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一、關(guān)于問責(zé)制的基本問題和爭論

（一）何以問責(zé)關(guān)于行政問責(zé)的根據(jù)，或者說“正當(dāng)性”，學(xué)界多有論述，但失之泛化、流于表面，不外乎“民主政治理論”“社會契約論”“權(quán)力制約理論”“人民主權(quán)”“法治政府”等①。這些理論或者學(xué)說，實際上是對為什么需要對政府權(quán)力進行監(jiān)督與制約、為什么建立法治政府與責(zé)任政府等一般性問題的回答。它們只能解釋政府為什么要承擔(dān)行政責(zé)任，而不能有效地解釋為何要在一般性的權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究體系之外，還要提出并建立行政問責(zé)制這一特殊制度的理由。究其原因，正是對行政問責(zé)概念的寬泛化理解導(dǎo)致的。其實，回答行政問責(zé)何以可能這一問題的關(guān)鍵，不在于政府為什么要承擔(dān)責(zé)任，而是要解釋清楚為什么可以在傳統(tǒng)的議會監(jiān)督之外，讓政府和公務(wù)員直接向公眾負責(zé)。一種比較有意思的觀點認為，隨著當(dāng)前中國改革的深入與市場經(jīng)濟逐步發(fā)展，經(jīng)濟增長與合法性資源的積累之間的正相關(guān)性開始發(fā)生變化，過去以績效換支持的模式也逐步受到了挑戰(zhàn)，而行政問責(zé)則成為當(dāng)代中國維護政權(quán)合法性的主要工具[5]。該觀點從中國當(dāng)下正處于壓力型體制這一大環(huán)境而言，確有創(chuàng)見。這也是為什么到目前為止，我國的行政問責(zé)絕大多數(shù)都是在重大安全事故之后，迫于媒體報道和公眾情緒的壓力，自上而下采取的公關(guān)之計、維穩(wěn)之策。但這一見解過分膠著于中國特色的政治實踐，似乎把行政問責(zé)當(dāng)作特定時空背景下的權(quán)宜之計，因而難以為行政問責(zé)如何在構(gòu)建“法治中國”的進程中發(fā)展為常態(tài)化的正式制度提供設(shè)計藍圖，也就不會提出行政問責(zé)規(guī)范化、法治化的改革要求。前文已論及，行政問責(zé)只是議會監(jiān)督模式的補充而非替代，因此，關(guān)于政府責(zé)任的理論學(xué)說當(dāng)然適用于行政問責(zé)，而中國語境下特有的政治話語與實踐則為行政問責(zé)風(fēng)暴提供了鮮活的源泉。與此同時，“法治中國”“法治國家”“法治社會”也成為新時期黨和政府治理能力建設(shè)中的重要目標。在這一背景下，行政問責(zé)作為展示黨和政府執(zhí)政合法性以及現(xiàn)代化治理能力的工具，既要牢牢抓住公眾參與、回應(yīng)訴求的核心要素，又要設(shè)法將這種非制度化的實踐升級為制度化、規(guī)范化、法治化的治理模式，并將其融入社會主義法制體系中。唯有如此，方能充分證明行政問責(zé)在中國當(dāng)下以及未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)的正當(dāng)性。

（二）所問何責(zé)綜觀學(xué)術(shù)界關(guān)于行政問責(zé)的討論，雖轟轟烈烈而又不乏真知灼見，但確實存在著對行政問責(zé)外延認識不一致的問題。表面上看這是一個概念問題，然而細細想來，實為對行政問責(zé)所問何責(zé)的認識差異。具體而言，行政問責(zé)所問之責(zé)，究竟是法律責(zé)任，還是政治責(zé)任、紀律責(zé)任或者道義責(zé)任？法律責(zé)任是由于違反法律規(guī)定的或當(dāng)事人約定的第一性義務(wù)而產(chǎn)生的第二性義務(wù)。因其所違反的義務(wù)性質(zhì)，可分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和違憲責(zé)任。法律責(zé)任的一個重要特點在于，其產(chǎn)生的法律關(guān)系的主體對具體而明確的第一性義務(wù)的違反。而政治責(zé)任是指國家機關(guān)及其工作人員所作所為必須合理、合乎為人民服務(wù)的宗旨，其決策必須符合人民的意志和利益。政治責(zé)任與法律責(zé)任不同，不可能完全精確地由法律明文規(guī)定，實在的法律不可能為政治責(zé)任特別是積極意義的政治責(zé)任確立一個明確的實質(zhì)性標準。因而即便政府依法行政，不產(chǎn)生法律責(zé)任，但仍可能因行政行為違反合理性或者不符合政治性的要求而承擔(dān)政治責(zé)任。因此，政治責(zé)任通常比較原則化，其承擔(dān)方式也更加靈活多樣。紀律責(zé)任主要是指黨政機關(guān)內(nèi)部的紀律處分責(zé)任，包括行政處分和黨紀處分。而道義責(zé)任則是違反道德規(guī)范或正義原則而產(chǎn)生的否定性評價或后果。需要注意的是，以上法律責(zé)任、政治責(zé)任、紀律責(zé)任和道義責(zé)任的劃分并不是絕對的。首先，政治責(zé)任與法律責(zé)任可能發(fā)生重合。在現(xiàn)代法治國家，有相當(dāng)一部分政治責(zé)任通過法律、法規(guī)或者黨內(nèi)法規(guī)的形式予以規(guī)定。例如，《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，這些都是中國當(dāng)下開展行政問責(zé)的主要依據(jù)，而這些規(guī)定在性質(zhì)上屬于社會法和“軟法”，同時又具有國家法和“硬法”的因素[8]。因此，政治責(zé)任雖然不能由法律條文精確規(guī)定，但對政治責(zé)任的追究必須在法律的軌道上進行，符合法定程序[9]。其次，紀律責(zé)任與法律責(zé)任也難以區(qū)分。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中規(guī)定的黨紀處分，《國家公務(wù)員暫行條例》以及后來的《公務(wù)員法》中規(guī)定的行政處分，這些都是紀律責(zé)任法律化的表現(xiàn)。最后，不論行政責(zé)任，政治責(zé)任，還是紀律責(zé)任，都或多或少蘊含有道義上的否定評價。良好的政府治理不僅是一種政治要求，更是國家道德性之所在。正是基于上述法律責(zé)任、政治責(zé)任與道德責(zé)任的盤根錯節(jié)關(guān)系，行政問責(zé)之“責(zé)”始終難以界定，導(dǎo)致以回應(yīng)與追責(zé)為核心內(nèi)容的行政問責(zé)制一直停留在分散化的地方實踐與非正式化的黨內(nèi)治理層面，無法在國家立法層面形成正式而規(guī)范化的法律制度。然而恰恰在這個基礎(chǔ)性的問題上，目前的研究成果還不足以給出回答，尤其是通過法律法規(guī)形式規(guī)定的政治責(zé)任，到底與法律責(zé)任的關(guān)系如何，學(xué)術(shù)界至今未形成共識[9]。筆者認為，在當(dāng)下中國正在推進“依法治國”偉大方略的背景之下，行政問責(zé)雖然混合了法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任，但該制度從本質(zhì)上講是公民、社會以及國家自身對國家公權(quán)力的監(jiān)督和約束，行政問責(zé)的失范意味著我國權(quán)力監(jiān)督基本框架尚未達到法治的要求。因此，行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)成為一項正式法律制度，按照法治的要求建立起基本的規(guī)范體系、核心內(nèi)容以及運行程序。

二、藥品監(jiān)管行政問責(zé)實踐中的法律問題

在我國行政問責(zé)的實踐中，藥品監(jiān)管領(lǐng)域中的問責(zé)實例雖然不多，但因所涉藥害事件在全國范圍內(nèi)均有較大影響，因而引起媒體與公眾的廣泛關(guān)注。現(xiàn)比較“齊二藥事件”①、欣弗事件②、膠囊鉻超標事件③的問責(zé)處理結(jié)果，從中總結(jié)出我國藥品監(jiān)管行政問責(zé)的特點以及其中不足，分析原因，以期能夠為進一步完善藥品監(jiān)管行政問責(zé)提供問題點和思路。

（一）重事后問責(zé)而輕事前、事中問責(zé)當(dāng)前，我國藥品監(jiān)管問責(zé)主要在發(fā)生重大藥害事件之后，缺乏事前監(jiān)管決策問責(zé)和日常監(jiān)管問責(zé)。這其實是我國當(dāng)前藥品監(jiān)管“重事前審批、輕過程監(jiān)管”弊病的必然結(jié)果。不論是藥物臨床試驗還是藥品的生產(chǎn)與經(jīng)營，藥監(jiān)部門的監(jiān)管重點都在事前審批環(huán)節(jié)，而缺乏強有力的日常監(jiān)管措施。這不僅僅是行政執(zhí)法層面的疏漏，而是在立法層面就已埋下的禍根。從已經(jīng)發(fā)生的幾起重大藥害事件來看，藥品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)過程才是藥品質(zhì)量風(fēng)險防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在倚重事前審批、疏于日常監(jiān)管的背景下，日常監(jiān)管如何開展的問題已經(jīng)被邊緣化，而藥害事件的突發(fā)與群體性問責(zé)的緊逼則“一攬子”激活了所有的監(jiān)管責(zé)任。可以說，事后問責(zé)的問責(zé)模式恰是對事前審批的監(jiān)管模式的嘲諷與矯正，它一方面暴露出現(xiàn)行藥品監(jiān)管模式弊病之深，另一方面則通過體制內(nèi)外兩方面的壓力逼迫監(jiān)管系統(tǒng)改革現(xiàn)有藥品監(jiān)管法制及其實施方式。當(dāng)然，相較于食品監(jiān)管，藥品監(jiān)管有更強的專業(yè)性和技術(shù)性，因此，對于藥品監(jiān)管的決策與執(zhí)行，外界人士的確關(guān)心甚少。而藥害事件則不同，其影響廣泛，極易吸引媒體報道和公眾眼球，成為公共話題引起全社會的聚焦和討論。政府迫于媒體和公眾的壓力，行政問責(zé)自然也就成為重大藥害事件處理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。但是，防微杜漸勝于亡羊補牢，如何推進全社會廣泛參與的藥品監(jiān)管模式，將行政問責(zé)貫穿從監(jiān)管決策到具體實施的全過程，應(yīng)是藥品監(jiān)管行政問責(zé)進一步完善的目標和方向。

（二）問責(zé)對象模糊不清不論是《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，還是《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》都沒有明確界定行政問責(zé)的對象范圍。在《藥品管理法》中，對監(jiān)管人員的行政責(zé)任之規(guī)定使用的是“直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的表述，而這種表述在問責(zé)實踐中具有極大的主觀性。“直接負責(zé)的主管人員”從行政科層制的結(jié)構(gòu)來看，往往可以在不同的行政級別中找到負責(zé)主管或分管相應(yīng)事務(wù)的人員，那么哪一級別中的主管人員才是真正的“直接負責(zé)的主管人員”？實踐中會產(chǎn)生不同的理解。而對于“其他責(zé)任人員”來說，范圍就更無法確定。從“齊二藥事件”和“欣弗事件”的處理結(jié)果來看，兩起事件都是因藥品生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)操作引起，“齊二藥”的問責(zé)對象涉及到省藥監(jiān)局副局長、所在一市的副市長，而在“欣弗事件”中卻并未涉及。再來看“鉻超標膠囊事件”，因其危害面廣，多家知名藥企涉嫌使用鉻超標膠囊生產(chǎn)藥品，產(chǎn)生了極大的負面影響。事發(fā)之時，正值全社會高度關(guān)注食品藥品安全問題之際，民眾已形成了強烈的安全事故問責(zé)思維，新聞媒體也呼吁對責(zé)任官員啟動問責(zé)程序。在這一背景下，六省、市76名相關(guān)責(zé)任人員受到處理，其中廳級干部7人、處級干部24人、科及科以下干部45人，問責(zé)范圍之廣、人數(shù)之多、涉及官員級別之高，實屬罕見。由此看出，我國藥品監(jiān)管行政問責(zé)在問責(zé)對象范圍的確定方面，仍有較大的隨意性。行政問責(zé)法治化的要義之一即在于問責(zé)對象的明確。要想減少行政問責(zé)制的政治色彩、增強其法治屬性，問責(zé)對象的明晰化應(yīng)是首要之舉。

（三）責(zé)任承擔(dān)方式與官員級別緊密相關(guān)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》只列舉了問責(zé)的方式，但并未對其適用作出明確規(guī)定。而《公務(wù)員行政處分條例》根據(jù)情節(jié)的輕重對處分的種類和適用均有規(guī)定①，但在問責(zé)實踐中，對“情節(jié)”的理解缺乏有效的指引標準，導(dǎo)致對領(lǐng)導(dǎo)干部采取何種問責(zé)方式有著較大的裁量余地，呈現(xiàn)出根據(jù)級別的高低確定情節(jié)，從而承擔(dān)不同責(zé)任的現(xiàn)象。例如，在“齊二藥事件”中，黑龍江省藥監(jiān)局副局長被處以行政警告處分，齊齊哈爾市藥監(jiān)局局長被處行政記大過處分，副局長則被處以行政撤職處分。根據(jù)職務(wù)級別的高低而承擔(dān)不同的責(zé)任種類，這在我國行政問責(zé)實踐中已經(jīng)成為一種裁量習(xí)慣。這一裁量習(xí)慣所隱含的邏輯在于，職務(wù)級別越高，與具體藥害事件的責(zé)任就越間接，情節(jié)也就越輕；相反，職務(wù)級別越低，責(zé)任就越直接，情節(jié)也就越嚴重。“高官問責(zé)”對于媒體和公眾話題的吸引力顯然比處理那些從事一線監(jiān)管工作的官員要大得多，問責(zé)所波及的官員級別展現(xiàn)的是黨和政府對問責(zé)事件的重視程度，以及肅貪反腐、懲治慵懶瀆職的決心，從而給民眾一個“滿意的交代”。這就難免使得職務(wù)級別較高、但實際上并沒有直接責(zé)任的官員受到問責(zé)，這往往被稱為“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。隨著問責(zé)官員層級的上升，責(zé)任的直接因果關(guān)系逐漸減弱，“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”實際上也就喪失了懲治的功能，而更多地體現(xiàn)出宣示性的政治功能。相應(yīng)的，對高級官員承擔(dān)責(zé)任的方式也以責(zé)令公開道歉、誡勉談話、警告、記過等較輕責(zé)任為主，實為在因果關(guān)系向上延伸與高官利益保護之間尋求平衡。事實上，高級官員并不必然情節(jié)較輕而僅負間接責(zé)任，在行政決策失誤的場合，一線官員往往只是“奉命行事”，上級官員的可責(zé)性甚至更高。以官員級別來確定責(zé)任承擔(dān)的政治化追責(zé)邏輯違背了行政問責(zé)法治化的要求，與當(dāng)下法治中國的建設(shè)目標相去甚遠。

（四）政府的回應(yīng)方式與力度不能滿足問責(zé)制的基本要求從本文援引的三起藥害事件處理來看，雖然都體現(xiàn)出了強烈的追責(zé)邏輯，但在回應(yīng)性方面顯得較為缺乏。震驚全國的“鉻超標膠囊事件”，其問責(zé)回應(yīng)能力不盡如人意，不僅沒有統(tǒng)一渠道予以公布，從目前能夠獲得的信息來看，也缺乏具體細致的問責(zé)結(jié)果，有的省市則無從查知問責(zé)決定。盡管媒體均報道這次事件“共有76名相關(guān)責(zé)任人員受到處理，其中廳級干部7人、處級干部24人、科及科以下干部45人”，但這樣的問責(zé)結(jié)果似乎是以數(shù)量和級別來應(yīng)付公眾輿情，雖有一種氣勢壓人之感，實為敷衍了事。該事件之后，時隔兩年，又是在浙江，相同的問題再次出現(xiàn)②，問責(zé)效果可窺一斑。公眾需要的是政府對事件發(fā)生的根源進行公開的深刻反思，找出每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管問題之所在，并有針對性地對責(zé)任人作出處理，而不是像看客一樣圍觀鬧市里那些事不關(guān)己的新聞。從當(dāng)前的藥品監(jiān)管問責(zé)實踐來看，基本上停留在學(xué)術(shù)界所稱的“同體問責(zé)”階段，也就是“政府部門自身的監(jiān)督或上級部門的督查”。問責(zé)要想充分發(fā)揮其回應(yīng)性功能，僅依靠同體問責(zé)顯然不夠，必須引入“異體問責(zé)”。這不僅要求政府通過召開新聞會等方式對事件進展和處理結(jié)果進行通報，更重要的是要以負責(zé)任的態(tài)度回答公眾質(zhì)疑、反思問題之所在、提出方案杜絕同類事件再度發(fā)生，當(dāng)民眾對政府不信任時，主要負責(zé)官員必須引咎辭職。在行政問責(zé)的理念之下，政府官員必須有效回應(yīng)民眾與媒體，其形式與渠道也應(yīng)更加多樣化，尤其應(yīng)增加官民互動、現(xiàn)場問政、監(jiān)管公開等活動的開展。

（五）問責(zé)處理結(jié)果的公開度和透明度不足問責(zé)制的核心要義在于回應(yīng)，而回應(yīng)的有效性要求整個問責(zé)的過程以及問責(zé)處理結(jié)果都應(yīng)公開透明。這也是行政問責(zé)相比傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員獎懲處分的一個重要特點。根據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第20條的規(guī)定：“問責(zé)決定一般應(yīng)當(dāng)向社會公開。”這是對行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)公開透明所作出的原則性規(guī)定，但內(nèi)容太過于簡略，還需要對公開的內(nèi)容、形式作出更詳細的規(guī)定。實踐中，有的事件問責(zé)決定公開度較高，詳細列明了問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)事由以及責(zé)任承擔(dān)方式，如“欣弗事件”。在筆者看來，“欣弗事件”的問責(zé)處理決定在公開透明層面具有榜樣性的意義，其不僅列明了問責(zé)對象的職務(wù)、姓名，還簡要地說明了官員因何原因受到問責(zé)、承擔(dān)的是何種責(zé)任（直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等），這在“齊二藥事件”以及“鉻超標膠囊事件”問責(zé)處理中就未能體現(xiàn)。因此，如何在立法層面對問責(zé)公開進行更為全面而細致的規(guī)定，建立統(tǒng)一的問責(zé)信息渠道，以保證行政問責(zé)回應(yīng)社會功能的有效實現(xiàn)，將是行政問責(zé)法治化改革的重要目標。

三、藥品監(jiān)管行政問責(zé)法治化改革的基本路徑

（一）于法有據(jù)如果說鄧小平時代中國的改革是摸著石頭過河，強調(diào)探索和積累經(jīng)驗，那么三十多年后的今天，中國的改革已進入深水區(qū)，更加需要的是頂層設(shè)計。十八屆三中全會對全面深化改革作了總體部署，特別講到，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進改革。在強化依法治國的今天，制度創(chuàng)新、大膽改革已不能成為政府突破法律規(guī)定的借口。凡是確定要改革的領(lǐng)域，首先要制定和修改相關(guān)的法律，以確保改革在法治的軌道上進行。藥品監(jiān)管體制改革以及與之相配套的問責(zé)體制改革，都應(yīng)當(dāng)以于法有據(jù)為前提。問責(zé)的制度化僅僅是問責(zé)發(fā)展中的表象需求，將問責(zé)機制的核心策略和方法上升為法律并良好實施，才是我國問責(zé)機制得以良性發(fā)展的歸宿[11]。2014年10月召開的十八屆四中全會以依法治國為主題，詳細描繪了法治中國的新圖景，這體現(xiàn)了黨中央對國家治理方略的高瞻遠矚，更體現(xiàn)了全國人民對建設(shè)“法治中國”的殷切希望。法治不僅要求監(jiān)督公權(quán)力，把公權(quán)力“鎖進籠子里”，更要求依照法律的權(quán)限和程序去規(guī)范權(quán)力的運行。藥品監(jiān)管行政問責(zé)的法治化改革，首先要求問責(zé)依據(jù)規(guī)范化。我國尚缺乏一部國家法律層面的行政問責(zé)依據(jù)，目前行政問責(zé)主要依靠的是黨內(nèi)法規(guī)和地方上制定的政府規(guī)章，無法形成統(tǒng)一的行政問責(zé)制度。建議制定一部《行政問責(zé)法》，在法律中明確行政問責(zé)的主體、問責(zé)對象、歸責(zé)原則、責(zé)任承擔(dān)、問責(zé)程序、救濟途徑等一般性問題，為問責(zé)制的實現(xiàn)提供法律依據(jù)，真正使行政問責(zé)有制可守、有章可循。同時在《藥品管理法》中進一步對藥品監(jiān)管問責(zé)的特殊制度，包括藥品監(jiān)管問責(zé)的具體事由、問責(zé)對象、承擔(dān)責(zé)任的情形等做出明確規(guī)定。

（二）權(quán)責(zé)一致對于藥品監(jiān)管領(lǐng)域，行政問責(zé)的法治化不能僅僅滿足于在規(guī)范層面建立問責(zé)制度，更要求以科學(xué)為基礎(chǔ)，合理分配監(jiān)管職能和監(jiān)管責(zé)任。這就需要在法律和行政法規(guī)層面明確藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在藥品監(jiān)管機構(gòu)中科學(xué)地規(guī)范各具體職能部門的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限的劃分以及相對應(yīng)的法律責(zé)任，做到權(quán)力、職責(zé)、法律責(zé)任的清晰及協(xié)調(diào)。現(xiàn)有法律規(guī)范對于藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)規(guī)定并不明晰，極易泛化監(jiān)管部門行政不作為責(zé)任，使得“監(jiān)管不力”“用人不當(dāng)”“玩忽職守”等口袋概念成為藥品監(jiān)管行政問責(zé)的兜底條款。以是否造成損害結(jié)果作為藥品監(jiān)管部門承擔(dān)法律責(zé)任的依據(jù)，而忽視了對藥品監(jiān)管職責(zé)履行過程的審查。藥品監(jiān)管行政問責(zé)的歸責(zé)原則不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果責(zé)任，它必須符合行政許可法律責(zé)任的一般原理，還必須尊重藥事管理的科學(xué)基礎(chǔ)。因此，“權(quán)責(zé)一致”的關(guān)鍵在于理順藥品監(jiān)管相關(guān)各部門之間的職責(zé)與關(guān)系，以“可責(zé)性”為核心科學(xué)界定“直接負責(zé)的主管人員”的范圍。建議在《藥品管理法》修訂之時，改變現(xiàn)行抽象模糊的規(guī)定方式①，在“總則”中對國家食藥總局、省級人民政府藥監(jiān)部門、市縣級人民政府藥監(jiān)部門的權(quán)限予以明確。現(xiàn)有《藥品管理法》缺失對于地方各級人民政府與藥品監(jiān)管部門的職責(zé)劃分，建議在修法時增加規(guī)定：“縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)管工作”。使之成為對各級政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)的法律依據(jù)，以強化地方各級人民政府對藥品監(jiān)管所負有的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和責(zé)任意識。

（三）全面問責(zé)我國藥品監(jiān)管問責(zé)的啟動主要是針對已發(fā)生的藥害事件的追究程序，而對日常工作中的問責(zé)缺乏必要的制度保障。行政問責(zé)范圍狹窄，成為一種災(zāi)難事件后附帶的善后程序，導(dǎo)致問責(zé)缺乏對風(fēng)險評估、監(jiān)管決策的關(guān)注，一些本該在事前和事中就可以避免的失誤照樣發(fā)生。行政問責(zé)制實施的根本目的是促使公共部門更好地運用公共權(quán)力維護、實現(xiàn)和發(fā)展公共利益。藥品監(jiān)管的核心任務(wù)是保障藥品的質(zhì)量，一旦發(fā)生問題，任何的懲處和補救往往都難以彌補受害者身體和精神所受到的傷害。因此，在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，不能僅滿足于事后問責(zé)，而要建立起覆蓋全部監(jiān)管權(quán)限的全面問責(zé)制度。這就需要引入前瞻性的藥品問責(zé)機制。前瞻性行政問責(zé)，即要求履行藥品安全保障的部門在管理和服務(wù)的實踐中對公共治理、公共服務(wù)以及公眾相關(guān)需求的趨勢進行把握，洞察先機，以前瞻主動的姿態(tài)發(fā)現(xiàn)問題，制訂出公共管理的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，解決相關(guān)問題，避免公共管理主體履行職能時越位、錯位和缺位[12]。更為重要的是前瞻性行政問責(zé)制著眼于事前的督促和預(yù)防而非事后的懲戒，從根本上改變將行政問責(zé)制看成事后追究責(zé)任懲戒性制度的思維。為實現(xiàn)前瞻性問責(zé)的目標，就必須建立行政決策問責(zé)制度。建議在制定《行政問責(zé)法》時，明確把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，還要建立起相應(yīng)的決策責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。除了針對行政決策的事前問責(zé)之外，還要加大事中問責(zé)力度，摒棄慵懶、無為的官僚氣息，徹底杜絕日常監(jiān)管走形式、走過場的現(xiàn)象，發(fā)動群眾、媒體的力量對監(jiān)管部門的履職情況進行監(jiān)督。從目前《藥品管理法》的規(guī)定來看，對藥品監(jiān)管部門事中監(jiān)管的權(quán)限規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的監(jiān)督檢查細則和辦法，從而在實踐中很難鑒別藥監(jiān)部門是否在實質(zhì)上履行了日常監(jiān)管職責(zé)。尤其對于醫(yī)療機構(gòu)使用藥品的監(jiān)督，由于監(jiān)管權(quán)限的不清晰，實踐中幾乎處于空白。有鑒于此，建議《藥品管理法》在修改時增設(shè)“藥品使用”一章，規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門依法對藥品使用單位實施藥品使用質(zhì)量管理規(guī)范的狀況進行監(jiān)督檢查”。此外，還需要在《藥品管理法實施條例》中，或者由國務(wù)院制定專門辦法，對藥監(jiān)部門的日常監(jiān)管職責(zé)做出明確規(guī)定，使得藥監(jiān)部門對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用全過程不僅僅“有法可依”，而且“守土有責(zé)”。以此為藥品監(jiān)管行政問責(zé)的全面覆蓋提供法律依據(jù)。

（四）公開透明前文已述及，行政問責(zé)制與傳統(tǒng)意義上的要求行政機關(guān)承擔(dān)的行政責(zé)任之不同，在于回應(yīng)性。正是回應(yīng)性的存在，使得行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政責(zé)任不再是一紙上級決定，而成為公民政治生活中可觸摸的真實體驗。如果將這種回應(yīng)性丟棄，行政問責(zé)也就退化為簡單的追責(zé)，其原本應(yīng)有的補充傳統(tǒng)追責(zé)方式不足的功能也就無法得到充分發(fā)揮。當(dāng)前藥品監(jiān)管部門公開政務(wù)信息多出于被動，一般情況下是在發(fā)生藥害事件以后的處理過程中，這樣危機公關(guān)式的信息公開在一定程度上緩解了民眾的焦慮和不安情緒，對于社會穩(wěn)定有積極作用。但是從現(xiàn)有的問責(zé)實踐來看，還沒有真正做到公開透明。建議在今后的問責(zé)過程中，政府要積極通過各種媒體渠道公開對問責(zé)事件的調(diào)查進程，對公眾關(guān)切的具體問題要有針對性的回應(yīng)，接受媒體和公眾的監(jiān)督；對問責(zé)處理結(jié)果的公開，不能僅有懲處名單，而應(yīng)揭示問責(zé)官員的違法、違紀行為，以及問責(zé)的規(guī)范依據(jù)；要在公眾與藥監(jiān)部門之間建立起暢達的日常交流、對話平臺，一方面有利于向公眾傳播用藥風(fēng)險相關(guān)知識，另一方面也使公眾的呼聲和要求得以融入行政決策、執(zhí)行、反饋的每一個階段。

（五）社會共治從當(dāng)前宏觀的問責(zé)體制來看，我國的行政問責(zé)主要是“同體問責(zé)”。但問責(zé)制僅僅局限于這種自上而下的問責(zé)遠遠不夠，也很難確保問責(zé)制的法治化、常態(tài)化。要建立科學(xué)完善的問責(zé)制度，保障問責(zé)的公正性，必須引入公眾參與、推行的“異體問責(zé)”。以往學(xué)術(shù)界在談“異體問責(zé)”時，主要考慮的是充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，強調(diào)人大要充分運用其監(jiān)督權(quán)力，行使各項監(jiān)督職權(quán)，對行政機關(guān)進行問責(zé)。但筆者認為，行政問責(zé)制的推行本身就是傳統(tǒng)議會監(jiān)督模式的補充，是克服議會監(jiān)督效率低下的新型制度。問責(zé)制的異體問責(zé)如果又回到議會監(jiān)督來，無異于南轅北轍，終將無法充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。因此，問責(zé)制中的“異體問責(zé)”，應(yīng)以發(fā)動公眾、媒體的廣泛參與為目標。隨著民主意識的增長和新公共管理理念的盛行，公眾參與、社會共治已成為行政發(fā)展的必然，在藥品安全領(lǐng)域，僅僅靠行政機關(guān)的監(jiān)督檢查是不夠的，要加強社會公眾的問責(zé)意識，使公民認識到自己是藥品安全問題的主體，而非置身事外。這就需要廣泛開展公民教育，培養(yǎng)人們的“公民意識”，使公眾意識到參與監(jiān)督既是個體的政治權(quán)利，也是作為公民的一項政治義務(wù)。此外，要注意發(fā)揮媒體、社會力量的正面作用，積極引導(dǎo)公眾科學(xué)認識藥品風(fēng)險，理性對待藥品監(jiān)管中的未知領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上建立的藥品監(jiān)管問責(zé)制度才能被公眾廣泛接受。在行政問責(zé)基本理論尚未達成共識、全國統(tǒng)一的行政問責(zé)法律制度尚未建立的背景下，期待藥品監(jiān)管行政問責(zé)能夠“獨善其身”，率先走上法治化的軌道，或許是一種過于理想的期待，也可以批評為“不切實際”。然而，當(dāng)下中國藥品監(jiān)管正迎來《藥品管理法》修訂這一“十年不遇”的大好時機，如何讓藥品監(jiān)管從過去的理念錯位、功能失范以及公眾的不信任中走出來，讓行政問責(zé)成為科學(xué)監(jiān)管的推動力和保護力而不至于將藥品監(jiān)管的改革空間擠壓殆盡，則是值得所有關(guān)心藥事法律改革與發(fā)展的人士深入思考的問題。

作者：梁晨單位：清華大學(xué)法學(xué)院