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我國文化產業發展中面臨的許多問題，都需要在政策管理層面解決。自“十一五”規劃以來，我國從中央到地方各級政府都出臺了一系列文化產業扶持政策，幾乎所有省份都把文化產業作為重點發展產業。［1］(P.2)尤其是2009年頒布的《文化產業振興規劃》，給文化產業發展注入了強大的驅動力。那么，出臺的這些政策實施效果如何?主要還存在哪些問題?作為政策實施對象主體的文化企業，對出臺的相關文化產業政策感受度(評價)如何?這些都是當前我國文化產業發展實踐過程中政府和企業關心的問題。本文基于2009年對我國八大國家級動漫游戲產業基地(園區)政府部門和企業的調研數據，從企業和政府的雙重視角分析了我國文化產業政策內容和實施效果，探討了我國文化產業政策實施現狀和存在的主要問題，重點集中在兩個方面:1、文化產業政策內容評價;2、文化產業政策執行效果評價。

一、研究方法

(一)研究對象

本研究以“國家動漫游戲產業振興基地聯盟”八大國家級動漫游戲產業基地(園區)為樣本，共調研和采訪重點企業61家，受訪人員148人。調研和采訪對象包括政府部門領導、基地管理人員、基地內企業主管和主創人員。

(二)問卷調查針對研究的兩個方面的主要問題，本次封閉式調查問卷采用李克特五級得分評定方法，分為好(5分)、較好(4)分、一般(3分)、較差(2分)、差(1分)五個等級。分別對企業和政府兩個調查對象設計問卷。2009年9月20日至10月20日，浙江大學數字娛樂產業研究中心經過一個月的試調查測試工作，完成了本次調研的問卷制訂。試卷重測信度為0．876;共發放問卷:企業卷:77份，回收75份，回收率97．4%;政府卷發放80份，回收78份，回收率97．5%。政策內容評價的測量指標包括:政策支持力度、土地、房租管理、市場準入、稅收優惠和支持、知識產權保護、金融支持、研發資金支持、專業咨詢服務、人才培養和供給以及行業標準完善程度和專業認證體系建設十一個指標。企業卷和政府卷在這一方面測量指標相同。交叉測量相同問題主要目的在于觀察政府和企業從不同立場對同樣問題的認知，從而可以發現政府和企業在目前文化產業發展問題上認識的差異以及兩者之間的互動溝通情況等相關問題。政策執行效果評價的測量指標包括:政策服務效率、土地、房租管理政策落實、市場準入等工商政策、稅收優惠政策、專業認證、專業咨詢服務、知識產權和交易、研發資金、人才培養和供給金融支持政策落實以及行業協會或聯盟作用和產業鏈配套建設落實十二個指標。這一部分問卷主要針對企業。此外，問卷還設計了“企業認為政府應該加強的工作”一項測試以及對文化產業政策總體環境、政策受惠、受限情況感受度等相關問題。

二、數據及其檢驗

(一)政策內容評價的企業視角:政策支持力度顯著，企業認知度高由表1可知，得分均值最高的是“政策支持力度”一項，其次為土地房屋管理政策和市場準入等工商扶持政策。得分均值最低的為“行業標準完善程度”和“專業認證體系建設”。“政策總體均分”和“政策支持力度”兩個總體性指標數據表明，整體上企業對目前出臺的文化產業政策的認知度比較高。具體表現在土地、房租管理政策、市場準入等工商扶持政策以及稅收優惠和支持政策等方面。

(二)政策內容評價的政府視角:總體低于企業，人才培養是兩者的差異點從政府角度而言，對文化產業政策內容十一個評價指標中(表2)，分值最高的仍為“政策支持力度”一項。表明政府對“政策支持力度”指標有較高認同度。其次分值較高的兩個指標分別是“人才培養和供給力度”與“市場準入等工商扶持政策”。其中由“人才供給和培養”指標的極值和標準差可知，政府對此項認識相對比較分散，“好”和“差”兩個極端的觀點都有。在所測試指標中得分最低的一項是“金融支持力度”，均值僅為2．94(低于“一般”水平)，極值分散兩個極端，標準差大于1，表明政府對這一指標的感受度相對較低，認識差異性相對較大。和企業卷此項內容的測量數據相比，兩者位于前半列和后半列的各項指標除排列順序不同外，包含指標基本相同。兩者存在較大差異的是“人才培養和供給力度”指標。政府對此項的認知度明顯高于企業。兩者的分值(3．53，3．35)和排名位置差距明顯:一個排在前列第二位，一個排在后列倒數第三位。從數據直觀觀察，政府對目前出臺的文化產業政策感受度比企業要稍低(表1、2)。為了檢驗政府和企業對出臺政策內容評價得分是否具有顯著性差異，我們對兩者做了T檢驗，結果顯示，顯著水平為0．008，兩組數組之間的差異具有高度顯著性(表3)。因此，雖然整體上企業和政府對文化產業政策內容評價都介于3－4分之間，但政府和企業的感受度之間具有顯著性差異，企業對出臺政策的感受度整體上要高于政府。

(三)政策執行效果:基本扶持政策到位，金融落實和人才支持是兩個主要問題對此部分各指標的測量數據顯示，在政策執行效果方面，均值最高的是“市區政策服務效率”，其次為“土地、房租管理政策的落實”和“市場準入等工商政策的落實”，排名前三項得分都在4分左右。表明目前我們在這三個指標方面做得相對較好。政策執行總得分均值(3．62)相比政策內容總得分均值(3．59)兩者基本一致的。從理論上講，政策執行的好壞，會直接影響到企業對出臺政策內容的感受度或評價，政策內容的評價也反映政策執行情況。對此，我們將兩者做了相關分析，結果顯示兩者呈高度正相關(表5)。此點提示我們，政策的出臺要想讓企業滿意，不僅是一個政策完善、全面的問題，還要在我們已制定政策的執行力度上下功夫。政策執行的好壞會直接影響到我們企業對政策的感受、認知和評價，這對我們進一步制定和完善政策以及企業的發展都有重要影響。排在后三位的指標分別是“金融支持落實情況”、“產業鏈配套”和“人才培養和供給情況”，其中“金融落實情況”指標分值最低。對于此項的極值和標準差的分析可知，數據離散程度比較大，說明企業對于金融支持政策的落實情況存在較大的差異和分歧，處于兩個極端的情況都有。結合數據和我們的訪談調查，我們認為造成這種情況有兩個方面的原因:一是由各基地政策執行的區域性差異造成，不同基地或園區在這方面有差異，如南方和北方的基地或園區;其次是企業的不同造成。如在我們調研中，大企業和中小企對政策的感受度是不相同的(下文詳論)。動漫游戲產業一個鮮明的特點是產業周期長，前期投資大、風險大，對于做原創的企業更是如此。而前期融資難、政策扶持資金少、門檻高、落實不到位等都是現階段面臨的問題。部分企業就有因為缺乏資金支持而不能完成計劃的作品和導致正在做的作品停滯。這里需要強調的一點是，和前面兩部分的測量數據相比，資金(金融)和人才問題也在政策執行層面凸顯。盡管基地政府采取了多方面的措施和行動，但資金和人才短缺仍是很多基地普遍存在問題，其中人才的短缺包括實用性人才和高端人才兩個方面。

(四)政府需加強的工作:資金、人才和知識產權是企業最關心的三個問題由表6可以看出，目前，企業認為政府應加強的工作排在前三位的是:專項扶持基金、稅收激勵與人才隊伍和創造和保護知識產權。“人才隊伍建設”和“知識產權保護”兩項在頻次上相同，并列排在第三位。實際上，這四個指標的數據反映了企業關心的三個重要的問題:資金、人才和知識產權。首先是資金問題，從最高頻次選項可以看出，企業認為目前政府需要加強和扶持的仍然是資金問題，這里明確是專項扶持資金。排在第二位的“稅收激勵扶持”實際也是資金扶持問題。在我們的調研中，稅收減免或返還政策對動漫游戲企業的發展目前還有較大影響，尤其是對于起步發展階段的企業，無論是大企業還是中小企業。甚至有的基地管理部門也呼吁對基地企業減少稅收，這樣可以使企業有更多的發展資金。其次是人才和知識產權問題，勾選頻次都超過了50%。在我們的調研中，知識產權保護或市場的規范是企業反映出的另外一個重要問題。對于發展較好的大企業來說，盜版、侵權、市場不規范、混亂等行為給企業造成了很大損失，降低了企業創造的積極性和發展速度。例如，在哈爾濱平房基地一家企業的董事長反映，他們的衍生產品剛上市，盜版的就出來了，甚至做得比他們還好，價格又便宜，給公司造成很大損失。盜版問題不僅是在動漫企業存在，游戲企業也同樣面臨此問題，有的企業甚至表示，不敢在國內做或者發行國內市場。因此，這些方面實際反映出市場運行規范建設問題，進一步培育和規范文化產業市場是政府下一步要加強的工作。在這組數據中，排在末位的指標是“政府采購”，這一結果從某種程度上反映出了我們企業市場意識的增強，政府的采購并不能真正的幫助企業發展起來，從大的方面來說，對市場的培育也有影響。面訪中的很多企業反映，靠政府扶持企業是發展不好的，根本上還是要企業自身有造血功能，政府真正扶持的應是市場。有好的市場環境和配套的機制才能為企業提供保障和動力，使企業快速發展。因此，大部分企業并不看重此項指標。(五)發展環境:總體發展環境良好，政企雙方感受契合度較高對此方面指標的測試顯示(表7、表8)，企業卷和政府卷在此三項上的測試數據基本一致，總體指標處于中等偏上水平。其中，得分均值最高的為文化產業發展“總體環境”一項，企業“發展總體環境”和“受限政策”兩項最低得分為2分，沒有出現最低分數。這一數據說明，目前我們的文化產業已形成較好的發展環境，企業對此都沒有極端消極的感受。在對基地或園區企業相關人員的訪談調研中，企業也普遍認為當前文化產業(動漫)政策環境和支持力度都比較大，是非常難得的發展機遇。在我們調查企業實際受惠的政策中，企業感受最明顯的是“土地、房屋管理政策”，幾乎每個企業都會提到此點。這和企業對政策評價中“政策支持力度”、“土地、房租管理扶持政策”、“稅收優惠”等指標排在最前面是一致的。對企業受惠政策方面的采訪發現，幾乎每個企業都對此項表現出了較高的認同度。而政策受限方面，大部分企業都表示沒有感到或者不明顯，只有少數企業會提到相關方面，但實際多是企業本身發展面臨的困難和問題，而非是政策直接導致的問題。對于此三個問題，我們同樣把政府卷和企業卷數據做了對比。目的是檢測作為政策制定方的政府和作為政策實施對象和執行效果直接體驗的企業對相同問題的感受程度是否存在差異。結果顯示(表9)，企業和政府在這三個方面的得分沒有統計學意義上的顯著性差異。這表明政府和企業在對目前文化產業發展的總體環境、受惠和受限政策方面的感受基本相同，在此三項指標上兩者的認識有較高的契合度。

三、討論和結論

綜上所述，對當前中國文化產業政策我們可以得到以下幾個方面的認識和建議性結論。

(一)中國文化產業當前政策支持力度顯著，總體政策環境認知度較高，企業對出臺政策內容和政策實際執行狀況感受度基本一致隨著在國際競爭中軟實力重要性的凸顯，中國近年來大力扶持文化產業的發展，出臺了一系列扶持優惠政策，從直觀感受來講中國文化產業發展已獲得了較大政策支持力度和形成了良好的發展環境，而本研究的數據證實了這種直觀感受。從政策實施對象和實施主體兩個方面驗證了當前中國文化產業發展的良好政策環境和機遇。

(二)企業對園區或基地政府服務相對滿意，基本優惠政策落實到位，企業認可度較高，但在部分政策落實上政府仍需加強由政策內容、政策執行和政府應加強的工作三個方面的測量數據可知，企業對于園區或基地政府的服務相對比較滿意;土地房租、稅收優惠等基本政策無論是在政策內容評價還是在政策執行評價層面，都得到了企業較高的認可，這幾項也是讓企業最能直接感受到實際受惠的政策。但同時我們也可以看出，在部分政策落實上政府仍需加強，如對中小企業的稅收激勵、人才培養、行業標準和市場運行配套體系等。對于出臺的政策，都具有良好的初衷，但要使這些政策真正有效地、快速地落到實處，得到企業的認可，仍是政府部門在政策實施和園區管理方面要認真考慮的問題。政策實施落實時間過長、程序復雜都會降低政策實施效果和企業對政策的認可度，甚至失去意義。比如在我們的訪談中，有的企業抱怨某項目或優惠政策材料申請已經遞上三個月了，到現在還沒消息，導致一些項目不能做。特別是對于某些資金方面優惠的申請，如果申請程序復雜，政策兌現時間太長，對于動漫游戲企業來說，到申請資金真正下達時，可能已失去了意義。因此，如何簡化程序、提高政策透明度、提高政策實施效率和落實企業的需要是我們未來政策制定和實施需要進一步考慮的問題。

(三)人才培養、金融支持、研發資金等關鍵因素落實不足，仍舊是企業發展中面臨的主要問題人才對任何一個行業的發展來說都是根本性的問題，而對于以文化、創意和科技結合的動漫游戲產業來講尤其如此。金融支持和研發資金實際共同反應的是企業發展的“資金”問題，這兩項指標是這一問題的不同表現。在我們政策內容、政策執行效果以及企業認為政府應加強的工作三個方面量表的測量中，對這三個問題都有集中的反應。綜合來講，人才培養和資金支持是當前動漫游戲產業發展面臨的主要問題。

(四)政策扶持在企業發展硬件和軟件方面的不均衡:動漫游戲產業市場運行配套體系建設政策偏弱綜合前面的數據(表1、2)，目前動漫游戲文化產業基地政策表現出硬性和軟性政策扶持的不平衡性。即目前政策扶持在硬件方面體現較多，如對企業提供土地、場地、建設公共服務平臺等硬件方面的扶持。而對于企業在融資、研發資金、行業標準、專業認證、知識產權以及人才培養和流動等市場配套運行體系方面政策建設和落實還顯不夠。①當然，在我們文化產業發展初期和文化產業園區建設的起步階段，硬件方面基礎性的扶持政策是有效的，也是契合企業發展實際和易于操作的方面。但是，在我國文化產業或園區有了一定發展基礎之后，更重要的是為企業的發展創造更良好的市場運行環境，政策的制定和扶持應側重向企業發展所需的市場軟性配套體系方面。

(五)大中小企業對政策的感受度不平衡:中小企業實際受惠少通過上述對“政策支持力度”和“實際受惠”等指標數據的分析，結合面訪材料，我們發現大中小企業對政策感受度并不平衡這一問題。具體主要是中小企業普遍反映實際受惠少，而大企業對扶持政策普遍反映良好。在所調研的八個國家級基地中，扶持優惠政策基本相同，造成這種差異的原因主要是我們調查的企業對象本身造成的，即園區大型企業和中小型企業之間的差異。我們在調研中發現，中小企業普遍反映一些扶持政策、項目資金或認證等門檻普遍較高，多為大企業所得，而中小企業實際享受不到。因此，許多激勵和資金支持等政策對中小企業來說只能望梅止渴，不少中小企業對此產生抱怨，政策扶持的是大企業而不是小企業。相反，一些較大型的企業對扶持優惠政策等相關方面則明確地給予肯定，表現出較高的認可度。因此，對于這一問題，政府部門應該聽取中小企業的心聲，可出臺針對中小企業的傾斜性或專門性政策。

(六)政府和企業的不同立場可能導致對政策實施中某些問題的遮蔽，政府應建立有效政策實施效果反饋機制政府和企業對“人才培養和供給”指標認知度的差異，反映出了此問題。兩者之所以對同一指標有較大分歧，就在于對“政策實施效果”這一環節的認識。就人才培養這一問題，從政府角度而言，已經提供了相關人才引進和培養政策和措施，比如在很多高校都開設了相關動漫游戲等相關專業和培訓學校，也有相關人才培訓計劃等。這些政策和措施，從表看似乎還比較到位。但從企業而言，對目前的人才培養和供給卻又有自身深刻的體驗。用他們自己的話說，當前高校之類培養出來的相關人才“根本就沒法用”，不符合企業要求和需要。高校或一般學校培養出來的動漫游戲人才無論是在技術實踐能力，還是創意能力等很多方面和企業的需求不匹配，這些人都需要企業經過較長時間的再培訓才能上崗。因此，企業深感人才困乏，尤其是高端人才，包括技術類和創意類。而政府方面則相對缺乏對這一問題的具體了解和體驗。因此，這一問題提示我們，無論政策出臺的初衷如何，關鍵還要看政策執行的實際效果，對此，政府應進一步建立有效的政策效果反饋機制。

(七)基地或園區應加強產業鏈配套建設，實現由企業集聚向產業集聚從各個基地的企業數量來看，不少基地的企業集聚程度已經很高，但是從企業的業態及產業鏈分布來看，相對比較單薄，這一點也可從表4“產業鏈配套建設”指標排列在后體現出來。通過走訪基地企業，也發現基地內企業的溝通與協作機制大多數沒有建立，沒有真正起到產業集聚的效應。例如，雖然杭州基地已有基于項目合作的企業聯盟，但是大部分企業都在為自己的生存而努力，這需要基地或政府的進一步引導。再如成都基地認為自主品牌塑造度不高，無法進行次級產業再開發，難以形成自身的完整產業鏈和規模效益，多數企業僅靠版權的發售和外包代工來維持企業生存，缺乏多渠道的盈利模式。整個動漫游戲產業鏈還未形成，研發、創作、營銷、衍生產品利用各環節基本是斷裂的，有些甚至是空缺的;大多數的動漫游戲產品僅僅停留在計算機網絡、手機視頻、電視頻幕上，而與之關聯緊密并更為廣闊的圖書、報刊、音像制品、舞臺劇作、服裝、玩具等產品卻未曾推出。哈爾濱平房基地部分企業衍生品加工甚至在本區域找不到相應廠家，要到南方城市尋找，從而大大加大成本。其他基地的某類產品或服務的上下游產業鏈也都尚未形成，如何從企業集聚走向產業集聚應當是各個基地的重大課題。建立本基地企業之間長期和持續性溝通平臺，實現企業之間的優勢互補和資源共享，不僅有利于本地企業節約成本和提高資源利用率，促進企業發展，而且有利于本地區產業鏈的打造和完備。基地政府作為引進企業的管理者和引導者，應在此方面有起到橋梁和引導作用。盡管基地已有相關舉動，但企業反映仍然覺得不夠。長期和較頻繁的交流溝通仍是企業所期望的。