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先秦時代，公文開始僅僅只有誥、誓、命等簡單幾種，只限于君主施政的需要，到西周王朝統治過程中，產生了幾種應用文書、盟約文書等。在春秋戰國時期，公文成為傳達政策、法令等重要工具，在制作中受到了嚴格的限制，其特點有三方面：一是有周密的制作過程。為了適應諸侯之間激烈交鋒，各國都注意公文質量。孔子曾經說過，鄭國制作一篇文件要經過四道手續：“裨諶草創之，世叔討論之，行人子羽修飾之，東里子產潤色之。”可見古人制作一篇公文時的嚴肅認真精神。二是有年月日的使用。從殷商時期開始，公文就有了記載年月日的制度，記年稱為“祀”或“司”等，記月采用界乎年月之間的“祀季”的記法，記日用天干地支配成六十甲子。公文有了年月日的使用，就更能發揮其行政效力，便于保管與整理。三是規定了簽名和加印的制度。表示制作公文的人和記錄公文的人要對文件負責。到了戰國時期各國間來往公文或上級下發的命令都要加蓋印記。公文上加蓋官印，顯示著公文的權威和信用。

唐宋時期，統治者很重視公文制作的準確性。唐太宗曾多次告誡負責起草和審查詔書的官員，如遇文字上有“穩便，皆須執論”，如果有錯亂，就會導致“萬人之大弊”，是“亡國之政”。唐代規定書寫公文不得脫剝文字，或寫錯字，更不能私自改動辭句，否則，要視情節輕重給予處分。宋代則規定，如遇公文必須改動時，須在改動處加蓋印章。這就大大提高了公文的準確性。唐宋時代還建立了公文編號制，有了編號，便于收文機關查對和管理。

元、明、清時代的公文制度。元代的中書省擁有很大權力，它不僅是皇帝的機要秘書處，而且各種大小機務，必經中書省才能向皇帝呈報。當時，蒙古族在中原建立政權以后，基本上沿承了前代各項文書制度。元代的各種表章奏文書應用較少，元代的圣旨、令旨、懿旨都分為白話和文言兩種，白話是蒙古語翻譯而來的。考試大收集整理

明初承襲元制。后來，朱元璋為加強中央集權，廢掉了中書省，改設中書科，置中書舍人。明代的中書舍人品級很低，職權較小，僅僅負責繕寫各種誥敕文書的事情。宮廷中另設誥敕房和制敕房。誥敕房又稱東誥敕房，掌管辦理文官誥敕和外國文書等事宜。制敕房又稱西誥敕房，掌管制、誥、詔、冊等一些重要機密文書。明代還設通政使司為中央機關的總收文機關，負責接收內外奏章、敷奏、封駁等文書。通政使司是全國各種衙門向皇帝呈報公文的總樞紐。明代部院等中央衙門都設有司務廳，專管文件的收發和催辦。地方各級官府也有經歷、典史、主簿等吏員負責承辦各種文函。明代皇帝下行分文的種類和名稱與前代大體相同。臣僚上奏文收增添了“題”和“揭貼”。“題”又稱“題本”，為明代“奏本”，主要用于應循例奏報、奏賀、認罪、陳情、申訴等項例行公事。把“題本”與“奏本”區別開來，對迅速處理“急切機務”有重要作用。“揭貼”專用于密奏和奉旨對答之事。

縱觀自秦至清兩千多年來公文制作制度，可以看出歷代王朝對文書制作，還是擺在相當重要的位置上。在皇權至上的時代，各朝各代丞相、宰相及內閣中的最高長官，最主要的一項是參與機謀，參與詔令文書起草、審議和傳達。丞相以下掌文辭翰墨的秘書官員，通過文書制作以代言，可左右政務，因而有特有的尊貴性。學習和研究古代文書制度的沿革，認識它衍變的規律及其特點，并加以借鑒無疑是十分必要的。