民間資本投資軌道交通激勵研究范文
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發展現狀
為適應現代經濟飛速發展，各國十分重視公共基礎設施建設，但是單靠政府資金已不能滿足需求。在西方新公共管理改革中，隨著政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私營企業在公共基礎設施的建設中開始發揮越來越重要的作用，積極將民間資本引進基礎設施建設領域是一種緩解財政投資壓力的行之有效的方式。私營部門參與基礎設施的投資在1997年達到頂峰，為13220.48百萬美元，近幾年形勢不容樂觀，有下降的趨勢，2008年（金融危機）大幅減少，2010年僅有1070.72百萬美元。20年來私營部門的投資總額僅為116398.95百萬美元，在139個低收入和中等收入國家中排名第四（見表1），可見與發達國家差距之大。
（二）我國城市軌道交通發展現狀
當前民間資本投資力度最大的行業是交通運輸業，據MOPES(MetroOperationalPerformanceEvaluationSystem城市軌道交通運營績效評估體系)2011年度相關數據顯示，截至2011年底，全國范圍內開通城市軌道交通運營線路的城市共有13座，運營線路總計54條，運營長度總規模約1644公里，運營車站總數1068座，如表2所示。10月10日召開的國務院常務會議，研究部署在城市優先發展公共交通。作為城市公共交通系統的一個重要組成部分，城市軌道是我國城市化進程中必然催生的一關鍵附屬行業。據悉，9月5日，國家發改委批準的18個城市軌道交通近期建設規劃涉及幾十條線路，總投資逾8000億元，包括蘇州、杭州、成都、深圳、長春、天津等。中國目前已經建成并開通運營的城市軌道交通為1700多公里；已批復34個城市的近期建設規劃，總計177個項目141條線路，總里程約4382公里，總投資超過2萬億元人民幣。據預計，到2020年，中國將有近50個城市發展軌道交通，網絡總規模將超過7000公里左右，覆蓋中國主要大城市。
民間資本界定
8月28日，印尼財政部副部長席格(MahendraSiregar)在亞太部長及區域高官會議上表示，印尼政府愿意邀請私營部門通過PPP模式參與印尼的基礎設施開發建設，財政部將為此提供相關優惠政策及擔保措施。私營部門投資基礎設施起源于17世紀后半期的英國，1663年英國議會授權一家私企建造一條高速公路，并取得極大成功。隨后，各國私營部門開始投資基礎設施建設，并在20世紀80年代達到高潮，我國民間資本參與基礎設施建設始于80年代末。國內有關民間資本投資基礎設施的研究，大致可分為以下四種：①民間資本，如葉蘇東（2011）認為償付機制的設計是城市軌道交通引入民間資本的關鍵；何繼新，吳限（2010）分析了民間資本進入城市公共基礎設施產業的必要性、可能性及模式選擇，并提出建議；張偉，周魯柱，喬翠霞（2006）經過理論和實證研究認為，引入民間資本是提高城市基礎設施投資績效的重要途徑。②民營資本，如徐一旻，劉小燕，周凱（2009）通過對民營資本在收費公路建設中的現狀進行分析，得出影響民營資本發展的主要原因；李兵（2008）從國內對PFI和民間資本在基礎設施建設的有關文獻中識別出23個阻礙因素，并通過問卷調查、運用數理統計方法確定其重要性程度。③私人資本，如唐清泉,甄麗明,李懿東（2008）通過理論與實證方法研究了我國公共資本和私人資本投資基礎設施的效率、結構和影響這些資本投入總量的內在機制，得出政府公共投資與市場化私人投資最佳融資比例約為1:2；林英暉，王為人，屠梅曾（2003）提出引入私人資本進行環保基礎設施建設有兩條途徑，成立國家環保基金扶持私營環保企業的發展和通過資本市場吸引私人資本進入環保設施領域。④私營資本，如柯永健，王守清，陳炳泉（2009）通過北京國家體育場等案例歸納實際項目中的各種政府激勵措施，并實證問卷調查私營部門的綜合評價；李宇蘭，武夷山（2004）介紹了國外私營部門參與城市環境基礎設施建設和運營的五種模式，并提出促進我國私營部門參與城市環境基礎設施建設和運營模式發展的建議；陳紅萱（2003）簡要回顧了世界與我國私營投資基礎設施發展歷程，認為在政府適度干預下，由私營部門投資、建設基礎設施的效率明顯優于政府部門。綜上所述，已有研究中有關民間資本投資基礎設施的研究較多，而投資城市軌道交通中的研究較少。本文結合國家統計局對民間投資的定義，將參與基礎設施的民間資本概括為非國有經濟中扣除外資投資的部分，包括聯營、股份制、集體、個人、私營和其他經濟類型的投資，以及港澳臺投資的部分。
民間資本投資城市軌道交通項目分析
（一）城市軌道交通項目引入
民間資本的現實意義目前，中國軌道建設以政府投資為主體。必須認識到，城市軌道建設成本高昂，單靠地方財政投入及軌道沿線土地開發收入遠遠不能滿足其需求。且隨著城市的發展和居民收入的增加，城市各項公共設施建設和服務的需求都在增加，公共設施服務的單位成本也會增加。這就需要拓寬融資渠道，從多方面獲取建設資金。通過競爭市場引入民間資本，可大大降低政府用于軌道交通基礎設施建設的財政壓力，解決資金瓶頸問題以及緩解軌道交通的供需矛盾；政府可利用私營機構的運營效率和競爭壓力，提高運營效率，提升服務水平，提供先進技術；同時，政府能通過合同規范私營機構中的公共福利目標，實現公共利益的最大化。
（二）民間資本投資軌道交通項目面臨的難題
1.利益難以保障北京交通大學經濟管理學院教授、業內專家趙堅分析，在目前所有的鐵路項目中，只有運煤專線是盈利的，其他包括京滬高鐵、京津城際在內的所有客運線路都處于虧損狀態。阻礙民間資本進入城軌的一大障礙就是軌道虧損的狀態無法吸引民營企業的目光。據鐵路部門有關數據顯示，截至2012年3月31日，鐵道部總負債為24298億元，負債率進一步上升。根據上海清算所的審計報告，鐵道部今年一季度虧損69.79億元，當季還本付息金達284.30億元。“鐵老大”作為壟斷行業之一，已經不再是民營企業眼中的肥肉，目前更多的民營企業仍停留在“觀望期”。如何在鐵路項目中投資獲得收益，是政策落實最有待解決的問題。
2.民資進入后收益難清算鐵路具有網絡運營特征，涉及地域很廣，網路連接與收入分配由鐵道部統一調度指揮。鐵路鼓勵民間資本投入鐵路建設第二個有待解決的難題即民資進入后，鐵路收益難以獨立核算。根據鐵路具有的網絡運營特征，鐵路運營中的收益不是根據單線的投入和產出計算，而是通過整個網路核算收益。這樣民間投資收益不能夠直接從市場獲得，而是要從鐵道部的清算中獲得收入。這意味著如果民間資本投資修建的是單線鐵路，則網絡效益不等于該企業投資的該條線路的效益，民營企業單條線路的收益仍交由鐵道部核算，這一分配模式加重了民資投入鐵路建設的憂慮。
3.民資進入后回報周期長眾所周知，城軌建設是一個投資大、周期長的微利行業，一條鐵路線建設的投資動輒幾百億上千億元，單條鐵路建設通常需要3至5年方可建成。即便三五年后投入運營，這一投資的收益回報周期更長。有資料顯示，日本新干線建成投用后8年才實現盈利，法國建成高速鐵路10年才實現盈利，僅看國內京滬高鐵，通車半年后就有相關專家向媒體透露，計入折舊成本后京滬高鐵已虧損三四十億元。投資大、回報周期長是對民間資本現金流的考驗，這樣高投入、低回報、收益微的項目對于一般的民營企業而言無疑是極大的挑戰。3．民間資本投資軌道交通項目的可行路徑在吸引民間資本參與公共基礎設施方面，目前國際上較為流行項目融資方式有BT、BOT、ABS、TOT、PPP等幾種融資模式，它們都可作為軌道交通民間資本融資方式的嘗試。其中，以PPP（公私合作伙伴）的融資方式建設軌道交通的實踐，在北京（地鐵4號線、14號線）和深圳等若干城市，已經有了嘗試。
激勵措施
（一）定價激勵城市軌道交通行業具有公益性和企業性的雙重特性，保持適當盈利是必要的。適當提升城市軌道交通運輸價格和票價將改善城軌資產狀況及盈利能力，加快城軌市場化改革步伐，有助于吸引民間資本進入。
（二）稅收激勵政府可通過對民間投資者提供各種稅優惠政策，以提高民間資本投資城市軌道交通的積極性，主要包括：①在特許期限內免除投資方部分所得稅；②對設備和原材料、項目建設、運營和維護的進口元件免征關稅；③收費上的稅收特許；④投資者將利潤投入新的基礎設施時享受退稅待遇；⑤通過折舊和分攤形式獲得資本減稅。
（三）降險激勵民間資本介入軌道交通項目存在上述諸多風險，為吸引私人投資者，政府必須積極地利用各種手段緩解和降低私人投資者面臨的各種風險，這樣，才能消除和減少私人投資者的疑慮，軌道交通項目才能更好地吸引民間資本的介入。此外，還需要建立合理的風險分擔機制和一套科學的風險評價指標體系，以確保民間投資者的利益。風險評價指標體系是處理各種風險問題的主要依據，風險分擔機制成功與否在很大程度上取決于風險評價指標體系的科學性和可行性。另外，政府還可以通過補貼承諾、融資擔保、獎勵等系列措施來吸引民間資本進入城市軌道交通領域。
作者：徐惠單位：天津財經大學
