國際行政法內涵之重構范文
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歷史上行政法起源于國家,公共行政隸屬于國家機關,基本上依賴于一國政府,以法律原則為基礎,它們來自于法律并受法律制約。因此,在基礎層面上,行政法即為國家法。這似乎暗示了國際行政法的不可能性,同時,也暗示了國際行政法全球統治的不可能性,因為公共行政事務是專屬于一國的。根據這一傳統觀點,只有在同一國范圍內才能存在擁有壟斷性行政權力的政府,目前并不存在一個超國家的“世界政府”,所以國際行政法全球體系不可能存在,因為行政統治只能在國內法中才能找到依據。
就像德國行政法立法者之一的奧托·邁耶就認為:“國內公權力在自己的統治范圍內是國王,可以排除其他一切權利;外國權力在另一國范圍內只能在極特別情況下適用;如果國際義務存在的話,也必須通過國內法的過濾,將其轉化成國內法。”我國國內學者中,也有明確地對國際行政法的提法抱有質疑的態度的,例如我國臺灣學者陳新民,他認為“行政法是基于國家主權而制定的,主要是為規范國家行政機關有效行使行政權力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本國領域,其在性質上仍屬于國內法的范疇。
國際行政法之成立及承認,除非憲法規定國家主權可讓渡到一個國際組織之上,否則,所謂國際行政法的概念,仍是不實際及未成熟的”。這基本可以被視為最傳統的行政法學者的觀點,與傳統的國家主權觀相連結,認為有國家與政府才有所謂公共行政,嚴格意義上的行政法只能存在一個主權國家的內部,所以對于“國際行政法”的提法是不切實際的。全球化的發展給這一傳統觀點帶來了挑戰。自20世紀80年代末以來,“全球化”這一概念在學術研究領域被普遍使用,“全球化是以經濟全球化為先導的經濟、生態、政治、文化的全球性整合運動,是人類向馬克思筆下的''''世界歷史''''時代的邁進。”
“全球化涉及到人類生活的各個方面,它不可避免地帶來法律的全球化。事實上,法律全球化不但是經濟、生態、政治、文化全球化的產物,也是全球化的重要組成部分,它本身又推進全球化向深度和廣度發展。”經濟全球化必然帶來的是作為上層建筑的法律制度的一場深刻革命,行政法學亦不例外,在過去的20來年時間里,國際經濟迅猛發展,一體化進程加快,隨著而來的是國際經濟與社會管理制度呈現了爆發式發展,可以說這些制度基本都是全球市場經濟發展的結果,也是經濟、社會、環境、信息和其他相互依存的形式發展的結果,更是對純粹通過單個國家或是單純的國家間機制來解決人類公共問題存在的不足的回應。
這些管理制度包含了各種各樣的領域,如貿易、銀行業和金融規制;環境、健康和安全;交通和通信等。分散的國家管理體制的失敗也都導致了這些制度的產生,包括那些國內實施的具有行政管理特征、作出行政監管決定和創制行政監管法律的領域。另外一個值得引起注意的問題是,一方面,全球化規則的大量出現,這些規則出現在國際條約和國際組織中,但卻應用于國家(也應用于私人活動),這些國際規則滲透進入了國內法律體系,因此對國內行政法體系產生了影響;另一方面,很多承擔國際組織或機構開始直接面對私人主體行使權力,一個主要的例子就是聯合國安理會及其委員會,“它們通過次級立法,針對特定國家作出有拘束力的決定(主要是以制裁的形式),甚至通過定向制裁和列出被認為對威脅國際和平的行為負有責任的人員名單而直接對個人采取行動”。與之類似,聯合國難民高專已經擔負大量規制和其他行政職能,如在許多國家確定難民地位和管理難民營。在一國的國內法中,公權力機關面對私人主體我們一般可以理解為行政法律關系,而對公權力機關的問責和監督一般都有比較完善的行政救濟法予以明確,比如我國的《行政復議法》和《行政訴訟法》,尤其是行政訴訟(或者稱為司法審查),是由法院作為獨立的第三方來終局裁決行政行為的效力及合法性,這樣,主要是私人主體的行政相對人在面對異常強大的公權力機關的時候,也能借助司法來維護自己的人權和其他合法權益。
但是到國際層面上,如何對權力行使者進行問責保障私人權益成為一個制度層面的難題,國際機構的權力行使沒辦法沿著國內行政法的進路得到有效的監督,這從一個側面充分說明了作為國際法意義上的行政法出現的必要性。總之,隨著國際關系日益密切,各國政府及其部門在行政領域內的合作日益廣泛和頻繁,全球治理、公共管理的跨國化、行政法治的國際化已經催生了作為一個獨立法律領域的國際行政法的產生,聯合國、WTO以及其他各種類型、性質的國際組織或機構的管理活動,私人主體開始作為法律關系的一方參與國際行政管理活動等已經為國際行政法提供了制度基礎和實踐基礎,國際行政法已成為國際社會所不容忽視的一項法律制度。國際行政法的出現表明在國內法層次的行政法已經不能完整地闡明這些創造出各類國際行政和行政法的新的全球或國際監管制度。
二、關于國際行政法的概念紛爭
在國外,國際行政法概念并非近期才提出,而是已經有150多年的時間。關于國際行政法這一概念,最早可見于19世紀五六十年代的國際法學說中。19世紀下半葉歐洲開始了統一國際行政運動,通過訂立有關國際行政事項的協定,締造了許多國際行政聯盟(internationalunions),例如1875年的國際電信聯盟,1874年的郵政總聯盟等,這類國際行政聯盟的組織規章,形成了新的對國際行政概念及“國際行政法”的界定。不僅如此,它們對20世紀國際組織的大規模建立及其法律制度的完善,提供了寶貴的經驗,并且其所帶來的許多法律問題,極大地豐富了國際法。晚近尤其是中國加入WTO之后,“國際行政法”名稱也開始出現在國內有關行政法、國際法、WTO的著述之中。國際行政法的名稱雖然得到一定程度的認可,但畢竟發展時日相比較其他法律領域而言尚短,涉及雖廣但內容缺乏系統性,還未形成一個科學的法律體系,大多學者對于何謂“國際行政法”語焉不詳,有過比較系統闡述的對“國際行政法”的概念和屬對該問題也是存在頗多爭議,大體有以下的意見:
(一)國際組織在處理勞動爭議和其他內部事項中形成的規則、程序和機制在最初的定義中,國際行政法概念主要指國際組織在處理勞動爭議和其他內部事項中形成的規則、程序和機構。20世紀60年代時,弗萊德曼(Friedman)也認為國際行政法是“國際組織內部涉及人事方面的法律規范”。持這種觀點的還有斯蒂夫·查諾維茲,他認為“國際行政法”一詞傳統上指“調整政府間組織與其雇員之間的關系的法律”。國內持該觀點的學者有余敏友教授。曾令良教授也認為“國際組織的內部規則構成國際行政法的核心”。這可以看做是對國際行政法的最為狹義的理解。
(二)國際行政法是國際組織法的一部分持該觀點的如英國學者J·G·斯塔克,在他所著的《國際法導論》一書中,就將國際行政法放在國際組織一章中作為一節。我國學者何順善先生認為“國際組織法分為國際行政法、國際經濟組織法、國際司法組織法、國際會議法、區域組織法等”。一些研究國際公法(尤其是研究國際組織法)的學者也持此觀點,如饒戈平教授,他認為“國際組織法因其規范對象的差異或各組織性質職能的不同,習慣上還可進一步具體地劃分。有專門規范國際組織的機構、職能與程序等基本問題的國際機構法有專門涉及某一類或某一個組織的區域組織法和經濟組織法,如歐洲聯盟法和世界貿易組織法有專門關于聯合國系統的聯合國法及聯合國專門機構法也有專門關于國際組織職員的國際公務員法,關于程序規則的國際行政法。”
(三)國際組織法是國際行政法的一部分梁西教授的《國際組織法》一書是目前比較早的正式提出了“國際行政法”這一重要的概念的著作,在論及國際組織的基本文件與現代國際法的關系時,他著重指出“各類國際組織章程,尤其是行政性國際組織的章程,有關行政事務的各種規定及實踐,促進了國際行政法的形成與發展”[12]。梁西教授的論述基本是結論性的,他認為國際組織法是國際行政法的一部分,但并沒有給國際行政法的定義和范圍進行明確的界定。
