(diào)整追加預(yù)算、超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等；加強(qiáng)對(duì)新增事業(yè)單位債權(quán)債務(wù)控制，定期清理單位債權(quán)債務(wù)，嚴(yán)格按程序?qū)徟硕ㄐ姓聵I(yè)單位相關(guān)壞賬損失，避免國(guó)有資產(chǎn)流失。應(yīng)構(gòu)建法律監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督多元的預(yù)算監(jiān)督體系。法律監(jiān)督方面，新預(yù)算法第九十二條至第九十六條逐項(xiàng)對(duì)應(yīng)預(yù)算管理?xiàng)l款，明確了預(yù)算違法行為的類型及責(zé)任追究方式，行政事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)法律意思，切實(shí)遵照新預(yù)算規(guī)定執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理關(guān)鍵在提高單位財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)水平和業(yè)務(wù)能力。一方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，準(zhǔn)確把握好新預(yù)算法的核心、實(shí)質(zhì)精神、原則和各項(xiàng)規(guī)定，增強(qiáng)法治預(yù)算觀念，自覺地將新預(yù)算法作為從事行政事業(yè)單位預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。另一方面，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)人員依法理財(cái)能力。對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算實(shí)施全過程依法管理，要求建立單位領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員依法行政依法理財(cái)?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)提高財(cái)務(wù)人員較高水平的會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理能力、法制觀念和職業(yè)道德。

參考文獻(xiàn)：

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作者:李紀(jì)樺 單位:廣東省財(cái)政廳