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一、我國大學治理的法治缺失

我國雖然出臺了《教育法》、《高等教育法》等眾多法律法規，然而這些法律、法規卻并沒有細分政府、高校、學生之間具體的權力、權利與義務的分配，缺乏對權力與權利的范圍界定，缺失責任違反的懲罰措施和正當程序，難以從實體法的層面確定大學治理中各權利(力)主體行使權利(力)的標準或者程序。

(一)大學治理之主體獨立法人地位不明確與傳統的統治與管理的不同之處在于，大學治理的前提是獨立的法律人格與明確的法人地位。如果大學沒有獨立的法人地位，必將失去法治的承載根基。大學只有擁有獨立的法律人格與明確的法人地位，才能談及真正意義上的大學治理。我國大學治理所依據的法律法規主要是《教育法》、《高等教育法》。《教育法》第三十一條規定，如果學校及其他教育機構符合法律規定的法人條件則可以獲得法人資格。《高等教育法》第三十條規定:“高等學校自批準設立之日取得法人資格，高等學校的校長為高等學校的法定代表人”;第三十九條至第四十條規定了校長、校長辦公會、學術委員會、教職工代表大會和教育行政部門等機構的基本權限。這些法律法規不僅是大學法人設立的法律依據，也是大學推行法人治理的法律基礎。在建構大學法人治理的過程中，不僅要使作為教育法規體系中處于“母法”地位的《教育法》對大學法人性質進行清晰界定，而且《高等教育法》要對大學自治、學術自由、權力與權利劃分等明確規定、合理配置。然而從我國《教育法》、《高等教育法》的規定來看，學校內部和外部的權力主體在學校發展過程中的具體法律職責和義務并不明確，其規定(或者)僅是一些原則性條款，非常籠統。政府的行政管理權與高校的自主辦學權如何界分，二者的關系維度如何，是大學治理能否法治化的關鍵所在。高校內部作為行政權力代表的管理層與作為學術權力代表的教授之間的教育利益沖突、學校侵犯師生權益如何處理，法律法規對大學自治、學術自由、權力與權利劃分等仍然缺乏明確規定、合理配置。因此，如果不能建立適應學術自由發展規律、限制行政權力、保障師生權利、倡揚民主參與協商的大學治理體制，行政化的痼疾則難以治愈。

(二)大學治理之保障性程序缺失程序的正當與否決定了法治與人治之間的基本區別。①程序是正義的蒙眼布，程序是各種人權的守護者;程序能使制度獲得其存在的合法性與正當性。現代行政法治是通過程序實現法治，并以抗辯程序來限制行政權力的濫用。對大學而言，學校章程是大學的最高法、根本法。章程由學校教職工代表大會審議通過，并報教育主管部門備案。而在教育實踐中，正式的章程制定程序規則涉及有關章程動議、訴求表達、利益交涉、表決運行等，但卻不具有法律上的約束力;有效表達和博弈的機制缺乏;充分交涉程度低下;有關權力行使程序鮮有規范。大量的利益訴求僅僅停留在表達層面而無法過渡到經博弈后的集中層面，審議也具有明顯的行政化傾向。②章程在什么情況下可引發修改程序、多少代表提議可以啟動章程修改、章程修正案以會議參加人數的多少比例才能通過等，在《教育法》、《高等教育法》中均沒有明文規定。以培養中國法律精英人才的中國政法大學為例，《中國政法大學章程》(2010年)第六十八條規定，“本章程需要修改時，由校長向教職工代表大會提出要求并說明需要修改的理由，章程修正案由學校教職工代表大會審議通過后生效，并報教育部備案”，就是明顯例證。“民主制從某種意義上說是一種程序……沒有一定的程序，民主就體現不出來。”③還以中國政法大學章程為例，第四十八條第八、九款規定:“學生知悉學校改革、建設和發展及關涉切身利益的重大事項;參與民主管理，對學校工作提出意見和建議”。然而，民主如何體現，管理有何渠道與方法，有何法律保障與程序規定在章程中都未有明文規定。對于侵犯師生權益做如何處理，章程亦未有細化。第四十二條第七款規定的“就職務、福利待遇、評優評獎、紀律處分等事項表達異議和提出申訴”，以及第四十八條第十款規定的“對紀律處分和涉及自身利益的相關決定表達異議和提出申訴”的內容均缺乏可操作性，因為異議和申訴通過什么途徑、向哪一級部門啟動該程序、多少日之內予以答復、如何組織人員審查以及權限等相關問題都沒有論及。

(三)大學治理之法律關系規定模糊大學法律關系是指依法享有權利、承擔義務的大學與內外法律關系主體之間形成的一種權利義務關系。主要涉及大學與政府、其他社會組織、大學之間的管理、協助、交流關系，以及大學內部行政權力與學術權力、學校與師生權益之間等利益相關者的關系。不同于以美國為代表的董事會領導下的校長負責制和以德國、英國為代表的體現校內各方意志的權力機構領導下的校長負責制，我國大學的治理結構是黨委領導下的校長負責制。雖然，法律規定在法律、法規授權的范圍內享有辦學自主權，但大學依然沒有擺脫政府附屬機構地位，沒有形成獨立的治理結構和法人地位，從某種程度上說，學術自由的價值內涵就難以有明晰化的制度保障。一旦學術投靠權力則很容易被后者綁架并蛻變為一種中看不中用的社會飾品。政府行政管理權與大學的自主辦學權在法律中亦沒有清晰界定。與此同時，大學“強勢與傲慢”的行政權力往往會侵犯學術權力和師生權益，以前兩種權力為代表的管理層與教授層之間的教育利益沖突等行為的規范處理，法律并未涉及。同時，我國法律法規中對于師生、校友、政府等參與學校民主管理的規定相當籠統。

二、我國大學治理之法治原則的落實

從新公共管理的治理角度看，大學治理是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務，強調的是效率、法治、責任的公共服務體系，凸顯的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。從行政學的角度看，治理理論強調一種多元、民主、合作的、非意識形態化的公共行政。①從這一意義上說，以互利、民主、合作為核心的大學治理，與其說互信是其存在、發展的價值基礎，倒不如說建立在法治架構之上的大學治理更加真實、確定與規范。

(一)大學治理的前提基礎———獨立的法人治理結構最早對法人治理結構進行研究的是經濟學界。法人治理結構是指公司作為一個獨立的法人實體，為保證正常運作，其自身所具有的一整套組織管理體系。按照國際慣例，這套組織管理體系大都是由股東會、董事會和經理層組成的一種組織結構。②法人治理的目標和由此而生成的機制也從傳統理論的新古典經濟學的股東利益至上主義轉向現代企業治理的“共治”主義。“股東利益的實現和股東利益的最大化并不是健全的現代企業治理的唯一目標，而只有在所有利益共同參與治理、各自利益相對均衡的狀態下，企業才能成為真正的具有獨立經濟利益追求的市場主體”③。根據有關我國法人的分類，我國的大學屬于事業單位法人。從法人地位上來說，根據《民法通則》的規定，我國大學天然具有獨立的法人地位。確立大學法人地位的意義在于，大學可以成為享有獨立的財產支配使用權、自主辦學、人事評聘、獨立核算的實體。現在的問題是，大學治理的關鍵在于法律條文上的大學法人地位如何落實?大學自主權不僅包括財產自主權，還包括教育自主權，法人制度只是確立了高校在民事法律關系中的地位，但在行政法律關系中，大學還沒有獲得自主權中的核心方面———教育自主權，包括“董事會自行任免校長的權利或由學校的決策機構向政府部門就校長人選提名或建議的權利;在不違背法律和有關規定的前提下，自行設置、變更學科和專業的權利;自主錄取;在憲法法律規定的范圍內享有學術自由、設置課程自由、講學自由等權利”①。大學法人治理是一種善治。②其衡量的標準包括合法性、法治性、透明性、責任性、回應性等。圍繞大學治理需要重點解決三大問題，即政府如何依法管校，學校如何依法自主辦學，社會如何依法參與監督。正確的選擇應當是:政府應充分放權，發揮自身的宏觀指導職能;學校則要堅持黨委領導下的校長負責制，以確保大學辦學的正確政治方向;同時，探索建立高校理事會或董事會，為大學利益相關者，諸如政府、教師、學生、出資人等參與學校管理搭建組織平臺;加強大學章程建設，落實高校辦學自主權與擴大社會合作，推進第三方評價;將大學置于社會監督之下，也是促進大學法人治理結構形成的有效路徑。

(二)大學治理的核心內容———保障學術自由學術的自主與神圣背后蘊含著自由的理念，是心靈自由的產物。在探索事物本源的過程中，學者歷經了愉悅自我、超越必然、不受外界規訓、通向心靈自由的旅程。“在文明的國家里，學術自由已發展為一種受到特別保護之思想自由的角落。……大學教師之所以享有學術自由乃基于一種信念，即這種自由是學者從事傳授與探索他所見到的真理之工作所必須的;也因為學術自由的氣氛是研究最有效的環境。”③要完成大學的發展目標與實現其價值理念，保證學術自由是非常重要的。如果沒有學術自由的話，大學本身創造知識、追求真理的目標就不可能實現。因此，大學治理的核心內容就是保障學術自由。“以學術自由保護為核心的權利保護體系是大學治理的出發點和歸宿，也是大學發展的內在邏輯”④。當然，這種學術自由不是無邊界的，是在符合法律與法治精神前提下的自由。在德國，洪堡創立的柏林大學最早確立學術自由原則。而首次將學術自由上升為一項法律權利的是1849年通過的法蘭克福《憲法》，該法第一百五十二條規定保障“學術與教授自由”。日本承認學術自由與所有國民皆受保障的市民自由具有相同性質，雖然大學是學術研究的中心機關，但并不意味著學術自由僅限于大學才享有。⑤美國的最高法院自1967年將學術自由視為第一修正案的“特別關切”后，教師的學術自由得到了承認。我國《憲法》第四十七條規定:“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”《高等教育法》第十條規定國家除依法保障高等學校中的科學研究、文藝創作和其他文化活動的自由外，還在第四章對高等學校諸多方面的自主權利進行了規定，包括自主設置和調整學科專業，自主開展科學研究技術開發和社會服務，自主開展對外科學技術文化交流與合作等。雖然我國的根本大法與基本法都對學術自由作出了規定，但無論是從理論界定還是從實踐操作層面都沒有具體可操作的依據與標準。因此，需要借鑒他國的法治創設經驗，依據法定程序制定法律法規、司法解釋、實施細則與大學章程，對學術自由從法治價值、理念與精神到規定具體的法律條款都應當得到明確體現與界定。

(三)大學治理的切實保證———制約行政權力能否用法律有效而科學地制約權力，是大學治理優劣程度的標志，美國法學家博登海默認為，“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”⑥行政權力與學術權力是大學中公認的兩種不同的權力。行政權力指的是通過調動各種資源和手段實現某種政策目標的權力，它強調的是等級觀念、是服從。而學術權力指的是配置科學的科研人員、項目、經費的權力，它應以學術創新為目標，其成果的意義更具形而上性質，其過程更加強調平等與自由。大學不是行政機關，自然應該學術權力至上，行政權力應處于服務與保障地位，至少也應是互不直接隸屬、互不無端干預。這兩種權力一旦交叉，大學治理的重點與中心應當是由于行政權力的強大的腐蝕作用，學術權力必然在其“黑洞”般的控制力下喪失獨立地位，成為行政權力的附庸。“官僚系統的邏輯是:聽領導的話—升遷，他們的工作幾乎就是服從條文。當院系領導適應和臣服于校方的命令后，他們就成了地道的消極力量。”①由于在實踐中大學的黨委書記和校長評聘大多是由上級組織部任免、評價的，因此，在工作中唯上、資源配置中唯親、提撥任用中不唯賢的現象就容易經常發生。“教育、文化、傳媒機構被國家壟斷，它要忠實地貫徹政治權力的意志。諸多的表征都可以透視出大學卑微、臣屬、阿諛奉承的性格。”②凡此種種，昭示著政府的行政管理權力以及大學內部行政權力在學校系統中權力獨大的地位。

事實上，法治首先是治權，而且必須是依法治權。③如果得不到有效制約與平衡，在法律意識理性化的基礎之上從實體和程序等方面，對大學中的各種權力的獲取和行使都要作出周密而合理的法律規定。這一過程不僅要體現立法公平、行政透明與監督民主，同時更要為權力的法定行使與權利救濟提供有力保障。唯此，大學獨立法人地位、大學自治、利益相關者的利益訴求與博弈機制才能依法確立，以學術自由保護為目的與依歸的大學治理才能在法治國的框架下順利實現。

作者：孫霞單位：南京師范大學教育科學學院