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隨著封建制度的瓦解，日本通過1868年明治維新建立起新的國家集權體制。為了實現“富國強兵”、“殖產興業”和“文明開化”等資本主義近代化目標，明治政府把發展教育事業視為國家振興的基本戰略之一，并于1871年設立主管全國教育事務的教育行政機關———文部省。同時為了統一各級教育行政組織，1872年頒布《學制》，具體規定了日本的教育行政體制［1］，明確文部省具有統管全國學制與管轄全國學校教育的集權功能，由此確立起文部省在國家教育行政體制中的集權地位。從此，直至二戰結束前的約70年間，日本文部省通過勒令主義、督學制度、官立學校制度、國定教科書制度以及師范學校制度，鞏固了教育行政的中央集權管理模式。但明治政府在改革中，力圖將近代教育納入以宣揚忠君愛國、綱常倫理以及日本神道主義精神的軌道［2］，最終被30年代后期上臺的軍國主義者所利用，成為一種向國民鼓吹和灌輸諸如“戰爭中的所有犧牲均是國民最高的道德”［3］等軍國主義思想的手段。二戰結束后，日本在聯合國軍總司令部的指導下，對奉行國家主義價值觀和勒令主義的集權型教育行政體制進行大刀闊斧的改革，由此確立起教育行政的法律主義、地方自治與分權、教育中立性等具有現代民主法治理念的基本原則。之后，隨著日本經濟和社會的不斷發展，教育需求日益旺盛。面對這種不斷變化的新形勢，為了進一步發揮教育事業在國家發展中的巨大作用，日本政府適時地推行多次教育行政改革并取得較大成功。究其原因，筆者認為，不斷適時地修訂或制定相關教育法規，并采取法治化手段推行教育行政改革，是日本教育行政體制得以不斷完善的根本原因。正如日本學者分析指出，日本戰后的教育行政法治化過程主要圍繞“集權—分權、統合—分立”這兩個軸心加以展開［4］（如圖1所示）。需要說明的是，豎軸中的“集權—分權”，是指在相關法律規定下，教育行政權限和教育財政等行政資源在中央教育行政組織和地方教育行政組織之間的分配狀況；橫軸中的“統合—分立”，則指在相關法律規定下，相對于普通行政體系，教育行政保持其獨立性和專業性的程度與狀況，主要涉及地方自治體的普通行政體系與教育委員會之間有關教育行政權的分配關系，反映在教育法制上即表現為教育法制的普通法取向（統合）抑或特殊法取向（分立）。縱觀戰后日本歷次教育行政改革，我們發現其法治化過程與圖1中的四個象限大致吻合。第一階段（象限Ⅰ）：推動分權的同時，確立教育行政的特殊性與獨立性；第二階段（象限Ⅱ）：強調集權的同時，保持教育行政的特殊性與獨立性；第三階段（象限Ⅲ）：強調集權的同時，否定教育行政的特殊性與獨立性；第四階段（象限Ⅳ）：推動分權的同時，否定教育行政的特殊性與獨立性。以下，本文嘗試以戰后日本教育行政改革為考察視角，以“集權—分權、統合—分立”為分析軸心，探析戰后日本教育行政法治化的動態過程、相關內容與主要特征。

一、分權—分立型教育行政法治化時期（20世紀40～50年代）

二戰后，在聯合國軍總司令部的指導下，日本在戰后初期推行革新社會制度結構的改革運動。由于“戰前日本文部省蔑視基于真理的教育，把教育制度作為向國民灌輸國家主義和軍國主義的手段，已成為支配日本國民精神世界的權力中心”［5］79對這一事實的深刻反思后，日本對教育行政體制展開了全面徹底的改革。其改革的方向主要以1946年第一次美國教育使節團報告中提出的要求為基礎，其中包括：建立單軌制學校制度、修改中央集權制為地方分權制、消減文部省的教育行政權限并使其成為專門的指導建議機關、廢止視學制度并建立專家顧問制度、由當地居民選舉產生地方教育行政機關、教育行政從普通行政體系中獨立出來以確保教育自主性等。為此，日本專門成立“教育刷新委員會”以全面推動教育行政體制改革［6］。圖1戰后日本教育行政法治化過程的四個階段根據上述改革方向，基于日本國憲法中有關保障國民主權和基本人權的相關原則，1947年日本制定《教育基本法》，確立了教育行政體制法治化的基本理念。緊接著，在憲法和教育基本法相關精神的指引下，教育行政領域的具體法規陸續得以出臺：（1）1947年4月頒布《學校教育法》，明確提出學校管理主義與負擔主義，同時強調通過構建教育機會均等保障體系和單軌制學校體系以實現所有兒童的就學機會平等。（2）1948年實施《教育委員會法》，其中明確規定：①在都道府縣和市町村兩級設置教育委員會，并把其從地方公共團體的普通行政體系中獨立出來。同時，教育委員會的委員通過當地居民選舉產生，實行合議制教育委員會制度；②文部大臣、都道府縣教育委員會、市町村教育委員會之間是對等關系，禁止上級對下級實行指揮命令監督，而僅能實行專門的、技術性的指導建議；③教育委員會擁有獨立制定條例和年度預算的權力；④教育委員會實行民眾統制（PopularControl）與專家指導（ProfessionalLeadership）相結合的制度。作為戰后初期教育行政改革的象征性法律，公選制教育委員會制度確立了日本教育行政體制的新原則———地方分權原則、民主化原則以及獨立于普通行政體系之原則。（3）1949年頒布《文部省設置法》，簡化了文部省的組織結構，消減和限制其行政權限，將其改造成向地方教育行政組織提供專業技術性指導建議的機關，以此實現中央集權的教育行政體制向地方分權體制的轉換。（4）1949年通過制定《教育公務員特例法》，明晰了教職員區別于一般公務員的特殊法律地位。（5）在教育財政方面，1953年推行與普通財政制度不同的義務教育費國庫負擔制度，同時關于公立義務教育學校教職員的工資發放，也采取與普通公務員工資制度迥異的縣費負擔教職員制度。通過上述教育行政改革及其法治化措施，日本戰后初期的教育行政改革實現了中央集權的教育行政體制向地方分權教育行政體制的轉換，建立了獨立于普通行政體系的教育行政制度，明確采取與普通法相分立的特殊法取向，從而確保了教育行政的獨立性和特殊性。盡管很大程度上模仿了美國的教育行政模式，但改革后的新教育行政體制基本上符合當時日本的國情，確保了教育機會均等，實現了男女教育平等［7］。然而，值得注意的是，正如兼子仁教授所指出的，日本教育行政法治化必須同時實現“近代教育法的原理（教育的自由）與現代公共教育法的原理（受教育權的保障）”這兩個重大目標。因此，為了保障“教育的自由”和“受教育權”，國家（文部省）應該如何恰當地行使教育行政權成為1950年后日本教育法制上的主要爭議焦點。

二、集權—分立型教育行政法治化時期（20世紀50～70年代）

隨著戰后初期社會結構改革的漸近尾聲，聯合國軍總司令部對日本的影響逐漸減弱。與此同時，亞洲的政治和經濟情勢已發生重大變動。在這一社會背景下，日本政府發起了新一輪教育行政改革，旨在通過修正戰后初期創立的教育行政體制，強化國家（文部省）在教育行政中的干預作用，同時繼續維持教育行政的特殊性和獨立性。

（一）強化國家（文部省）在教育行政中的干預作用

雖然日本在戰后初期借鑒美國式教育行政管理模式，廢除了中央集權和官僚式的行政統治方式，強調教育行政的地方分權化，但由于日本社會并沒有與美國相同的文化傳統來接納和支撐這種以民主分權為基礎的行政管理模式，同時加上地方財政困難及政治不穩定等因素，促使日本修改地方分權的作法，試圖強化國家權力在教育行政中的介入以實現某種程度的中央集權。具體表現在：

（1）把分權型教育行政模式改變為集權型教育行政模式。在公選制教育委員會制度下，由于投票率低和黨派對立等原因造成教育委員會的運作混亂和效率低下，基于“在地方公共團體中實現教育行政與普通行政的協調、確保教育的政治中立性和教育行政的穩定、建立國家—都道府縣—市町村一貫制的教育行政制度”［5］81等理由，日本廢止了《教育委員會法》，取而代之的是1965年新制定的《地方教育行政組織及運營法》（簡稱《地方教育行政法》），并作出如下新規定：①廢除公選制教育委員會制度，改為由地方政府首長經議會同意任命教育委員的任命制教育委員會制度，從而排除了在地方教育行政中有關住民自治的制度性保障。②采取教育長任命認可制，即都道府縣教育長的任命須得到文部大臣的事前認可，市町村教育長的任命須得到都道府縣教委的認可，從而在事實上確立了各級教育行政組織之間的上下級關系，實現文部省在地方教育行政中有關重要人事權的主導性地位。③廢止教育委員會的教育預算送付權，預算執行等財務權限轉移到地方政府首長的權限中。④新設文部大臣的措施要求權和調查權，從而使得文部省對教育委員會的強權干預成為可能，強化了文部省對地方教育委員會的管理統治權。⑤強化了都道府縣教委對市町村教委的管理權限，如將公立中小學校教師的人事權歸并到都道府縣教委的權限中。

（2）在1953年《學校教育法》部分修訂中，新設文部大臣的教科書檢定權。另外，在1956年《文部省設置法實施規則》的部分修訂中，增設教科書調查官制度，從而強化國家（文部省）在教育課程設置中的干預作用。

（3）隨著地方教育需求的不斷擴大，學校體系的整備和擴充成為當務之急。同時，為確保地方自治體之間教育水平的均衡與最低教育水平的保障，一方面，國家向地方提供的教育振興補助金日益增多，另一方面，文部省和教育委員會共同合作的教育事業也日趨增多，并一同致力于實現教育預算的增加與教育條件的整備和充實。為此，日本政府相繼頒發了相關法規，如1953年的《學校圖書館法》、《理科教育振興法》、《公立學校設置費國庫負擔法》，1954年的《學校給食法》，1963年的《義務教育諸學校教科用圖書的無償提供法》等等。

（二）進一步維持教育行政的特殊性和獨立性

日本在加強教育行政集權化的同時，繼續堅持教育行政的特殊性和獨立性并強調教育行政與普通行政的分立，主要體現在：第一，在1953年推行的義務教育費國庫負擔制度的推動下，實現地方公立學校教職員的工資表與國家公立學校教職員工資表的對接。同時，隨著1958年《有關公立義務教育諸學校的學級編制與教職員定員之標準的法律》的出臺，確立起國家（文部省）對義務教育學校教職員的工資與定員進行管理的制度框架。第二，在教職員法制上，通過頒布《關于確保義務教育諸學校中教育的政治中立的臨時措施法》（1954年）和部分修改《教育公務員特例法》，規定公立學校的教職員基于教職上的特殊性，將受到比普通公務員更加嚴格的政治活動限制；第三，在限制教職員權利的同時，日本政府也試圖提高教職員的工資待遇。如根據1974年《教員人才確保法》，制定比普通公務員更加優厚的待遇措施。另外，根據1971年《關于國立與公立義務教育諸學校教育職員工資的臨時措施法》，作為勞動基準法的適用例外，向所有教職員支付其工資4％的教職調整額，作為工作時間外勤務津貼的替代措施。綜上可知，在20世紀50～70年代的集權化時期，日本通過廢止、修訂或制定相關教育法律法規，廢除了公選制教育委員會，建立起任命制教育委員會制度，構建出“文部省—縣教育委員會—市町村教育委員會—學校”的教育行政系統。同時通過教育行政這一媒介，形成所謂的政策共同體，文部省通過集權的方式成為這一政策共同體的頂端權力控制者，從而很大程度上實現了教育行政的中央集權化。與此同時，教育行政的特殊性和獨立性得到進一步強化并形成分立型教育法治體系。然而，不容忽視的是，該時期的分立型教育法治體系在集權化過程中被僵硬地納入“封閉式”教育行政系統中。隨著這種封閉式教育行政體系弊端的逐漸顯現，20世紀80年代，日本再次掀起教育行政改革，以期對這種僵硬的封閉式教育行政體制進行重新調整。

三、集權—統合型教育行政法治化時期（20世紀80～90年代）

20世紀80年代，社會結構與政府體制改革成為世界性改革潮流。在這個時期，有關教育政策的社會環境發生了重大變化，由此推動針對由教育業界主導的封閉式教育行政體系進行的改革。具體而言，社會環境的變化包括：第一，“教育的失敗會直接威脅國家的經濟競爭力”成為世界普遍共識；第二，新公共管理運動（NPM）逐漸影響發達國家的各項改革；第三，以教職員組合為核心的教育利益集團逐漸失去影響力，導致教育政治更加混亂，從而產生流動性的政治現狀。此外，為了實現從重視教育輸入到重視教育成果輸出的觀念轉變，教育治理結構改革成為亟須解決的重大課題［8］。受世界性社會結構改革潮流的影響，日本中曾根內閣首次舉起社會結構改革的大旗。然而，由于當時日本經濟還處于高速發展時期等原因，日本社會結構改革并沒有真正得到展開。作為中曾根內閣主導的行政改革的其中一環，由臨時教育審議會所推動的教育改革被視為只是“早熟的新自由主義之嘗試”，并沒有取得實質性成果，最終以失敗告終。然而，這次改革所提倡的自由化、彈性化和多元化等觀念深刻影響了下一階段的日本教育行政制度的整體改革。此外，以自由市場競爭為基本理念，旨在實現社會再造的新自由主義，促使新保守主義的興起。新保守主義試圖對因奉行自由化和競爭主義導致出現原子化和碎片化現象的社會進行再整合。隨著日本社會結構改革的逐步展開，道德教育、傳統文化教育和愛國教育所具有的價值及國家在其中應發揮的作用成為教育行政改革新的爭論焦點。在此社會背景下，執政黨中的保守派不斷致力于推動教育基本法的修訂。因此可以說，日本在20世紀80～90年代前半期的教育行政改革中，由于社會結構改革未得到真正展開，教育法治上并沒有出現實質性變化，集權型教育行政仍然得以延續。但分立型教育法制體系受到挑戰。在任命制教育委員會制度下，教育委員會由于受到國家權力的干預，很多時候無法根據當地居民的自治意志和期望獨立開展工作，很多時候只能根據上級要求日益強化對學校和教師的強制性管理，從而使得作為“教育之地方自治機關”的教育委員會的存在意義受到高度質疑，由此造成出現“應將地方的教育行政權轉移到地方政府首長權限中去”的社會呼聲。

四、分權—統合型教育行政法治化時期（20世紀90年代之后）

經過長達十年的醞釀，日本終于正式拉開了以地方分權改革為核心的社會結構改革之序幕。1999年日本正式公布了《地方分權一攬子法》并于2000年正式實施。根據《地方分權一攬子法》，日本修改了以地方自治法為代表的475個相關法規，正式明確以下改革方向：①從法律層面取消中央與地方之間上下主從關系，通過廢止機關委任事務，重新界定自治事務和法定受托事務，實現中央與地方之間對等與合作的關系。②廢止各省廳涉及一般權力干預的指揮監督權，大幅度削減和規范國家干預地方的權限。③為了確保國家對地方適當地行使權力干預，通過設立具有公平性和中立性的“國家與地方間紛爭處理委員會”以處理中央與地方的紛爭。在上述地方分權基本方針的指導下，日本同時展開了新一輪的教育行政改革，修改了包括《教育基本法》（2006年）、《地方教育行政法》（2008年）、《學校教育法》（2008年）在內的21個教育法律法規。概括而言，上述修改的內容主要涉及以下幾點。

第一，廢除教育行政領域中的機關委任事務，重編相關教育行政事務。具體包括：①把部分機關委任事務劃歸為地方自治事務，比如把有關學級編制基準的設定和許可權限劃歸為都道府縣和市町村教育委員會的自治職務；把有關學齡薄的編寫、就讀學校的指定等權限納入市町村教育委員會的自治事務。②廢止或削減國家的權力干預，包括廢止教育長的任命認可制，規定教育長由教育委員會的委員通過互選方式選出；廢止文部大臣對教育委員會的指揮監督權力。③廢止機關委任事務并重編為法定受托事務，包括學校法人的認可事務、有關針對私立學校的振興援助而采取必要的監督處置之事務、有關以產業教育振興法為核心的負擔金和補助金的相關事務、涉及教科書發行臨時措施法的相關事務。

第二，根據削減國家干預權限與擴大地方自治體自由裁量權限的分權改革原則，推進文部科學省在設定相關基準和標準時采取彈性化和大綱化的原則。比如，文部省在設定有關教育課程的具體基準時，盡量從擴大地方自治體或學校自由裁量權的觀點出發進行教育課程的編寫，并在學習指導要領中明確“最低標準”。

第三，重新規范國家對地方自治體的指導建議行政方式。根據舊《地方自治法》第254條第4項，除文部大臣之外的大臣只能對地方行使“技術性建議”的權限。根據舊《地方行政組織法》第48條，文部大臣根據情況“應實施必要的指導、建議或援助”。根據上述條款，原本不具有法律效力的“指導、建議或援助”成為文部省統制教育委員會的行政手段。為此，日本在2008年修改了《地方教育行政組織法》，規定文部科學大臣根據情況，只是“可以實施必要的指導、建議或援助”，從而明確提出文部科學大臣不應把其作為職務權力進行積極干預。

第四，明確劃分國家、都道府縣、市町村之間的教育行政權限。具體而言，（1）屬于市町村的權限包括：義務教育學校的就學事務，承擔學校的設置、管理與教職員的服務監督。（2）屬于都道府縣的權限包括：①跨市町村領域的行政事務，如高等學校和特殊學校的設置和管理；②管轄區域內有關教職員的任免和人事交流事務；③支援市町村的教育事業。（3）屬于國家的權限：①設置和運營國家的教育與研究機構；②承擔保障教育最低水平和提高教育水平的責任（包括負擔義務教育學校教職員的1／3工資、負擔學校建筑費的1／2～1／3、負擔教學援助的財政支出、設定教育課程基準等）；③支援地方自治體的教育事業或私立學校事業。在教育行政從國家向地方不斷進行縱向分權的同時，教育委員會與地方自治體普通行政系統之間橫向統合的動向也日益明顯。2010年日本修改了內閣法，通過中央省廳的整編①強化了內閣的行政功能。通過增設內閣府，打破原各省廳縱式政策制定的模式，實現在內閣強有力的統一領導下迅速制定并實施國家政策。作為政府機構改革的重要一環，內閣府通過設置經濟財政咨詢會議、“規制改革•民間開放推進會議”與地方分權改革推進會議等，強有力地推行行政改革。在教育行政改革中，所有有關教育的政策方針都必須由上述會議提出并經由內閣府裁決，而文部科學省只能遵照執行。這種由內閣府主導的從上而下式的政策決定體系，在當時被普遍認為有利于排除“官廳本位主義（部門分割主義）”并由此促使公共行政在政治的主導下積極回應國民之需求。當時，由小泉內閣主導實施的教育行政改革一方面堅持采取“小政府與地方分權”的政治立場，另一方面試圖確立國家在教育目標、價值掌控以及教育成果管理中的地位和作用，主張改革、廢除或縮小義務教育費國庫負擔制度、廢止或任意設置教育委員會制度，從而很大程度上否定了教育行政的特殊性和獨立性。小泉內閣認為，尊重教育行政的特殊性和獨立性容易產生“官廳本位主義”思想，因此極力主張把分立型教育行政合并到普通行政體系中，以此實現教育行政體制的統合化。

五、結語

綜上分析，戰后日本的教育行政管理體制經歷從象限Ⅰ到象限Ⅳ的發展歷程，分權—統合型教育法治體系成為目前教育行政改革的追求目標。不容置疑，日本教育行政體制經過改革，業已形成所謂的法律主義原則，即“在教育法規的基礎上展開教育行政工作”。然而，日本教育行政改革所追求的目標導致“教育行政體制仍以集權型為主，法律制度建設與國家意志相結合從而阻礙了教育自主性，同時受教育政治中立性原則的影響，居民參與缺乏法律保障”［9］。另外，能否因為尊重教育行政的特殊性和獨立性容易導致“官廳本位主義”而就此對其全面加以否定呢？對此，日本著名行政學者今村都南雄認為，我們不能把存在于中央省廳或地方自治體行政部門中的“官廳本位主義”僅視為令人討厭的病理現象而加以處理，而是應該把它視為根植于組織生理的一種現象，并深刻認識到正是這種組織生理現象導致了行政官僚制度中矛盾和紛爭頻繁發生。中央各省廳之間、自治體各行政部門之間的意見和利益的沖突與對立不僅反映在各行政組織內部，還反映出市民社會中的各種利益對立。因此，有必要把行政組織內部的各種意見與利益的沖突和對立訴諸市民社會中的各種公共討論（討論民主主義）［10］。教育行政領域的特殊性、獨立性和專業性是教育行政正常運行所不可或缺的，盡管有時會成為教育行政部門維護其部門利益的工具從而導致“官廳本位主義”的產生，但我們不能因噎廢食，就此全盤否定教育行政部門的專業性，而應積極利用市民社會之能量，在承認教育行政的特殊性和獨立性的同時，通過市民社會的公開討論和各種形式的監督使其符合教育規律并為公共利益服務。需要指出的是，這里并非提倡簡單地回歸到象限Ⅰ，而是致力于構建這樣一種新型的教育行政法治體系：在繼續尊重教育行政的特殊性、獨立性和專業性的同時，把教育行政向市民社會開放，使得每個市民都有機會公開討論并監督之，從而確保教育行政的公共性。