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摘要：殘疾人教育問題越來越受到社會的關注。如何更好地保障殘疾人基本的受教育權，我國新修訂實施的《殘疾人教育條例》能否滿足其需求？本文以《殘疾人教育條例》為核心，將之與美國、英國和日本的特殊教育法律進行了比較。通過研究發現，在教育理念上，各國法律都遵循著融合教育的思想，追求公平和正義，并從全納到高質量進行轉變；在對殘疾人和特殊教育的認識上，都以特殊需要為核心要點，在具體實踐層面各國和地區則有所不同。英國從分類走向了不分類；美國的殘疾類型則越來越多，與之伴隨的是干預措施越來越精細；日本則對極重度兒童實施免去就學義務。這些經驗對我國未來制訂特殊教育法有重要借鑒意義。中國將以貫徹落實《殘疾人教育條例》為核心，積極推動制訂《殘疾人教育法》，逐步構建未來的特殊教育法體系。

關鍵詞：殘疾兒童受教育權；《殘疾人教育條例》；國際法；特殊需要

2017年我國新修訂實施了《殘疾人教育條例》[1]（以下簡稱“《條例》”），標志著我國殘疾人受教育權的法律保障跨入了新的歷史時期。它以《教育法》《義務教育法》和《殘疾人保障法》為依據，在1994年原《條例》的基礎上，結合當前我國特殊教育改革發展的實際情況進行了全面修訂[2]。它的出臺，對今后一個時期我國殘疾人教育法律體系的形成，將起到關鍵的助推作用。其一，條例進一步明確保障對象覆蓋全口徑殘疾類型。其二，條例進一步強化了政府責任，突出強調了對殘疾人受教育權實施專項督導、殘疾篩查和人口統計、建立特殊教育資源中心和資源教室、配備特殊教育儀器設備、組建殘疾人教育專業委員會、撥付生均預算內公用經費標準等內容。其三，條例進一步明確融合教育指導思想并在實踐中優先實施普通學校隨班就讀的規定，這是第一次以法律條文的形式將這一概念進行了界定。本文以《條例》為核心，在教育理念、殘疾觀、殘疾類型、特殊教育需要等方面與美國、英國和日本等相關的特殊教育法律法規進行比較研究，以期探索我國特殊教育法治建設的發展方向。

1對平等的認識：從全納到高質量

自古以來，對平等的追求是人類社會孜孜不倦探討的話題。對于殘疾人的受教育權而言，平等是其法律規定的邏輯起點。如何理解平等以及如何貫徹實施平等？在國際法及世界各國的特殊教育法律法規中都殊途同歸。聯合國于1993年通過了《殘疾人機會均等標準規則》[3]，從“機會均等”的角度對殘疾人受教育權進行了規定，提出普通學校的教育應該提供傳譯和其他適當支持服務，為適應不同殘疾人的需要提供無障礙環境和支持服務。為此，要求各國應制定政策、調整課程、提供高質量的教材、運用社區教育等手段來踐行殘疾人的“教育平等”。1994年在西班牙薩拉曼卡市召開了“世界特殊需要教育大會”，通過了《薩拉曼卡宣言》和《特殊需要教育行動綱領》[4]，對平等的認識進一步進行了闡釋。它認為，平等意味著“全納”，即“學校應該接納所有的兒童，而不考慮其身體的、智力的、社會的、情感的、語言的或其他任何條件”。此外，這兩份文件還強調了“有效”，即承認“每個兒童都有其獨特的特性、興趣、能力和學習需要”，因此“在教育制度的設計和教學計劃的實施中必須考慮到這些差異性”，并“創設環境和條件來接納他們，為其提供有效的教育”[5]。

我國2007年成為《聯合國殘疾人權利公約》首批締約國和履約國，與其他各締約國共同承諾和履行殘疾人“平等”受教育的理念[6]。例如，在《條例》“總則”中專門增加了第二條關于平等的基本原則，即“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權利，禁止任何基于殘疾的教育歧視”，并規定“根據殘疾人的身心發展特性和需要……為殘疾人平等參與社會生活創造條件”[7]。在入學平等上，第七條規定“對符合法律、法規規定條件的殘疾人申請入學，不得拒絕招收”[8]。在過程平等中，通過對師資培訓、減少班額、制訂個別化教育計劃等措施，來保障殘疾學生平等參與教育教學和學校組織的各項活動，以此提高教育質量，促進結果公平。美國于1975年頒布了《所有殘疾兒童教育法》，即94-142公法，并不斷修訂，于1990年形成《殘疾人教育法》，即IDEA法[9]。它強調對所有兒童實行零拒絕的教育原則，對所有兒童提供免費、適當的公立教育，讓所有兒童都能不被排除在教育之外。隨著2004年《殘疾人教育促進法》和2002年頒布的《不讓一個兒童落后法案》，以及于2015年修訂的《促進所有學生成功法的出臺，對殘疾人教育平等的關注轉向了“高質量”的教育效果，促使所有學生都有機會獲得高學業水平等。

英國于1944年頒布《教育法》（theEducationAct），首次以立法的形式確定為殘疾兒童建立特殊教育學校。1976年對之進行了修訂，支持把殘疾兒童放到普通學校的做法，第一次以立法的形式明確保障殘疾兒童進入普通學校接受教育的平等權利[10]。1978年頒布的《特殊教育需要報告》，即《沃洛克報告》，首次提出“特殊教育需要”的概念，主張對所有兒童實行一體化教育，即從場所的一體化到社會的一體化，再到功能的一體化，對殘疾兒童的教育安置模式提出了挑戰[11]。1997年頒布的《特殊教育綠皮書》以及2001年頒布的《特殊教育需要與殘疾法》強調對殘疾人的反歧視性教育，對提高所有兒童的學習能力以及學業成就標準做出了規定。日本于1947年頒布、1988年修訂的《學校教育法》[12]，1953年頒布、1989年修訂的《學校教育法施行令》[13]，以及2006年新修訂的《教育基本法》，規定所有人都具有平等地接受適應其能力的教育機會[14]。1970年頒布、2004年修訂的《障害者基本法》[15]規定，為提高殘疾人的教育質量，國家和地方公共團體應該充實教育內容、改善教育方法、開展普通學生和殘疾學生之間的交流和學習活動，進而使其獲得高質量的平等受教育權。

2對殘疾人和特殊教育的差異性認識

無論是雙流向、多層次教育安置模式的選擇，還是回歸主流和一體化的教育模式的倡導，都指向了對殘疾人和特殊教育不斷認識的發展過程。基于此，《聯合國殘疾人權利公約》中認為“殘疾是一個演變中的概念”，它反映出人們在不同社會環境和不同文化語境中對殘疾人身份特征的不斷認識和重構，正如科林•勞所說的“殘疾只是人的諸多特征中的某一個特征而已”[16]。除此外，殘疾并不僅僅指純粹生理上的殘疾，更強調不能融入社會的功能性障礙。因此，人們對它的認識逐漸豐富，這也逐漸體現到各國具體的法律法規的制定之中。我國《殘疾人保障法》第二條規定“殘疾人是指心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”[17]，據此明確規定了八類殘疾兒童的受教育權。由于歷史原因和條件所限，近年各地在發展特殊教育過程中，主要對盲、聾和智力殘疾等三類殘疾兒童義務教育教育進行重點保障，同時兼顧其他殘疾類型兒童教育。

美國《殘疾人教育促進法》對殘疾人的界定是“有智力殘疾、聽力損傷（包括聾）、言語或語言損傷、視力損傷（包括盲），嚴重的情緒干擾、肢體障礙、自閉癥、腦損傷、其他健康損傷，或特殊的學習障礙等兒童，由于其自身的障礙需要特殊教育和相關服務”[18]，在類型上細分為十三類殘疾兒童。基于此，它所需要的特殊教育是指“免費且經過特別設計以適應殘障兒童獨特需求的教學”。英國從1944年《教育法》規定的十類殘疾兒童到《沃洛克報告》中使用“特殊教育需要”概念，并于1981年的《教育法》中確立了此概念，將“特殊教育需要”界定為“在兒童有學習困難、需要特殊教育輔導時，為其提供特殊的教育設施”[19]。日本在《學校教育法》中對特殊教育的對象進行了規定：盲校、聾校或養護學校，對盲者（包括重度弱視者）、聾者（包括重度聽障者）、肢體障礙者或病弱者（包括身體病弱者）、智能不足者等實施比照幼稚園、國小、國中、高中之教育，并授予補救其障礙所需要的知識與技能為目的。

3以特殊需要為核心的發展趨勢

《聯合國殘疾人權利公約》指出，特殊需要的教育是一種“使所有的殘疾人都能夠實現自由參與的社會”，為此，“在以最有利于發展學習和社交能力的環境中，提供適合個人情況的有效支助措施”[21]。該條約對各締約國都產生了深遠的影響。其中，美國、英國和日本在“特殊需要”的實踐層面上各有不同特點。美國以“特殊需要”為核心，以保護兒童的最佳利益為核心，在鑒定與評估、最少受限制環境、課程與教學等諸多方面都進行了詳細的規定。IDEA規定，在鑒定與評估中，評估時要使用該兒童的母語來實施；所使用的測驗和其他評量工具須為可用來評量教育需求的特殊領域，而不只是使用測試智商的評量工具；不可用唯一的測驗標準作為決定兒童教育計劃的根源和依據。在課程與教學中，要為其制訂個別化教育計劃和使用有效的教學策略[22]。在個別化教育計劃中，規定其內容必須包括五項：（1）目前兒童的教育成就水平；（2）年度目標，包括短期目標；（3）提供給兒童的特殊教育及相關服務，以及該兒童得以參加普通教育計劃的程序；（4）開始提供教育及服務措施的起止日期和所需時間；（5）建立適當的目標標準、評鑒程序和時間表，至少每年一次評鑒以決定短期目標是否達成[23]。在有效的教學策略中，通過為其運用干預反應模式、學習通用設計等手段來達成課堂教學目標。干預反應模式對有需要的兒童提供學業支持系統和行為支持系統。

例如：針對80%-90%的學生，提供通用學習設計模式；針對5%-10%的學生，有選擇性地進行干預；針對1%-5%的學生，則有針對性的和個別化干預[24]。在最少受限制環境原則中，IDEA要求所有的殘疾學生要最大限度地獲得合適的教育環境。只有當普通學校沒有能力為殘疾學生提供充足的特殊教育支持和服務時，才能把殘疾學生安置到特殊的班級或學校中[25]。當學生被安置到隔離的地方時，學校必須為他們提供合適的接觸同齡的普通孩子的機會。為確保學生都能夠被安置在最少受限制環境中，學區必須建立一個完全的、連續性的、具有多種選擇性的安置場所服務體系。這個連續的安置場所服務體系包含了普通班級、資源教室、特殊教育班級、特殊教育學校、在家教育、在醫院和機構教育等[26]。英國《沃洛克報告》中提出“特殊教育需要”一詞后，形成了特殊教育領域的新范式。在第三部分“一個新的殘疾類型安置體系”中，它認為用殘疾類型劃分的維度容易把兒童打上各種標簽，從事實上的“殘疾”引發社會功能上的更多“殘疾”。它提出“特殊需要”的概念，用“有學習困難的兒童”概念來表述各種殘疾類型，用輕度、中度和重度來描述障礙的程度。

在其范式下，人們要看到兒童的優勢能力，以及對其劣勢提供各種資源和支持，包括提供特殊的設備或提供特殊的教學方法，提供特殊的或經過調整的課程[27]。日本對特殊需要也有自己的理解。它對重度和極重度殘疾兒童的就學問題進行了考慮：其一，建立了盲校、聾校和養護學校，其中，養護學校是針對生活不能自理或需要他人協助的兒童；其二，對在特殊教育學校就讀的殘疾兒童制定了從小學到高中的課程綱要，幫助其獲得更為合適的教育；其三，對重度、極重度和多重殘疾兒童有“免除就學義務”和“畢業評鑒”的特別規定。在1978年制定、1988年和1999年修訂的《教育上需要特別處理兒童的教育措施》（《教育上特別な取扱いを要する児童・生徒の教育措置について》）[28]中規定，對于需要專心接受治療或維持生命、健康的療養，且接受教育有困難或不可能者，如其監護人提出申請書，可以采取暫緩或免除就學義務的措施，但應謹慎適用；因身心障礙無法接受義務教育且經過申請已經暫緩或免除就學義務的兒童，教育部每年舉辦一次評鑒，為想繼續進入高中接受教育者給予同等學習的鑒定。

我國在《條例》的修訂版中，第二條、第二十四條、第二十五條增加了相關條款，強調為殘疾人提供滿足其特殊需要的教育。例如制訂個別化教育計劃、提供課程與教材等都要“符合殘疾學生身心特征和需要”，通過設立殘疾人教育委員會、創建無障礙環境、提供合理便利等措施來滿足殘疾人的特殊需要[29]。但條文本身對“特殊需要”的規定相對簡單。從以上可以看出，特殊需要日益成為國際特殊教育未來發展的新趨勢，各國都在積極進行轉變。不同的是，各國對特殊需要的理解各有不同。美國通過殘疾類型的豐富和細化來為殘疾人提供更有針對性的干預方案和資源支持，以滿足其特殊需要。英國通過將有特殊需要的兒童安置于普通教育學校，更關注兒童的優勢能力，通過為其建立學習共同體和合作伙伴來提高殘疾學生和普通學生的學業成就。日本對重度和極重度兒童的教育有著細致的考慮，不僅為其設立養護學校，還為其在家學習申請特別通道。我國的立法也在積極倡導“特殊需要”的理念。

4對我國立法的啟示

當前和今后一個時期，我國將處于加強殘疾人教育法治建設的關鍵期。通過對美國、英國和日本頒布的相關法律法規進行比較分析，梳理和分析相關經驗，將對《條例》的進一步修訂和完善以及未來《殘疾人教育法》的制定起到積極的借鑒作用。其一，需要確定立法的基本思想、邏輯框架和核心概念。在基本思想上，我國已經與國際接軌，明確了開展全納教育的方向。在邏輯框架上，是借鑒蘇聯的將特殊教育融入普通教育的模式，還是實施現行的單獨立法的模式，需要進行討論。在嵌入式的模式下，有利于殘疾兒童的融合，但對其教育干預和保護力度則略顯不足；在單獨立法的模式下，仍然將之處于“普通教育”和“特殊教育”雙維邏輯之中，但能夠凸顯政府對其重視程度，在經費投入、權利意識、干預手段等方面則更為豐富。在核心概念上，需要對于殘疾人的概念和類型、特殊教育、特殊需要、個別化教育計劃、資源教室等基本概念進行界定，從而構筑《殘疾人教育法》的制定根基。其二，厘清《條例》的法律位階，研究起草《殘疾人教育法》。

在法律位階上，《條例》應該位于《殘疾人教育法》之下，而不是在《教育法》和《義務教育法》之下，因此有必要加快推動《殘疾人教育法》的研究起草。對于《殘疾人教育法》而言，它將涵蓋學校教育、鑒定與評估、課程與教學、無障礙環境、輔助技術支持等諸多內容。因此，建議應以《條例》為核心，積極研究和起草《殘疾人教育法》和配套的實施細則及相關政策，加快建立健全特殊教育法治體系。其三，以特殊需要為核心，積極探索新的立法模式。重視特殊需要兒童的教育是國際教育發展趨勢，《條例》在修訂中也增加了相關內容，但還有很多的擴展空間。在國際社會逐漸用“特殊需要兒童”一詞來描述各種有需求的兒童時，“特殊需要兒童”就不再只特指殘疾兒童，也包括學習障礙兒童和超常兒童。在此邏輯框架下，學習障礙兒童、超常兒童是否應該納入特殊教育法的范疇？隨著特殊教育的不斷發展，未來學習障礙兒童、超常兒童納入特殊教育范疇的可能性越來越大，在相關的法律政策制定過程中需要進一步研究。

作者：黃偉1,2 單位：1．北京師范大學教育學部，2．教育部基礎教育司