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中國教育問題長期受到社會的強烈關(guān)注。而對中國教育種種問題之分析，又都越來越集中指向一個焦點———教育行政化問題。教育行政化問題的實質(zhì)是教育行政權(quán)力沒有正確履行自身職責(zé)，教育行政權(quán)力越位或缺位問題嚴(yán)重，教育行政權(quán)力濫用問題突出。一方面，“權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐化”(Powertendstocorrupt,andabsolutepowercorruptsabsolutely)[1]；另一方面，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”[2]。只要是權(quán)力，人們都有濫用它的偏好和內(nèi)在沖動。這是因為濫用權(quán)力能獲得實實在在的額外利益，也是人性使然。[3]所以，探索束縛教育行政權(quán)力的機制，已經(jīng)成為中國教育研究的一個關(guān)鍵問題。為了讓教育行政權(quán)力遵守權(quán)力的邊界，我們必須在完善法制的基礎(chǔ)上，針對中國教育行政化問題的特殊背景，重點從以下幾個方面采取措施。

一、推進教育行政立法民主化

行政立法是指行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動及其結(jié)果。[4]行政立法包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。行政立法的優(yōu)點是：專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性、具體性，能滿足應(yīng)付緊急情況的需要。行政立法的缺點是：行政立法相當(dāng)混亂、良莠不齊，立法人員的素質(zhì)、立法技術(shù)、立法程序、立法效果等問題頗多，部門保護主義及地方保護主義泛濫，越權(quán)立法、無權(quán)立法、以法爭權(quán)、以法爭利的現(xiàn)象普遍存在。有些行政立法甚至侵犯到公民的權(quán)利乃至基本權(quán)利，如限制公民的人身自由、遷徙自由、言論自由，侵犯公民的平等權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)、結(jié)社權(quán)等。從古典憲政理論出發(fā)，行政立法的擴張會肆意侵犯公民的權(quán)利。“如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關(guān)的批準(zhǔn)，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權(quán)力做后盾，都不具有法律效力和強制力。因為如果沒有這個最高權(quán)力，法律就不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會的同意。除非基于他們所授予的權(quán)威，沒有人能享有對社會制定法律的權(quán)力。”[“5]當(dāng)立法權(quán)與行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了。因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這個法律。”[6]筆者認(rèn)為，可以從兩個方面來降低教育行政立法存在的風(fēng)險：一是限制教育行政立法，二是探索教育行政立法民主化。在限制教育行政立法方面，結(jié)合中國的國情，筆者認(rèn)為讓權(quán)力機關(guān)即人大教育委員會來承擔(dān)更多的教育立法可能更合適。也就是說，盡可能減少教育行政立法，在權(quán)力機關(guān)難以承擔(dān)更多立法任務(wù)的情況下，可以讓權(quán)力機關(guān)的教育委員會承擔(dān)一些教育行政立法工作。權(quán)力機關(guān)的教育委員會畢竟具有一套民主的機制，更有利于開展立法工作。有些教育法制必須由行政機關(guān)承擔(dān)的，則應(yīng)探索教育行政立法民主化。以前行政不講求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政權(quán)限空間里面，主要是靠行政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人的良心和倫理來決定公共利益的維系。但在信息社會，人們信息溝通和意志表達的渠道很便捷“，行政民主”的理念應(yīng)該被提到議事日程。要加強行政立法過程的民主化，特別要防止“部門利益法制化”。在一個真正的民主社會、公民社會和公平得到最大程度體現(xiàn)的現(xiàn)代社會里，凡涉及全體公民利益、公共秩序的法律，都是全體公民共同意志以及機會均等地表達各自意志的產(chǎn)物；凡是涉及部分公民利益、某領(lǐng)域秩序的法律，也是利益相關(guān)者共同利益以及機會均等地表達各自意志的產(chǎn)物。至于公民如何參與行政立法，如何表達意志，則是一個不斷實踐和探索的過程。筆者在此比較期待的是由民間組織提出法律草案的模式。當(dāng)前，中國的立法經(jīng)常陷入“部門利益”的困局，民眾的聲音難以得到有效的傳遞。之所以形成這個困局，主要是因為我們的立法過程基本上是封閉的，從法律草案的起草、審議到表決，都是在行政部門和立法機關(guān)內(nèi)部封閉運行，民眾的聲音難以傳遞進去。為此，我們需要構(gòu)建有效的民眾參與機制，其中的核心環(huán)節(jié)是法律草案的起草。我們可以在教育行政立法過程中建立“民間組織起草法律草案”的機制，教育行政部門不得組織起草法律草案。民間組織起草的法律草案在達到某些標(biāo)準(zhǔn)后可以直接送立法機關(guān)進行審議和表決。

二、構(gòu)建理性官僚制的教育行政組織

政府模式，就是在某種社會形態(tài)下，按照一定的結(jié)構(gòu)和功能，依從特定的標(biāo)準(zhǔn)而組成的政府形式或樣式。[7]39在一般政府模式方面，中國不像西方國家實行三權(quán)分立，中國實行的是人民代表大會制度，實行議行合一的原則，國家大事的決議和執(zhí)行均體現(xiàn)在人民代表身上，討論和執(zhí)行合而為一。這種制度的優(yōu)點是能夠提高效率，保證其人民性；但其弱點也很明顯，即對權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗、濫用權(quán)力、權(quán)錢交易、貪污腐化等政治和社會問題。[7]38在政府結(jié)構(gòu)模式方面，中國屬于單一制中央集權(quán)型模式。在這種模式的政治體系中，主權(quán)權(quán)力為中央政府所保有，中央政府的權(quán)威可直接及于其公民，并可隨意變更地方單位的制度。中央政府可以隨時決定收回地方單位的權(quán)力，地域性次級單位并不是固定的。[7]50在政府功能模式方面，中國政府屬于“大政府、小社會”模式。改革開放以前，中國實行全能主義政治，在政府與社會的關(guān)系上選擇了“大政府、小社會”模式。政府大包大攬，什么都管，只給社會留有較小的空間，社會不擁有任何權(quán)力，政府與社會的關(guān)系嚴(yán)重失衡。政府功能大而強，社會功能小而弱。[7]631978年改革開放以后，中國全能主義政治雖然有所削減，但是“大政府、小社會”模式依然沒有發(fā)生根本變化。在政府過程模式方面，中國沒有建立理性官僚模式，屬于政治動員模式。政治動員模式超脫了一般的制度程序，把政府過程的重點放在廣大群眾身上，強調(diào)大眾動員和參與，以此作為達到社會、經(jīng)濟和政治目標(biāo)的手段。當(dāng)代中國的政府過程往往就是與政治動員緊密結(jié)合在一起的，這在時代最為明顯。鄧小平時代，大規(guī)模的群眾運動被放棄，決策者更傾向于運用官僚模式而不是政治動員模式來制定和貫徹政策，行政組織的正規(guī)化、制度化被賦予了更重要的地位，但政治動員模式在某種形式上依然存在。從政府過程角度來看，政治動員模式在一定程度上和一定范圍內(nèi)彌補了官僚模式的缺陷和不足，在某些領(lǐng)域中使政策的滲透力達到最大化，產(chǎn)生了即使在一些官僚制度比較完善的國家中也難以達到的施政效能，這是當(dāng)代中國在1949年后相當(dāng)長一段時期里，雖然官僚體制的結(jié)構(gòu)與功能存在不少問題卻能夠?qū)崿F(xiàn)高效行政的重要原因。但是，政治動員模式的負面作用還是很明顯的，比如容易導(dǎo)致錯誤政策難以糾正的局面，甚至造成不同程度的失控現(xiàn)象。教育行政屬于國家政府行政的一部分，受到政府模式的影響。在中國政府模式的影響下，教育行政權(quán)力出現(xiàn)濫用問題也就在所難免了。政治民主的完善往往需要經(jīng)歷復(fù)雜的社會運動過程，這個過程往往是漫長的。所以，為了盡快解決中國的教育行政化問題，我們可以探索教育行政組織的理性官僚制改革。理性官僚模式主要是按照韋伯的理性官僚制理論設(shè)計建立起來的。它提倡理性精神，盡量克服管理過程中的感情因素，試圖使組織按照一套系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運轉(zhuǎn)；它崇尚法治精神，貶抑人治因素，使組織關(guān)系的行為克服混亂，實現(xiàn)有序運行；它注重科學(xué)精神，能夠把知識和技術(shù)放在重要地位，使得管理精確、穩(wěn)定、可靠，從技術(shù)上可以達到最高的完善程度。雖然說官僚模式也存在一些問題，但是，具體到中國，針對中國行政組織的政治動員模式的弊端，筆者認(rèn)為還是應(yīng)以構(gòu)建理性官僚模式為目標(biāo)。為此，可以探索教育行政組織的委員會制。委員會制是相對于首長負責(zé)制而言的，是指行政組織決策和管理權(quán)力由若干人組成的委員會共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)調(diào)一致的原則集體決定、共同負責(zé)的組織體制。委員會的成員一般由人民選舉或由民選首長指定，下設(shè)教育行政執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行。委員會制當(dāng)然有其缺點，比如：責(zé)權(quán)不明，事權(quán)不一，容易造成相互扯皮；行動遲緩，議而不決、決而不行，反應(yīng)遲鈍，效率低下；委員來自各行各業(yè)，未必有教育方面的專業(yè)知識，可能降低教育決策的專業(yè)性，出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的問題。但委員會制的優(yōu)點在于：（1）委員會的成員由人民選舉或由民選首長指定，能夠較好地反映民意。人民可以通過選舉委員發(fā)揮對教育的影響力，提高在教育管理中的參與性；（2）決策能集思廣益，考慮問題較為周全，能反映并滿足各方面的利益和要求，發(fā)揮各種人才的特長；（3）可以防止獨裁專制的現(xiàn)象發(fā)生。首長負責(zé)制有權(quán)力集中、責(zé)任明確、決策迅速、效率高等優(yōu)點，但也有明顯的缺點，主要表現(xiàn)在：（1）行政首長個人的知識、經(jīng)驗和精力有限，決策和處理問題可能欠周到或難以勝任；（2）行政首長一人獨攬大權(quán)，缺少監(jiān)督與制約機制，容易形成獨斷專行，不符合民主精神；（3）公眾參與教育管理的機會較少。一般來說，相對于高效率，教育行政更需要民主。所以，教育行政更應(yīng)該實行委員會制。

三、實行教育行政地方分權(quán)制

教育行政體制是指一個國家與政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育的基本方式，包括領(lǐng)導(dǎo)和管理教育行政事務(wù)的教育行政機構(gòu)的設(shè)置、教育行政權(quán)力的確立和劃分以及各級教育行政部門之間的隸屬關(guān)系等方面的基本制度。[8]從中央與地方權(quán)限劃分來看，教育行政體制可以分為中央集權(quán)型和地方分權(quán)型。中國的教育行政體制總體上屬于中央集權(quán)型。中央集權(quán)教育行政體制固然有其優(yōu)點，比如權(quán)力集中在中央，中央可以統(tǒng)籌安排，促進全國教育發(fā)展規(guī)劃，使各地教育協(xié)調(diào)一致、均衡發(fā)展，增強效率，等等。但是，這種體制的缺點也是明顯的：中央掌握管理教育的大部分權(quán)力，中央定下統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，不利于地方依據(jù)自身的需要和背景發(fā)展教育，使整個教育體系缺乏彈性和必要的多樣性，難免使全國教育陷入僵化、呆板，缺乏地方個性；溝通層級復(fù)雜，不利于解決地方的教育問題；不利于提高教育決策的民主化程度，難以使更多的人參與到教育決策當(dāng)中。在教育行政活動中，教育行政體制具有舉足輕重的地位，它能夠直接影響教育行政活動。在中國，教育行政權(quán)力濫用的一個主要原因就在于中央集權(quán)教育行政體制。中國有必要實行教育行政地方分權(quán)制。教育行政地方分權(quán)制是相對于教育行政中央集權(quán)制而言的，其特點是：中央雖然設(shè)有主管教育的部門，但僅是協(xié)調(diào)和輔導(dǎo)者的角色，其功能是促進地方教育事務(wù)的推進以及跨區(qū)域的教育合作；在人事、課程、經(jīng)費以及監(jiān)督等方面的權(quán)力主要在地方，中央教育行政部門沒有太大的權(quán)力。地方分權(quán)制固然有其缺點，比如：中央缺乏統(tǒng)轄權(quán)限，不利于教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和重大教育改革的推行；地方各自為政，容易造成國家整體資源分配上的不經(jīng)濟，不利于跨區(qū)域的教育合作；容易導(dǎo)致地區(qū)差異擴大等。但地方分權(quán)制也有其明顯的優(yōu)點，包括：（1）地方擁有絕大部分權(quán)限，可以根據(jù)本地需要制定教育政策，因地制宜地促進本地區(qū)教育發(fā)展，促進教育事業(yè)發(fā)展的多樣化和個性化；（2）教育權(quán)力分散各地，可以較少受到中央政權(quán)更迭或政治運動的影響，有利于教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展；（3）地方負責(zé)本地教育事業(yè)，有利于調(diào)動地方辦學(xué)的積極性，發(fā)揮地方的聰明才智，減少對中央的依賴性；（4）減少溝通的層級，盡快解決地方的教育問題；（5）提高教育民主化程度，使更多的人參與到教育決策中。中國教育行政過于中央集權(quán)，不利于地方教育的特色發(fā)展。所以，在目前，中國教育行政更應(yīng)該往地方分權(quán)制這個方向改革。

四、削弱教育行政機關(guān)對學(xué)校的權(quán)力

目前，教育行政機關(guān)掌握著學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人事權(quán)和財政權(quán)，這可以說是掌握了學(xué)校的命脈。正是教育行政機關(guān)權(quán)力太大，給教育行政權(quán)力逾越邊界提供了暢通的方便之門。如果這兩大權(quán)力不破除，教育行政權(quán)力很難被有效約束。在學(xué)校財政權(quán)方面，關(guān)鍵是要將學(xué)校財政法定化，也就是通過法律的形式確定政府在學(xué)校財政方面的責(zé)任，并且不要留下太多的行政自由裁量權(quán)的空間。在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人事權(quán)方面，公立學(xué)校的校長應(yīng)該由學(xué)校真正的教學(xué)主體即教師來選舉產(chǎn)生。長期以來，中國的教育管理權(quán)力被控制在官員、管理者的手里，教師被排斥在決策過程之外，其中一個普遍的心理因素是：管理者不信任教師。其實，這只是一種歧視性的偏見。杜威也認(rèn)為，那種認(rèn)為教師沒有能力參與課程的規(guī)劃，或沒有能力參與開創(chuàng)教學(xué)方法或維持紀(jì)律的方法，都是站不住腳的觀點。特別是現(xiàn)代高等教育的發(fā)展，要求大學(xué)校長必須擁有現(xiàn)代教育理念、豐富的高校管理經(jīng)驗等特質(zhì)，而不是對上級官員的服從。而最有資格對這些特質(zhì)作出判斷的，當(dāng)屬教師。有人認(rèn)為，政府給學(xué)校投入了資金，當(dāng)然就應(yīng)該管理學(xué)校，就應(yīng)該掌握學(xué)校的人事權(quán)。其實，這是一個經(jīng)驗誤區(qū)，缺乏強有力的法制支持和理論支撐。政府給學(xué)校投了資金，其權(quán)力也就限于監(jiān)督這些資金的合理使用，不能延及其他，不能因此而具備掌握學(xué)校人事權(quán)的合理性。政府對教育的行政管理，不是基于資金投入，而是基于法律框架下的公共利益沖突之協(xié)調(diào)。其實，給學(xué)校投錢的不止政府，很多捐贈者也給學(xué)校投錢，那是不是那些捐贈者也可以像政府一樣對學(xué)校嚴(yán)加控制呢？同樣的道理，對私立學(xué)校政府沒有投錢，是不是就該不管呢？從另外一個角度來看，政府投錢的組織在中國遠遠不止學(xué)校，人大、政協(xié)、政黨、婦聯(lián)等組織，甚至包括各級政府自身，這些組織的領(lǐng)導(dǎo)人都不是“任命”的，而是按照組織人事的規(guī)律，大部分是選舉產(chǎn)生的（盡管這些選舉制度在學(xué)界還有討論的空間）。學(xué)校，作為一個特殊的組織，有其自身的人事工作規(guī)律。違背這種規(guī)律，就會阻礙學(xué)校這個組織的功能正常發(fā)揮。對表1中公立學(xué)校和私立學(xué)校的各個因素進行比較，“行政管理”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相同的，是基于對法律框架下的公共利益沖突之協(xié)調(diào)。政府對公立學(xué)校的“資金投入”則是基于教育的公共產(chǎn)品屬性或高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。那么，教育行政權(quán)力為什么享有對公立學(xué)校的“人事權(quán)力”？是為了“行政管理”更有效？這顯然是不成立的，因為公立學(xué)校和私立學(xué)校的“行政管理”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相同的。是為了對“資金投入”的監(jiān)督？對投入學(xué)校的公共資金確實需要嚴(yán)加監(jiān)督，但是，不應(yīng)該通過“人事權(quán)力”來實現(xiàn)監(jiān)督，因為資金監(jiān)督完全可以有更好的“監(jiān)事制度”來保障。現(xiàn)實中，行政機關(guān)對學(xué)校的“人事權(quán)力”在資金監(jiān)督方面并沒有明顯的效果，但破壞教育發(fā)展的后果卻很嚴(yán)重。還有一種說法，就是政府給學(xué)校投入了資金，政府就需要通過“人事權(quán)力”來迫使學(xué)校“聽政府的話”；失去了“人事權(quán)力”，學(xué)校就會不“聽政府的話”。這也許是教育行政部門要牢牢抓住學(xué)校人事權(quán)力的真正原因。但是，如果“政府的話”是合理的，應(yīng)該納入法制的軌道進行光明正大的管理，無需“人事權(quán)力”來幫襯；如果“政府的話”是不合理的，是違背教育規(guī)律的，那么學(xué)校就不該服從，否則學(xué)校的教學(xué)自主權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由就會喪失，教育發(fā)展就沒有希望。學(xué)校這種機構(gòu)的人事制度設(shè)計應(yīng)以有效地達成組織目標(biāo)為依據(jù)。鑒于學(xué)校這種組織比其他組織更加需要教學(xué)自主權(quán)、辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由等，學(xué)校的人事權(quán)力不應(yīng)該由行政機關(guān)來控制，而應(yīng)該由學(xué)術(shù)共同體來決定。政府給學(xué)校投入了資金，政府可以往公立學(xué)校派駐監(jiān)督員或監(jiān)事會。而且，政府的監(jiān)督只能限于監(jiān)督資金是否被正確運用于教育方面，不能享有人事權(quán)和決策權(quán)。其實，在教育自主、學(xué)術(shù)自由的框架下，公立學(xué)校與政府的唯一聯(lián)系就是：政府給學(xué)校投入了經(jīng)費。所以政府的權(quán)力應(yīng)該限制在“經(jīng)費”這個點上，管理的目標(biāo)應(yīng)該是監(jiān)督經(jīng)費的使用，確保經(jīng)費沒有被貪污或挪用，而是用于教育。至于在“教育”領(lǐng)域如何使用經(jīng)費，學(xué)校由誰來領(lǐng)導(dǎo)，政府不應(yīng)該干涉。當(dāng)發(fā)現(xiàn)政府資金被錯誤使用的時候，監(jiān)督員或監(jiān)事會只能提出異議，要求學(xué)校改正，但不能代替學(xué)校提出資金使用意見，更不能因此而擁有學(xué)校人事權(quán)。

五、保障教育行政科學(xué)化

教育行政科學(xué)化需要有適當(dāng)?shù)臋C制加以保障。結(jié)合中國教育行政的實際，筆者認(rèn)為，需要在有限管理和無限服務(wù)方面有所突破。

（一）“不告不理”之有限管理我們在總體上應(yīng)該相信學(xué)校的自我管理能力，相信教師的自我管理能力。但是，相信歸相信，現(xiàn)實中難免會出現(xiàn)這樣那樣的問題，比如少數(shù)學(xué)校教學(xué)秩序混亂、教學(xué)質(zhì)量問題嚴(yán)重等。為此，需要教育行政權(quán)力進行必要的干涉，以糾正錯誤，維護受損者權(quán)益。所以，在現(xiàn)代社會，教育行政管理有其必要性。但是，基于教育發(fā)展自身的規(guī)律性，教育行政管理不能管太多，要充分維護教育民主。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主弗里德曼甚至指出，政府對教育的責(zé)任，主要體現(xiàn)在財政資助上，而不應(yīng)該直接管理。中國當(dāng)前的問題集中在：在政府財政投入不足的背景下，原本不應(yīng)管理的領(lǐng)域卻插手太多，積累了太多的教育行政化問題。要減少教育行政權(quán)力對學(xué)校的具體管理，需要確定一些原則方面的維度。筆者認(rèn)為，為了限制教育行政權(quán)力對學(xué)校過多管理，可以探索適用“不告不理”原則：教育行政不主動走出門，取消所有主動發(fā)起的教育大評估、質(zhì)量大檢查等；同時，敞開大門，廣泛接受各類教育權(quán)益受損者的控告，然后據(jù)此進行檢查、監(jiān)督和評估。這樣做，既能維護教育管理之公共利益，又能做到有的放矢，不勞民傷財。有人可能會擔(dān)心，這樣會不會導(dǎo)致教育管理的失控？筆者認(rèn)為不然。因為教育行政管理的本質(zhì)是基于對公共利益的依法協(xié)調(diào)。教育的公共利益受到損害，受到損害的一方必定會控告，這個時候，教育行政權(quán)力就出面依法干涉。當(dāng)然，用“不告不理”的原則來約束教育行政管理，需要完善很多機制，包括信息暢通的機制、調(diào)查的機制，等等。

（二）“有求必應(yīng)”之無限服務(wù)現(xiàn)代政府應(yīng)該將自己定位于“服務(wù)型政府”。服務(wù)，是政府之所以有存在必要之根由。中國政府也意識到了這一點，也在積極地由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。教育行政部門作為政府的組成部門，也應(yīng)積極做出這方面的探索。最好的政府是管制最少、提供服務(wù)最多的政府。當(dāng)前中國教育的發(fā)展，還有很多服務(wù)性的工作需要教育行政部門利用自身優(yōu)勢來提供，比如信息咨詢、政策咨詢等。但是，總體而言，教育行政部門的服務(wù)還不盡如人意。一方面，服務(wù)意識缺乏，服務(wù)精神缺乏，甚至官僚作風(fēng)嚴(yán)重；另一方面，服務(wù)內(nèi)容不充分，遠遠滿足不了社會的期待。當(dāng)前，教育行政部門有必要用“企業(yè)家精神”來深入推進“服務(wù)型政府”建設(shè)。按照國家和政府理論，在現(xiàn)代民主法治社會中，即使發(fā)展經(jīng)濟是壓倒一切的中心任務(wù)，即使處于特殊歷史時期，政府就是政府，公司就是公司，政府與企業(yè)在組織性質(zhì)、產(chǎn)生及存在方式、權(quán)力性質(zhì)及運作規(guī)則、基本價值取向及追求目標(biāo)等方面完全不同。但是，我們可以且應(yīng)該學(xué)習(xí)“企業(yè)家的精神”來構(gòu)建“服務(wù)型的政府”。教育行政人員應(yīng)該學(xué)習(xí)企業(yè)家身上的誠信、創(chuàng)新、敬業(yè)、合作、自治、堅韌、服務(wù)、學(xué)習(xí)、務(wù)實等精神，構(gòu)建一個具有敬業(yè)、創(chuàng)新、合作、誠信、理性和服務(wù)精神的政府。在程序方面，需要確立“有求必應(yīng)”之無限服務(wù)原則。凡是公民有涉及教育方面的服務(wù)，只要向教育行政部門提出，教育行政部門都應(yīng)該積極回應(yīng)：能夠提供幫助的，要積極提供幫助；難以提供幫助的，要盡可能克服困難，提供幫助；實在不能提供幫助的，要做出解釋。

六、完善教育行政權(quán)越界的責(zé)任機制

權(quán)力與責(zé)任相一致是組織管理的基本原則。古典管理理論的代表人物法約爾在其代表作《工業(yè)管理與一般管理》一書中，提出了組織管理的14項原則，其中一項就是責(zé)任與權(quán)力相對等的原則。這一原則要求在管理活動中，不能存在權(quán)力大于責(zé)任或者責(zé)任大于權(quán)力的情況，必須將權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來，管理才有效果。“權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)相當(dāng)是科學(xué)配置權(quán)力和分配責(zé)任的第一標(biāo)準(zhǔn)，同時，責(zé)任是否完成和是否有效承擔(dān)也就成了衡量權(quán)力行使是否恰當(dāng)、充分的標(biāo)志。”[9]如果行使行政權(quán)力的主體缺乏相應(yīng)的責(zé)任，那么，就可能導(dǎo)致對權(quán)力的濫用。教育行政權(quán)的行使應(yīng)該守住以上邊界，為此，需要在責(zé)任機制上加以完善。《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”這個規(guī)定賦予了行政相對人對除“規(guī)范性法律文件”之外的“其他規(guī)范性文件”這種抽象行政行為以申請復(fù)議權(quán)。這是對《行政訴訟法》不能對抽象行政行為提起行政訴訟的一個突破，但還僅限于行政復(fù)議。筆者認(rèn)為，要有效約束教育行政權(quán)力，需要對所有教育行政權(quán)力行為構(gòu)建責(zé)任機制。首先，應(yīng)該構(gòu)建教育行政立法的審查機制，包括機制的啟動、審查的機構(gòu)和程序等。其次，應(yīng)該構(gòu)建普遍行政行為的審查機制。除了權(quán)力機關(guān)審查和上級行政機關(guān)以復(fù)議的方式進行審查以外，可以探索司法審查，即可以直接對普遍行政行為進行行政訴訟。要發(fā)展中國教育，需要有效束縛教育行政權(quán)力。要束縛教育行政權(quán)力，需要采取超越教育行政權(quán)力的有效措施。另外，為了進一步控制、約束教育行政權(quán)力，我們可以探索教育行政人才專業(yè)化、民主化。法國規(guī)定，大學(xué)區(qū)總長必須由獲得博士學(xué)位且擔(dān)任過大學(xué)校長或教授的人擔(dān)任；大學(xué)區(qū)督學(xué)必須由獲得博士學(xué)位并且是中學(xué)教員中資格最高或擔(dān)任過高中教授的人擔(dān)任。日本教育委員會的成員也由教育專家組成。[10]我們可以從上述國際經(jīng)驗中得到啟發(fā)。實行教育行政領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的主要優(yōu)點在于，有利于對教育事業(yè)進行科學(xué)管理，重視發(fā)展教育事業(yè)，按教育規(guī)律辦教育。另外，筆者認(rèn)為，中國也許可以探索教育行政領(lǐng)導(dǎo)人才選拔的民主化。當(dāng)前中國的政治民主還很不完善，行政官員選拔的民主化程度不高。在這種背景下，探索教育行政領(lǐng)導(dǎo)選拔在教育系統(tǒng)內(nèi)的民主化也許是必要的權(quán)宜之計。教育系統(tǒng)人士的素質(zhì)普遍較高，在這個群體內(nèi)實現(xiàn)教育行政領(lǐng)導(dǎo)選拔的民主化，是有積極意義的。