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一、現有管理協調機制的問題與缺陷

1.缺乏組織機構或組織機構職能不明確

跨省市的城市群缺乏組織機構，市長聯席會議溝通機制和政府間合作協議等都是很好的嘗試，但都無法觸及根源性弊病，只是在現有格局內的相互妥協或讓步。省內城市群雖然一般由省領導建立了領導小組和辦公室，但沒有明確具體的職能和行政權限，也沒有具體考核機制，沒有制度化的安排，在推動城市群發展過程中沒有起到應有的作用，如沒有規劃的權限和職責，也沒有資金預算。

2.難以從整體上制定合理的規劃和區域協調政策

目前這種相對松散的協調機制，各城市相互博弈，在區域整體戰略規劃中難以達成共識、地方性公共產品發展規劃和區域經濟政策制定中也難以協調。

3.規劃、協議和協調政策等的權威性、約束力不強

雖然許多城市群出臺了綜合交通運輸體系發展規劃，也簽署了許多交通運輸協調管理的協議，但城市群內各城市很少參照執行，當地方利益與區域利益發生分歧時，地方的局部利益優先。總之，我國城市群交通管理協調機制沒有形成穩定的制度結構，制度安排缺乏系統性。要么沒有權威的組織機構，要么組織機構更多是一種形式，沒有明確的職責和考核，相關的規劃、協調政策的約束力不夠。

二、我國城市群交通管理協調機制必要性與可行性

城市群范圍內有多個地域行政區，不可避免會有區際問題，在城市群及其交通運輸網絡形成、發展過程中，僅有市場在作用是不夠的，必須同時發揮市場和政府的作用，客觀需要建立良好的協調機制。

1.需要更高層級、有權威性的協調機構

城市群一體化不等同于普通意義上的區域合作，既有交通等基礎設施一體化，又有運輸等產品要素市場一體化，更有經濟運行與管理機制的一體化、制度與政策的一體化。由于行政區劃所產生的矛盾，讓城市群內各城市通過自身來統一行使跨界職能、協調政府間的利益，難乎其難。同時，城市群管理協調僅僅依靠聯席會議制度等相對松散的機制不能解決根本性問題，需要由一個有權威的機構來整體統籌協調。國內外實踐證明，在城市群內建立統一的權威機構，對協調內部問題十分有效。城市群交通運輸規劃方案、規則的調研、制定、實施等諸環節，都需要有相對獨立利益追求和獨立觀點的人去完成。如果該機構受到任何利益集團的左右，都會使其行為的公正性受到威脅。統一的權威機構能夠從全局的高度宏觀地考慮各種功能聯系，同時體現公平的原則，使地方政府在提供公共服務方面更加有效合理。城市學家芒福德指出：“如果經濟發展想做得更好，就必須設立有法定資格的、有規劃和投資權利的區域性權威機構。”從現實狀況看，我國城市群中，在管理機構和行動執行力方面，由省政府牽頭設立機構的省內城市群如長株潭、武漢城市圈、中原城市群等，發展速度和協調合作水平要強于僅靠聯席會議制度進行協調的長三角、泛珠三角等跨省城市群。

2.賦予現有行政機構相關職能的現實可行性

結合我國現有政府管理體制，可將城市群區域協調職能賦予相關部門，由該部門牽頭，會同下層級政府的部門共同履行協調職能。目前看，國家、省市發展改革部門有條件、有基礎牽頭進行城市群協調管理。從條件上看，作為我國管理機構的特色之一，發展改革部門是各級政府的綜合管理部門，具有較強的協調能力，沒有行業部門利益。國家發展改革委可以代表國家管理協調跨省城市群，超越省級層面，具有一定的權威性；省級發展改革部門代表省政府，超越地市，可以管理協調省內城市群。同時，該部門具有規劃和投資權利，符合城市學家對城市群管理的要求和條件。另外，從機構設置看，發展改革部門內都設有區域管理機構，具有組織擬定區域發展總體戰略和促進地區經濟協調發展等職能，與城市群管理協調的職能基本一致。從現有基礎看，發展改革部門已經在城市群發展協調過程中發揮了相應的職能和作用。首先，國家發展改革委已經組織調研編制了許多城市群及區域一體化的規劃，許多省內城市群綜合性規劃也由省市發展改革委編制。在交通方面，國家發展改革委先后批復了《珠江三角洲地區城際軌道交通規劃》、《長株潭城市群城際軌道交通網規劃（2009～2020）》、《環渤海地區山東半島城市群城際軌道交通網規劃（2011～2020）》等。其次，一些區域省部際聯席會議的組織、實施部門是國家發展改革委，如太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議的召集人是國家發展改革委副主任，聯席會議辦公室主任是地區司司長；許多省內城市群建立的領導小組及機構中，一般都由省市發展改革部門牽頭，辦公室設置在該部門，負責日常工作。如武漢城市圈成立的領導小組中，明確湖北省發展改革委具體負責日常協調工作；合肥經濟圈領導小組辦公室設在市發改委，市發改委主要負責人兼任辦公室主任，市委政研室、市發改委分管負責人兼任辦公室副主任。總之，在我國，城市群所涉及到區域的上一級政府來主導規劃、建設、運營、管理更為現實。國家級城市群由中央政府相關部門組織規劃、協調管理；區域級城市群由省級政府相關部門組織規劃、協調管理。在交通運輸管理協調方面，目前可由中央和省級發展改革部門牽頭組織，統一的綜合性交通運輸管理部門真正形成后，主要由其主導，該部門中應設立相應的機構。

三、我國城市群交通管理協調機制構想

1.加強規劃、政策的制定與實施，進行宏觀協調管理

城市群管理、協調的目的主要是打破行政區域限制、破除地方利益，從城市群整體利益出發，實現共贏和一體化發展。在管理體制方面，應以現有機構為基礎，進一步明確其職能。城市群管理部門的基本職能應主要包括區域規劃，優化城市群空間結構，出臺相應的政策推動產業合理分工合作和公共服務均等化，協調交通等基礎設施建設，加快區域內要素流動和城市群一體化進程。就交通運輸來說，一方面要進行區域交通規劃，協調交通基礎設施建設；同時，在規劃執行過程中，還需協調交通項目的建設模式、出資比例等事務；另外，還需協調交通基礎設施的管理養護一體化，如區域高速公路不停車收費等。另一方面，應加強運輸運營管理的協調，消除行政壟斷、區域壁壘，包括公共交通跨市經營政策、公共交通統一定價政策、跨市公共交通“一卡通”政策和營造區域一體化的換乘體系、機動車異地處理政策、多方式聯運政策等。

2.利用現有聯席會議等機制解決具體事務

城市群地區僅靠政府機構仍然不夠，還需要各種行業性協調組織。行業協調組織有助于政府機構協調措施的有效實施，對其協調職能進行補充，并且可以對其協調職權進行監督。行業性協調組織可以是官方的，也可以是半官方或民間的，從而形成多種利益集團、多元力量參與、政府組織與非政府組織相結合、體現社會各階層意志的新公共管理模式。我國城市群在發展過程中，已經形成了以聯席會議為主的各種協調機制，相對比較成熟，并發揮了一定的作用。通過這些協調機制的各種形式，重點是各城市相互間具體合作項目、信息交流等，可以解決在發展過程中的一些具體問題。同時還應借鑒國外經驗，采用城市群管治的理念，充分吸納各類民間組織、專家學者、市民代表等，參與城市群交通運輸規劃和管理。通過區域性行業協會和企業聯合會等，促進達成對地方政府和經濟主體具有約束力的經濟合作多邊框架協議，促進區域大交通體系、統一運輸市場體系和公共服務體系建設。

作者：張娜單位：中國交通運輸協會