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政府及其交通運(yùn)輸管理部門(mén)主要職能調(diào)整為政策法規(guī)制定、維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)。相應(yīng)管理手段也從主要靠行政命令轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主；二是基本理順中央和地方在交通運(yùn)輸方面的管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)，明確了各層級(jí)的管理關(guān)系。地方政府能夠負(fù)責(zé)的交通運(yùn)輸行業(yè)管理職責(zé)，均予以下放。基本理順了中央和地方政府在交通運(yùn)輸投資、運(yùn)輸管理、交通安全管理等各方面的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確了各自的管理重點(diǎn)。既確保了中央政府在交通運(yùn)輸發(fā)展上的宏觀調(diào)控職能，又充分調(diào)動(dòng)了地方政府在交通運(yùn)輸建設(shè)和管理上的積極性；三是基本實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，原屬于交通運(yùn)輸主管部門(mén)直接管理的企業(yè)與主管部門(mén)脫鉤，成為真正的市場(chǎng)主體。目前除鐵路運(yùn)輸仍實(shí)行政企合一的管理體制外，公路、水運(yùn)和民航業(yè)均已實(shí)現(xiàn)了政企分離。交通運(yùn)輸部及所屬中國(guó)民航局（包括郵政局）不再直接管理企業(yè)。地方省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)也基本實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)；四是進(jìn)一步放開(kāi)了交通運(yùn)輸市場(chǎng)，建立了比較完善的交通運(yùn)輸市場(chǎng)體系，各種所有制企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了自由、完全、有序競(jìng)爭(zhēng)。公路、水路、民航運(yùn)輸市場(chǎng)已全面放開(kāi)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)均可進(jìn)入公路、水路、民航建設(shè)和運(yùn)輸領(lǐng)域。特別是公路運(yùn)輸行業(yè)經(jīng)過(guò)多年的改革，非國(guó)有企業(yè)已成為主導(dǎo)力量；五是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，清理、修改、制定了一系列交通運(yùn)輸領(lǐng)域的法律法規(guī)和政策措施，基本形成了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的交通運(yùn)輸政策法規(guī)體系。

通過(guò)不斷深化交通運(yùn)輸管理體制改革，極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府在推進(jìn)交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展和社會(huì)投資交通運(yùn)輸領(lǐng)域的積極性，市場(chǎng)在交通運(yùn)輸資源配置中的基礎(chǔ)性地位不斷得到加強(qiáng)。交通運(yùn)輸業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，已從制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，轉(zhuǎn)變?yōu)榛具m應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。改革開(kāi)放30多年來(lái)交通運(yùn)輸發(fā)展的實(shí)踐證明，交通運(yùn)輸管理體制是影響交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的重要因素，好的體制促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，落后的體制阻礙交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展。交通運(yùn)輸管理體制改革是解放交通運(yùn)輸生產(chǎn)力、推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)科學(xué)發(fā)展的根本動(dòng)力。

新形勢(shì)下交通運(yùn)輸管理體制存在的主要問(wèn)題

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)情況出現(xiàn)了很多新的變化，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革提出了許多新的課題和新要求。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，交通運(yùn)輸業(yè)也面臨許多新的情況和要求。應(yīng)該看到，目前我國(guó)交通運(yùn)輸管理體制與交通運(yùn)輸生產(chǎn)力的快速發(fā)展要求、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求仍存在不符合和不適應(yīng)的問(wèn)題。主要體現(xiàn)為：一是綜合運(yùn)輸管理體制仍未完全形成。按照適度超前的原則，加快綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)貨物運(yùn)輸?shù)臒o(wú)縫銜接和客運(yùn)的零換乘，提高整個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng)的效率，推進(jìn)交通運(yùn)輸節(jié)能減排，是交通運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。黨中央國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確要加快綜合運(yùn)輸體系建設(shè)。促進(jìn)綜合運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，需要相應(yīng)的管理體制支持和保障。但目前我國(guó)尚未完全形成綜合運(yùn)輸管理體制，這是綜合運(yùn)輸體系建設(shè)推進(jìn)艱難的重要原因；二是交通運(yùn)輸有關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域管理體制不完全適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展需要。鐵路運(yùn)輸尚未進(jìn)行市場(chǎng)化改革。現(xiàn)行的公路管理體制，存在因投資主體多元化帶來(lái)的管理主體多元化問(wèn)題，公路網(wǎng)的整體效能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，公路的路產(chǎn)、路權(quán)歸屬模糊，公路的公益屬性不清。港口管理體制改革之后，政府對(duì)港口監(jiān)管職能弱化，存在重復(fù)建設(shè)和港口發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善港口管理體制，加強(qiáng)對(duì)港口建設(shè)的宏觀調(diào)控。現(xiàn)行空域管理體制不利于民航事業(yè)發(fā)展。省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制不適應(yīng)郵政事業(yè)快速發(fā)展要求；三是政府在交通運(yùn)輸行業(yè)管理和公共服務(wù)方面的職能還不能很好地適應(yīng)社會(huì)的要求。政府職能尚需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，過(guò)重依靠行政審批來(lái)管理的情況依然存在。改善民生、實(shí)現(xiàn)基本交通運(yùn)輸公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制尚待完善。政事分開(kāi)還需進(jìn)一步推進(jìn)。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制也需要從有利于維護(hù)國(guó)家和交通運(yùn)輸行業(yè)整體利益、有利于減少重復(fù)執(zhí)法和提高執(zhí)法效能、有利于維護(hù)社會(huì)主義法制尊嚴(yán)出發(fā)，進(jìn)一步改革和完善。

新時(shí)期交通運(yùn)輸管理體制深化改革的原則要求和重點(diǎn)領(lǐng)域

推進(jìn)交通運(yùn)輸管理體制改革，必須符合黨中央國(guó)務(wù)院確定的我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體要求，必須考慮交通運(yùn)輸行業(yè)特點(diǎn)、符合交通運(yùn)輸發(fā)展的階段性要求。深化改革要堅(jiān)持以下原則：一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，著力提高政府交通運(yùn)輸公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管能力，提高行政效率和宏觀調(diào)控的有效性。要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，有效發(fā)揮市場(chǎng)在配置交通運(yùn)輸資源上的基礎(chǔ)性作用；二是處理好改革與發(fā)展的關(guān)系。改革是為了促進(jìn)發(fā)展，因此要以促進(jìn)和保障交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，積極探尋符合交通運(yùn)輸客觀規(guī)律和發(fā)展實(shí)際的體制機(jī)制；三是處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。體制問(wèn)題具有多樣性和靈活性，有明顯的階段性特征。因此，要做好改革的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)改革認(rèn)真解決當(dāng)前突出的交通運(yùn)輸行業(yè)體制性矛盾，統(tǒng)籌考慮交通運(yùn)輸行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，為下一步深化改革奠定基礎(chǔ)；四是處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。改革是權(quán)利和利益的重新分配和調(diào)整，會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)效應(yīng)。因此，要加強(qiáng)改革的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，統(tǒng)籌好改革方案、措施的出臺(tái)時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏；五是處理好局部與整體的關(guān)系。充分考慮交通運(yùn)輸行業(yè)中各專項(xiàng)改革之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，維護(hù)交通運(yùn)輸行業(yè)的整體利益；六是處理好創(chuàng)新與合法的關(guān)系。要堅(jiān)持依法行政，在法律、行政法規(guī)框架內(nèi)開(kāi)拓創(chuàng)新，推進(jìn)改革。根據(jù)新時(shí)期交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展需要，新時(shí)期時(shí)期深化交通運(yùn)輸管理體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域是：

（一）建立與綜合運(yùn)輸體系相適應(yīng)的交通運(yùn)輸行政管理體制

1.組建國(guó)家綜合運(yùn)輸行政主管部門(mén)。綜合運(yùn)輸行政管理體制包括許多方面，但建立國(guó)家綜合運(yùn)輸行政主管部門(mén)是其中最為重要方面。綜觀世界各國(guó)，目前也只有包括我國(guó)在內(nèi)的極少數(shù)國(guó)家中央層面沒(méi)有實(shí)行交通運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一管理。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)提出了大部制改革思路，成立了交通運(yùn)輸部，將民航局、郵政局作為部委管理的國(guó)家局，納入交通運(yùn)輸部管理范圍，并賦予交通運(yùn)輸部綜合運(yùn)輸規(guī)劃協(xié)調(diào)職責(zé)。但同時(shí)，國(guó)家其它的綜合管理部門(mén)仍保留有相應(yīng)機(jī)構(gòu)和職能負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸宏觀管理工作，鐵道部仍作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)負(fù)責(zé)鐵路的行業(yè)管理。民航盡管從法理上已同公路、水路實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，但實(shí)際運(yùn)作之中仍存在各自為政情形。因此，目前交通運(yùn)輸部尚不是真正意義上的國(guó)家綜合運(yùn)輸主管部門(mén)。根據(jù)交通運(yùn)輸管理現(xiàn)狀和推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)管理需要，深化改革的主要思路：一是交通運(yùn)輸部繼續(xù)深化內(nèi)部改革。進(jìn)一步理順和民航局、郵政局的管理關(guān)系，強(qiáng)化相應(yīng)的管理手段，切實(shí)推進(jìn)在建設(shè)規(guī)劃、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息服務(wù)上的統(tǒng)一管理；二是盡快推進(jìn)鐵路管理體制改革。改變目前鐵路政企不分情況，將鐵路的行政管理職能梳理出來(lái)，將屬于鐵路有關(guān)企業(yè)的管理事務(wù)歸還企業(yè)，在此基礎(chǔ)上，撤銷鐵道部，將鐵路行政管理職能納入交通運(yùn)輸部統(tǒng)一管理；三是理順國(guó)務(wù)院部門(mén)之間在交通運(yùn)輸方面的管理職責(zé)。主要是理順與國(guó)家發(fā)展改革委等國(guó)家綜合部門(mén)在綜合運(yùn)輸規(guī)劃等方面的職責(zé)分工，切實(shí)落實(shí)交通運(yùn)輸部有關(guān)綜合運(yùn)輸規(guī)劃協(xié)調(diào)職責(zé)。上述三項(xiàng)管理體制改革需要盡快實(shí)施，以保證綜合運(yùn)輸體系建設(shè)的順利推進(jìn)。另外，考慮到安全和環(huán)境監(jiān)管是綜合運(yùn)輸管理的重要內(nèi)容，且水路、鐵路、民航運(yùn)輸安全監(jiān)管和運(yùn)輸裝備的安全認(rèn)可職責(zé)均在現(xiàn)交通運(yùn)輸部、鐵道部、民航局，為全面履行綜合運(yùn)輸主管部門(mén)在安全和環(huán)境監(jiān)管上的職責(zé)，應(yīng)著手研究公路交通安全管理和公路運(yùn)輸裝備（機(jī)動(dòng)車）安全認(rèn)可職責(zé)問(wèn)題，適時(shí)納入綜合運(yùn)輸行政管理體系。考慮到管道運(yùn)輸?shù)奶厥庑院途窒扌裕艿肋\(yùn)輸行政管理職責(zé)可暫不納入綜合運(yùn)輸行政管理體系，待今后再研究。2.進(jìn)一步明確中央和地方在交通運(yùn)輸管理上的事權(quán)。鐵路、公路、水運(yùn)、民航等運(yùn)輸方式具有不同的特性，推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，不僅要統(tǒng)一中央層面的管理體制，也要科學(xué)界定中央與地方的事權(quán)。原則上，公路宜分級(jí)管理、鐵路宜集中管理、交通樞紐（港口、機(jī)場(chǎng)、運(yùn)輸場(chǎng)站等）及城市交通宜將主要事權(quán)放在城市，鐵路、海運(yùn)、民航運(yùn)輸管理事權(quán)宜相對(duì)集中。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方政府也應(yīng)只設(shè)立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的交通運(yùn)輸事務(wù)。國(guó)家綜合運(yùn)輸行政主管部門(mén)可根據(jù)運(yùn)輸方式的特點(diǎn)和具體管理業(yè)務(wù)的實(shí)際需要，設(shè)立區(qū)域（流域、海域）管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理區(qū)域（流域、海域）交通運(yùn)輸相關(guān)事務(wù)。

（二）深化公路管理體制改革

1.強(qiáng)化交通運(yùn)輸主管部門(mén)管理職責(zé)。公路是重要的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施。要進(jìn)一步強(qiáng)化交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)公路的行業(yè)管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的日常監(jiān)管。強(qiáng)化公路規(guī)劃引領(lǐng)作用，進(jìn)一步維護(hù)公路規(guī)劃的權(quán)威和嚴(yán)肅性。2.建立與“兩個(gè)公路體系”相適應(yīng)的管理體制。建立以高速公路為主的收費(fèi)公路體系和以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系，是公路管理體制改革的總方向。要進(jìn)一步厘清中央與地方在公路管理中的事權(quán)和職責(zé)分工。高速公路多是國(guó)道，跨越省級(jí)行政區(qū)域，已形成比較完善的路網(wǎng)體系。適當(dāng)上收地方對(duì)國(guó)家高速公路的管理事權(quán)，建立以國(guó)家交通運(yùn)輸主管部門(mén)為主的管理體制，管理國(guó)家高速公路網(wǎng)，有利于國(guó)家高速公路的協(xié)調(diào)發(fā)展和提高國(guó)家高速公路路網(wǎng)的通行效率和科學(xué)管理水平。省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)地方公路（包括普通國(guó)道）的管理行為（包括管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及與下級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)的關(guān)系），進(jìn)一步督促落實(shí)縣級(jí)政府履行農(nóng)村公路的管養(yǎng)主體責(zé)任，改善農(nóng)村公路的管理和養(yǎng)護(hù)。3.繼續(xù)清理公路收費(fèi)和完善公路收費(fèi)政策。取消除高速公路之外的所有政府還貸公路的收費(fèi)，使普通公路徹底回歸公益事業(yè)。現(xiàn)行的車購(gòu)稅、燃油稅等公路建設(shè)專項(xiàng)資金，今后主要用于普通公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。政府可從高速公路收費(fèi)所得資金中，提取普通公路發(fā)展基金，支持普通公路的發(fā)展。現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)性公路，經(jīng)營(yíng)期滿后按規(guī)定交由交通運(yùn)輸部門(mén)管理。嚴(yán)格審批新的經(jīng)營(yíng)性公路。停止核準(zhǔn)新的公路項(xiàng)目上市。

（三）深化港口、航道管理體制改革

1.加強(qiáng)港口行政管理。進(jìn)一步明確港口管理的中央事權(quán)和地方事權(quán)，嚴(yán)肅港口布局規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，進(jìn)一步強(qiáng)化岸線審批制度，充分發(fā)揮現(xiàn)有港口、泊位的作用。2.加強(qiáng)航道行政管理。按照中央和省兩級(jí)為主、相對(duì)集中管理的基本原則，改革內(nèi)河、沿海主要干線航道管理體制。積極推進(jìn)干線通航建筑物管理體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)通航建筑物設(shè)施的統(tǒng)一管理，保證內(nèi)河航道暢通。3.改革港口公安體制。貫徹落實(shí)中央司法體制改革有關(guān)“改革有關(guān)部門(mén)、企業(yè)管理公檢法的體制”的要求，將目前由有關(guān)港口企業(yè)代管的港口公安機(jī)關(guān)從港口企業(yè)中剝離，納入國(guó)家司法管理體系。

（四）深化交通運(yùn)輸事業(yè)單位改革

1.推進(jìn)部屬事業(yè)單位改革。黨中央國(guó)務(wù)院已經(jīng)下發(fā)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)。事業(yè)單位分類改革的重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類。要按照國(guó)家確定的總的原則，結(jié)合交通運(yùn)輸管理實(shí)際和發(fā)展需要，實(shí)事求是地提出分類方案，并爭(zhēng)取中央認(rèn)可。部屬科研院所大都承擔(dān)有公共服務(wù)職能，要積極爭(zhēng)取按公益類進(jìn)行改革，保留事業(yè)單位性質(zhì)。已經(jīng)明確轉(zhuǎn)制為企業(yè)的部屬圖書(shū)和報(bào)刊出版單位，要按中央文化體制改革的要求，按時(shí)完成改革任務(wù)。2.推進(jìn)地方省級(jí)專業(yè)管理局的改革。目前，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)管理體制模式都是一廳（局、委）+專業(yè)管理局模式。其中專業(yè)管理局大多是事業(yè)單位，經(jīng)授權(quán)或委托負(fù)責(zé)有關(guān)行業(yè)管理和行政執(zhí)法工作。事業(yè)單位分類改革對(duì)省級(jí)專業(yè)管理局發(fā)展影響重大。交通運(yùn)輸各級(jí)行政主管部門(mén)要重視專業(yè)管理局的改革問(wèn)題，加強(qiáng)與有關(guān)改革主管部門(mén)的協(xié)調(diào)，研究制定分類改革方案。其中專司行政執(zhí)法的專業(yè)管理局要爭(zhēng)取轉(zhuǎn)制為行政機(jī)構(gòu)。

（五）深化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革

一是按照行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)相對(duì)集中的總體要求，推進(jìn)地方交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革。明確行政執(zhí)法主體，結(jié)合事業(yè)單位分類改革，妥善解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位、編制、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題；二是推進(jìn)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法模式改革，建立和完善交通運(yùn)輸行政執(zhí)法部門(mén)與相關(guān)執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展統(tǒng)一執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制；三是積極穩(wěn)妥推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革。

（六）深化空域管理體制改革

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好航空運(yùn)輸、軍事飛行、通用航空等各類空域用戶平等、合理使用空域的需求和權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)航空運(yùn)輸和通用航空事業(yè)發(fā)展。

（七）深化省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制改革

建立地方交通運(yùn)輸部門(mén)與郵政部門(mén)協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好郵政行業(yè)規(guī)劃與交通運(yùn)輸規(guī)劃的銜接，促進(jìn)郵政與交通運(yùn)輸資源的融合。交通運(yùn)輸管理體制問(wèn)題是影響交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題。體制改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜、十分艱難的工作。特別是目前，改革已處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，要避免畏難情緒、樹(shù)立堅(jiān)定信心、明確責(zé)任主體、完善工作機(jī)制、加強(qiáng)政策研究，推進(jìn)交通運(yùn)輸管理體制改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。（本文作者：劉世春?jiǎn)挝唬航煌ㄟ\(yùn)輸部）