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摘要:伴隨我國經濟發展，養生觀念深入人心，保健食品已成為老年人日常消費品的重要部分，保健食品行業也漸漸野蠻生長起來。然而在去年“3•15”晚會的坑老保健品的曝光下，保健食品市場虛假宣傳、違規營銷與質量參差不齊等問題再次引起社會的關注。文章主要從理論基礎、實踐情況與政策支持三個方面分析，針對以安全監管為主，法律救濟為輔的二個方面提出法律對策，以期為我國保健食品行業的立法與執法提供參考。

關鍵詞:保健食品;老年消費者;安全監管;權益維護

一、我國保健食品現狀

(一)我國保健食品市場現狀

在我國經濟穩定發展的趨勢下，物質生活水平提高的公民，尤其是老年人對保健養生十分重視。據新華網數據統計，2016年我國六十歲及以上的老年人占全國人口的比重為16．7%。老年人數量不斷增長，保健食品行業擁有潛在的顧客源。據我國有關數據顯示，老年人保健食品行業市場規模2015年為1173億元，并表示接下來幾年保健食品行業銷售收入將繼續增長，保健產業現在迎來了春天。《“健康中國2030”規劃綱要》與修定的《食品安全法》則為保健食品的發展提供良好的環境。然而，虛假宣傳、違規營銷、質量參差不齊所帶來的一系列保健食品市場問題嚴重侵害了老年人的合法權益，使得維護老年人消費者在保健食品方面的權益成為必要。

(二)原因剖析

1．老年人基于自身年齡的原因，對于健康特別重視。由于年齡大，身體免疫力下降，易患有慢性疾病或者突發疾病。服用保健品比較安全，易使老年人接受。

2．老年人缺少兒女陪伴，渴望關懷。現在大多數保健食品企業主打“溫情牌”，通過與老年人聊天或者送禮品的方式取得老年人的聯系方式，在獲得信任后，便借關心的名義向其推銷保健食品，效果明顯，大多數老年人易上當。

3．老年人缺乏對保健食品的認識，從眾心理強。在與老年人訪談過程中，了解到社區里經常有養生保健的講座，老年人在聽完宣傳后，看到身邊同齡人購買保健食品易產生購買的沖動。

4．老年人缺乏法律知識，維權意識不強。在調查過程中，當問及老年人購買到坑老保健食品時會怎么做時，大多數自認倒霉，少部分選擇找銷售者理論，極少數會選擇訴訟，大部分都不知道還有訴訟的維權途徑。

二、保健食品市場存在的問題

(一)保健食品定位不清

在實踐調查過程中，筆者發現大部分老年人，甚至保健食品行業經營者與基層監管人員對保健食品認識不清，認為就是藥品。事實上，保健食品屬于食品范疇，有其自身特性，但區別于普通食品與藥品。第一，保健食品不同于普通食品。保健食品具有調節人體機能的特定功能，一般食品不具備此特點。第二，保健食品不同于藥品。兩者功能不同，保健食品是用來調節人體機能的，藥品是用來治療疾病的;兩者安全性不同，保健食品安全性較大，不易對人體產生危害，藥品則易產生副作用。因此保健食品是具有普通食品和藥品部分特性的特殊食品。

(二)企業自律性較差

1．虛假宣傳，誤導消費者當下看病難、看病貴的社會現狀，使得老年人更加注重對身體的保養。而保健食品企業正是利用這一點，在廣告宣傳中肆意地夸大功效，誤導消費者，推銷產品。廣告宣傳的形式也是多種多樣的，電視、網絡、講座等，保健品銷售商憑借廣告宣傳，打著“抗癌”口號欺騙、誤導消費者。［1］

2．保健食品營銷方式多樣目前，我國保健食品行業營銷方式部分帶有欺詐性質。越來越多的保健食品企業通過舉辦社區保健養生講座、健康咨詢會等形式進行銷售，繞過政府部門的監管。通過送禮品獲取老年人的聯系方式，與老人溝通交流，摸清其身體與家庭狀況，然后淘汰掉那些沒有購買欲望的老人，剩下的就成了營銷的目標。

3．保健食品質量參差不齊據調查顯示，我國保健食品行業呈金字塔式結構，以中小企業為主。由于缺少集團化、規模化生產，小企業難以抵抗較大的風險，在市場競爭中處于易被淘汰的弱勢地位，而商人的逐利性使得部分企業為了自身的利益會違規生產。［2］這導致保健食品市場易出現質量問題。

三、完善我國老年人保健食品市場的法律對策

(一)加強保健食品市場安全監管

1．堅持“放管服”相結合與社會共治的理念在保健食品監管工作中，既要堅持法制、科學、整頓與改革并重的理念，還要堅持“放管服”相結合和社會共治理念。“放管服”即簡政放權、放管結合、優化服務。社會共治是指發揮食品安全監管部門、廣大生產經營單位、各行業組織和社會各界的力量。正如學者劉水林所說，《食品安全法》中所有的法律關系主體按照角色和功能可以劃分為食品生產經營者、政府食品安全監管部門、其他組織和個人，這四類主體都對食品安全承擔著社會責任。［3］這種觀念同樣適用保健食品安全監管。

2．把保健食品納入特殊食品的嚴格監督管理針對保健食品市場現況，新修訂的《食品安全法》明確規定將保健食品納入特殊食品的嚴格監督管理之中。特殊食品司司長王紅表示，在對保健食品進行監督管理時要注意以下四點:一是要對保健食品與普通食品進行嚴格區分，定位準確清楚;二是在執行監督管理的時候，不僅要依據行政法律規范，還要有標準的規范;三是要貫徹實施后續生產與日常的監管;四是在之后的相關行政規范修改或者制定中要考慮技術評價。

3．健全保健食品市場準入的法律體系“市場準入是自然人、法人進入市場從事經營活動所必須具備的一般法定條件和必須遵循的基本程序規則。”［4］提高生產者進入市場的門檻，有利于從源頭上規范保健食品市場。(1)推行注冊審批與備案雙軌并行的管理體制。2015年《食品安全法》的修訂，使得我國保健食品監管制度從“逐個注冊審批”的單一管理模式轉變為“注冊審批與備案雙軌并行”的分類管理模式，這是一次重大的變革。不僅有利于解決逐個注冊審批的程序復雜、耗費時間等弊端，還有利于監督保健食品生產經營者履行其社會責任。(2)完善保健食品標準體系。我國現在還沒有一套完整的保健食品標準體系，而完備的技術標準和檢驗體系是保健食品安全的一道技術閥門。建立完善的保健食品標準體系，首先，行政主管部門要清理現有標準，填補標準空白。一方面要加快推出與國際標準接軌的國家標準，組織專家學者開展原料與食品添加劑標準研究工作，以風險評估為基礎，制定具有科學性與可操作性的標準。另一方面，及時更新地方標準與企業標準，保證企業標準不低于國家標準，協調標準體系。其次，加快檢驗體系的建設。國家要增加財政與資金的投入支持檢驗體系的建立，制造相應的儀器設備，培養專業人員。同時要加強檢驗體系的規范工作，根據地區狀況來分配檢驗機構的資源，做到物盡其用。另外要時刻督促企業進行自我檢查與中介檢驗機構履行自身職責。

4．完善食品召回制度產品召回是指生產商將已經送到批發商、零售商或最終用戶手上的產品收回。《食品安全法》第53條首次明確規定我國建立食品召回制度，將召回分為主動召回和責令召回。實際中經常實施召回的主體是生產者與銷售者，范圍較為狹隘，且主動性不強，難以全面解決食品質量或者安全的問題。針對此種現狀建議如下:首先，擴大召回主體范圍:在立法中規定公眾如發現問題可申請政府責令召回;其次，建立產品召回保險制度:由于我國的生產企業規模相對較小，抗風險能力低，而召回的成本高昂使得大多數企業難以承受，所以建立產品召回保險制度可以大大降低企業的損失，把企業風險轉嫁給社會，從而保障企業的運行與公眾的權益;最后需要完善責任制度:為了保障召回制度的有效施行，需要明確責任主體，規定責任主體對于不同等級標準的責任后果，對消費者的賠償以及在不主動召回時必須接受的懲罰等，加大賠償力度。［5］只有食品召回制度進一步明確，才能更好地規范保健食品市場。

5．健全食品安全信息披露制度信息披露制度是保健食品安全監管的一個關鍵環節，有利于促進保健食品市場的公開與透明。《食品安全法》構建了一個相對完備的食品安全信息公布制度，規定了公布保健食品安全信息的程度級別、重要的食品安全信息報告制度等內容。2017年公開的《食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則》征求意見稿進一步的提出食品藥品行政處罰案件信息公開制度。但我國食品信息披露的主體主要是政府企業與第三方組織，建議加入個人信息披露的內容，強化政府的信息披露責任。

(二)完善保健食品法律救濟途徑

1．建立食品安全公益訴訟食品安全公益訴訟，應該是檢察機關、社會組織以及公民對侵害和威脅公民飲食安全的個人、組織或法人的不法行為，根據相關法律法規向管轄地法院起訴，追究行為人或實施者民事、刑事、行政法律責任等，維護公共利益的訴訟。［6］由于保健品市場消費者多為老年人，其缺乏法律知識，維權意識較弱，對于這種弱勢群體應給予特殊保護。食品安全公益訴訟應將保健食品納入到其范圍內管理。另外需要指出的是，在構建食品安全公益訴訟舉證責任制度時，應弱化個體原告的舉證責任。原告僅需要對被告損害公益的事實，即國家、社會利益到損害或有可能受到損害的事實承擔證明責任即可。因此，食品安全公益訴訟案件中應適用舉證責任倒置。［6］

2．賦予老年人反悔權在調查中了解到很多老年人在沖動之下購買保健食品后，經過子女勸說想要退貨時，發現與銷售者的買賣合同合法有效，退貨并沒有法律依據。針對這種情況，賦予老年人反悔權會是一個好的解決辦法。《消費者權益保護法》第二十四條規定消費者的反悔權，第二十五條則明確反悔權適用范圍，即適用網絡、電視、電話、郵購等遠程購物方式的商品，而保健食品這種流動式、訪問式的商品不能直接適用。為了彌補老年人購買保健食品權利救濟的缺失，建議在《消費者權益保護法》第二十五條中增加老年人保健食品反悔權，規定其相應的主體、行使范圍與期限等。反悔權的主體應只限于老年人，適用范圍應僅限于保健食品，行使期限可以參考第二十五條規定，購買保健食品后可以在七日內將未拆封的產品無條件退還給銷售者。

［參考文獻］

［1］張茜．我國老年人保健品安全監管法律問題與對策［D］．廣西大學，2014．

［2］國家食品藥品監管局食品許可司．我國保健食品行業狀況［J］．中國醫藥報，2010(3)．

［3］劉水林．從個人權利到社會責任———對我國＜食品安全法＞的整體主義解釋［J］．現代法學，2010(3)．

［4］李昌麟．經濟法學［M］．北京:法律出版社，2007．

［5］夏晨玉．我國食品安全法律保障研究———以食品安全監管制度為視角［D］．內蒙古大學，2012．

［6］王煥．論我國食品安全公益訴訟［D］．華中師范大學，2012.

作者：肖珍妮 單位：河南科技大學