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一、問題提出

教育行政監(jiān)督權是國家教育主權之一，是國家為保障教育行政管理活動開展的規(guī)范性和有效性，而對其本身進行督察和糾偏的權力，其實質是以權制權。即遏制教育行政管理活動中的投機沖動，鼓勵教育行政管理活動相關方的自覺行為，從而督促教育目標的最終實現(xiàn)，為國家教育改革與發(fā)展服務。今天改革開放已然成為我國堅定不移的基本國策，我國與他國及地區(qū)間的教育交往日益密切，相互間基于主權讓渡而互利雙贏的教育合作不斷深入。那么，在“國家統(tǒng)一，主權在我”的今天，當我國入世保護期結束，國外教育機構紛紛“搶灘登陸”之際，我們能否將國家教育主權中的教育行政監(jiān)督權于教育開放中適時適當?shù)刈尪捎谒麌逃龣C構，并給予其相當?shù)臋嗔?以期尋求全球范圍內國家教育利益的最大化和國家教育主權更高層次的捍衛(wèi)。

二、基本概念

（一）主權

“主權”一詞(Sovereignty)源于拉丁文，本意為“最高的權力”，意指國家在其領土范圍內所固有的獨立自主地處理其對內和對外一切事務的根本權力。長期以來我們對其本質的探尋基本是沿著絕對論與相對論兩個維度交替展開，直至今天復合型主權概念的最終形成，即終極身份性主權與實踐權能性主權的復合統(tǒng)一。其中前者表明的是國家的身份和資格，是主權國家國際法人格的表現(xiàn)，它既不能以武力剝奪，也無法強制讓渡出去。而后者則是主權國家在廣泛的政治實踐中所體現(xiàn)出來的自主能力和控制能力，它可以被分割、轉移、讓渡以至共享。實踐告訴我們主權概念提出的根本取向在于對國家利益的積極、主動地捍衛(wèi)，而非虛浮地坐而論道，因此在這個意義上，主權讓渡是對國家利益的加強而非弱化。

（二）教育行政監(jiān)督權

1.教育行政是指國家教育行政機關依據(jù)教育法律、法規(guī)對國家教育事務進行的日常性管理，以主動、直接、連續(xù)、具體的方式調節(jié)各種教育利益關系，創(chuàng)造條件完成各種法定目標的管理活動。它體現(xiàn)的是國家意志，尋求的是社會公益與公民私益的和諧共生。“教育行政監(jiān)督權”一語在《說文解字》中，“監(jiān)”與“督”的本意分別為“臨下也”和“察視也”，兩字合并作為“監(jiān)督”一詞，具有名詞與動詞兩種詞性，其所表達的是在特定組織關系中“上者”對“下者”的監(jiān)視與督促，防止出錯并糾正錯誤，以期確保組織目標實現(xiàn)得規(guī)范和有效。如《后漢書•荀彧傳》：“古之遣將，上設監(jiān)督之重，下建副二之任，所以尊嚴國命而鮮過者也。”其中所謂的“上、下”并非地理學意義上空間狀態(tài)的描述，而是基于等級、身份、權力、威望、學識等因素的綜合比較而做出的相關方非對等關系的價值判斷。在應然層面，上者憑籍其先天或后天的資本優(yōu)勢而擁有臨下察視的制度性或非制度性權力，居于其下者則有義務接受上者的監(jiān)視與督促。在實然層面，這個權力與義務關系至始至終地存在于所有的社會實踐活動之中。依此，教育行政監(jiān)督權是指國家為保證教育目標實現(xiàn)的規(guī)范性與有效性，而對國家教育行政管理活動遵循教育規(guī)律、遵守教育法律的情況進行監(jiān)視、檢查、調節(jié)、控制和糾偏的權力，它是教育主權體系中不可或缺的一部分。廣義教育的彌散性、寬泛性以及不確定性使得我們的研究僅限于狹義教育，即制度化學校教育。在我國“一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，因此在我國人民是教育行政監(jiān)督權的終極性主體，具有行政主體資格的政府則是受人民委托行使其教育監(jiān)督權的實施性主體，其客體是下級人民政府、教育行政部門和其他有關職能部門以及學校及其他教育機構。

2.國際教育監(jiān)督機構：即我國以外的其他國家和地區(qū)具有教育監(jiān)督資質的合法性機構，就其性質而言，既可以是官方機構，也可以是民間機構，亦或其他。但無論何者，它都必須具備三個基本條件：一是具有獨立的法人地位；二是具有同行或政府認可的專業(yè)權威；三是具有無所畏懼，無所傾向的第三方品質。根據(jù)我國在WTO服務貿易總協(xié)定對教育服務的承諾減讓表，國際教育監(jiān)督機構的監(jiān)督范圍不包括義務教育和軍事、警察、政治等特殊性質的教育。

三、學理分析

（一）為什么讓渡

1．監(jiān)督的緣起

馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》中指出：人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和，而這個社會關系是指基于利益滿足而進行的個人間永恒性的合作，利益是人們合作的出發(fā)點和歸宿，可以說“凡是有某種關系存在的地方，這種關系都是為我而存在的”。[1]因此休謨在制度設計上提出了著名的“無賴原則”，意即我們在考慮制度安排時必須抱定“人人應當被假定為無賴”這樣的一種假設，而制度設計的理想效果就是有效鉗制無賴行徑，防止和遏制人們萌發(fā)各種損公利己的無賴沖動。作為一種制度，監(jiān)督一直伴隨著人類社會歷史發(fā)展的全過程。無論是羅馬共和國的監(jiān)察官還是中國古代戰(zhàn)國時期的御史，都表明人類社會的穩(wěn)定發(fā)展與監(jiān)督制度之間的密切關系在利益性合作中，人們總是本能地以自己的利益為基點，并且根據(jù)利益關系的親疏遠近，而在社會實踐中層層劃定出一個以我為圓心的無數(shù)同心圓，從而形成如費孝通先生所言的“差序格局”，在這一格局中不同圓之間的關系表現(xiàn)在利益一致性和監(jiān)督效力兩個維度。在“內→外”的維度下，無數(shù)同心圓的利益一致性程度是逐漸減弱，以至于毫不相關；而監(jiān)督效力則是逐漸增強，以至于纖毫畢現(xiàn)。也就是說利益關系圈的最外圍者對于利益中心者的監(jiān)督最為有效。當然在“外→內”的維度下，二者完全相反。所以說在理論上，監(jiān)督主體的最佳路徑選擇是基于利益關系的親疏遠近，而傾向與監(jiān)督客體的利益毫不相關者。

2．現(xiàn)實的困境

面對今天日漸深入的中外教育交往所帶來的機遇和挑戰(zhàn)，在與世界教育發(fā)達國家的對比中，我國教育行政監(jiān)督權的具體實施在其整體上表現(xiàn)出一定的不足，存在著一些問題，不能完全適應國民經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾接受良好教育的要求。對此問題我們將眾多研究歸納表述為：政府主導，社會缺位，監(jiān)督目標游移、監(jiān)督標準單一、監(jiān)督過程死板、監(jiān)督結果虛假和監(jiān)督話語僵硬。教育行政監(jiān)督權的實施演變成了各級人民政府及其教育行政部門依據(jù)一定的監(jiān)督指標體系對學校教育活動質量進行檢查、評價的一種單向度的行政行為，教育本身被邊緣化。從利益角度，我們認為問題的根源在于兩點：一是政府主導型的教育行政監(jiān)督方式本身就決定了監(jiān)督者與被監(jiān)督者先天具有共同的利益訴求，政府兼運動員及裁判員的現(xiàn)象較為突出，教育行政監(jiān)督權被異化為監(jiān)督權力客體的附庸，教育本質及公益被弱化或虛置。二是受外在監(jiān)督制度的約束，教育行政部門和其他有關職能部門以及學校及其他教育機構面對來自政府的監(jiān)督，出于利益本能而會自覺或不自覺地結成被監(jiān)督者利益同盟，并對教育行政監(jiān)督權的實施作出或隱或現(xiàn)的消極抵制，從而弱化教育行政監(jiān)督權的權威性、客觀性與實效性。制度經(jīng)濟學告訴我們“制度”在化解利益矛盾，調節(jié)利益關系，促進社會進步中具有相當?shù)姆e極作用。但是受不同社會群體或階層利益偏好的影響，社會制度的變遷一般有三種途徑，即封閉性改良、開放性創(chuàng)新和顛覆性革命。相比較而言，在“成本———收益”的制約下，開放性創(chuàng)新是現(xiàn)代社會制度變遷的主要選擇。面對我國教育行政監(jiān)督權實施的現(xiàn)實困境，我們除了堅持常規(guī)式思想教育之外，還必須進一步解放思想，立足《綱要》，讓渡權力，打破利益壁壘，允許國際教育監(jiān)督機構的合法性進入，應當是問題源頭活水式解決的路徑之一。

3.積極的意義

教育行政監(jiān)督權在其本質上屬于公共權利，社會公益與公民私益的和諧共生，始終是其最終歸宿，因此我們可以說，教育行政監(jiān)督權的讓渡是一種本真性的回歸，而非異化。其次，權利與義務的相互依存性決定了教育行政監(jiān)督權的讓渡，必然含有權利受讓者的相應義務，這個義務顯然指向的是他國優(yōu)質教育資源的供給。當然這個優(yōu)質教育資源是在國際教育監(jiān)督機構的活動中，以理念、模式、程序、標準等方式表現(xiàn)出來，結合當前國際間教育主權讓渡的成功范例，如歐盟教育一體化、“東盟方式”高等教育一體化以及中亞五國“共同教育空間”等，我們認為國際教育監(jiān)督機構的合法性進入，將會對我國教育發(fā)展產(chǎn)生四個方面的積極影響：第一，推動我國教育行政監(jiān)督制度的良性發(fā)展，提高教育行政監(jiān)督的權威性、規(guī)范性和有效性，促進中國特色教育行政監(jiān)督制度的最終形成。第二，增強我國教育行政部門依法治教的管理理念，規(guī)范教育行為，提高教育行政管理的效率和水平，促進我國教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。第三，為我國教育改革與發(fā)展在教育制度設計、教育機會供給和教育質量提高等方面提供國際參照物。第四，對于進一步樹立我國改革開放的世界大國形象，具有相當?shù)恼我饬x。當然教育行政監(jiān)督權的讓渡，可能會在短期內對我國自身教育行政監(jiān)督權的行使有一定的弱化，客觀上為他國意識形態(tài)的惡意侵襲制造機會，給國家教育利益造成一定損失，但這只是短暫和局部的，因為它與曾經(jīng)的“喪權辱國”有著質的區(qū)別，是對國家利益本位更高層次的回歸，是對國家主權自身延伸和完善的必要途徑。

（二）如何讓渡

1.讓渡形式

鑒于民族心理與國家相關法律制度的相對滯后以及地區(qū)發(fā)展的不平衡性等因素考慮，我們認為教育行政監(jiān)督權的讓渡可以采取兩種形式，一是行政委托，二是行政授權。這兩種方式既可以取其一，也可以依次推進，逐步實施。（1）行政委托。即我國縣級以上人民政府依據(jù)教育行政監(jiān)督管理的需要，依法將自身享有的教育行政監(jiān)督權，以行政合同委托給符合既定條件的國際教育監(jiān)督機構行使，并直接承擔相應的法律效果。籍以委托式的初步讓渡，我們可以及時總結其中的得與失，為其后國際教育監(jiān)督機構完全進入我國教育領域的可行性做好制度上的準備，從而有效降低或控制教育行政監(jiān)督權讓渡中的風險與代價。（2）行政授權。即我國縣級以上人民政府依據(jù)法律、法規(guī)，通過法定的程序和形式，將自己的教育行政監(jiān)督權部分或全部轉讓給國際教育監(jiān)督機構，后者據(jù)此以自己的名義行使教育監(jiān)督權，并承受該權力的行為效果。此般設想主要源于權力乃抽象之物，它必須在權力主體與權力客體的具體聯(lián)系中才能得以真實體現(xiàn)。因此行政授權對于國際教育監(jiān)督機構監(jiān)督行為的開展具有內在的激勵作用。當然這一階段的教育監(jiān)督權讓渡，必須以前一階段對國際教育監(jiān)督機構資質的判定、監(jiān)督程序與監(jiān)督范圍的設定以及監(jiān)督結果的處理形成較為成熟的認識與有效的應對為前提。

2.讓渡內容

在制度化學校教育中，依據(jù)教育者、受教育者和教育中介系統(tǒng)這三個基本教育要素的組成，我們可以將教育行政監(jiān)督權的監(jiān)督對象分解為學校、教師、學生及課程和教材五個方面，受管理對象屬性不同的制約，這五個方面的教育行政監(jiān)督權的讓渡存在一定的差異。

（1）學校設置。學校設置是國家教育行政管理的先決性對象，它表明的是一個國家在國際教育交往中的底線，是教育主權在我的根本性體現(xiàn)，是國家教育行政權的核心權力，不可談判，不可讓渡。但是學校設置又非簡單地行政性決定，其間必然涉及到對需要與可能、數(shù)量與質量、近期與長遠、局部與整體、特殊與一般關系的考量，因此在這個意義上，我們可以將學校和其他教育機構設置與否的最終行政性決定作出之前的方案設計，交由國際教育監(jiān)督機構來完成。當然這個方案必須在嚴格恪守《中華人民共和國憲法》精神的前提下進行。

（2）教師管理。在我國對教師管理施行三項基本制度，即教師資格制度、教師職務制度和教師聘用制度，其制度取向就在于確保教師“培養(yǎng)社會主義建設者和接班人、提高民族素質的使命”的有效完成。客觀講，世界教育發(fā)達國家在教師管理制度建設上有其相當可取之處，在此無需贅言。國際教育監(jiān)督機構依據(jù)教師職業(yè)特點和我國在教師資格認定、職務晉升以及聘用方面的國別性規(guī)定，以其本國教師管理的有益經(jīng)驗為參照，參與我國教師的教育行政管理活動。

（3）學生管理。第一，招生。招生錄取工作是學校選拔合格新生的重要環(huán)節(jié)，是學校根據(jù)國家的教育法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，按照一定標準、原則與程序選拔合格新生的的權利，它是學校辦學自主權的組成部分。[2]這一權利實行的公正與否，將直接關涉到教育作為“社會穩(wěn)定器”功能的正常發(fā)揮。第二，學業(yè)評定。即國家批準設立或認可的學校及其他教育機構對在該學校或其他教育機構正式注冊參加學習的受教育者的學業(yè)給予正式的評定。評定主要表現(xiàn)為畢業(yè)證和學位證兩種形式。學業(yè)評定其實也就是對受教育者籍以教育所獲得的人力資本狀況的法定認可，是受教育者參加社會競爭、謀求人生發(fā)展的有力支撐。但評定是一種價值判斷，其間價值取向的不同會導致教育行政管理在教育法律及教育規(guī)律兩個層面出現(xiàn)不同程度的偏離，而這個偏離有可能影響到受教育者人力資本價值的優(yōu)劣。鑒于此，從制度安排的帕累托最優(yōu)來看，針對學生管理的招生與學業(yè)評定可以置于國際教育監(jiān)督機構的監(jiān)督之下。

（4）課程設置與教材編寫。“課程”即由一定的育人目標、特定的知識經(jīng)驗和預期的學習活動方式構成的一種動態(tài)的教育存在。從育人目標的角度看，課程是培養(yǎng)人的一種藍圖；從課程內容的角度看，課程是一種適合學生身心發(fā)展規(guī)律的、連接學生直接經(jīng)驗和間接經(jīng)驗的、引導學生個性全面發(fā)展的知識體系及其獲取的途徑。在制度化學校教育中，課程具體表現(xiàn)為課程計劃和課程標準及教材。由于學校教育影響的多重性與復雜性，課程設置與教材編寫歷來都是國家政治權力非常敏感的著力點。一般來講，課程從內容上可以分為兩部分，一是自然科學理論，二是社會科學理論。就起本身而言，第一部分沒有階級性，與國家政治權力聯(lián)系不甚密切，第二部分則有著鮮明的政治性，與之聯(lián)系甚緊。所以，我們可以在反映自然科學理論課程設置的監(jiān)督上，給予國際教育監(jiān)督機構較大的自由，以具體的學科角度和積極的態(tài)度促使這類知識的創(chuàng)造與傳播。但在反映社會理論課程設置的監(jiān)督上要謹慎。教材是課程的有形載體，它從兩個層面完成對課程的現(xiàn)實轉化：一是對學科內容本身的客觀性傳遞，二是對學科內容本身的主觀性解釋。在應然層面，源于學科的課程在內容上是客觀的，是對世界本源的真實反映；但在實然層面，受不同利益訴求的驅動，原本客觀、真實的學科內容，在教材編寫中必然會出現(xiàn)選擇性和解釋性的差異，而這個差異既可調和，也不可調和。所以在教材編寫上，原則上與課程設置的監(jiān)督讓渡同理。

三、結論

理論的提出必然會與豐富而復雜的現(xiàn)實世界之間存在著一定的張力，其既具有正面激勵性，同時也具有負面抑制性。為此我們必須清醒意識到，在我國當前教育主權讓渡的現(xiàn)實環(huán)境中，教育行政監(jiān)督權的讓渡在實踐中必然要面對以下五個方面的審視：

（一）民族心理的排斥

客觀地講，自近代鴉片戰(zhàn)爭以來，中華民族所遭受的世所罕見的屈辱與苦難，至今在國人心中始終揮之不去。在國際教育交往中，我們會本能地堅持國家主權的絕對性，抵制和排斥國家主權的相對性。所以，如何化解民族心理的排斥將是我國教育行政監(jiān)督權讓渡具體實施可能遇到的前提性障礙。

（二）法律制度的滯后

目前指導我國教育行政監(jiān)督管理實踐的法律依據(jù)是《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第24條的規(guī)定及1991年4月原國家教委頒布《教育督導暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），其間并未就教育行政監(jiān)督權的讓渡作較為清楚的條款表示。我們能夠理解《教育法》和《規(guī)定》基于國家利益的神圣性、嚴肅性和教育的復雜性，而未就此作出明確表述。但是在全球化進程不斷向縱深發(fā)展的情況下，就中外教育交往的未來發(fā)展趨勢做前瞻式的制度建構，將不單是學術探討，而且更是一個緊迫的實踐所需。

（三）教育監(jiān)督的文化差異

監(jiān)督本身不是無涉價值之事，它總是受文化制約而表現(xiàn)出不同的價值傾向。對此我們必須積極應對如何協(xié)調具有異域文化背景的外方教育監(jiān)督與我國教育管理之間的矛盾，從而減少摩擦，增強合作。

（四）教育監(jiān)督的監(jiān)督

教育具有維護政治穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展和傳播文化等多重功能，那么在教育行政監(jiān)督權的讓渡中，我們應該明辨異域政治制度、經(jīng)濟模式以及意識形態(tài)籍以監(jiān)督而在主觀上表現(xiàn)出的惡意侵襲，有效保障我國社會主義事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

（五）教育利益的有效劃分

在教育行政監(jiān)督權讓渡中，利益始終是雙方合作的基點，那么我們如何進行利益的準確劃分？如何有效遏制狹隘民族主義對國家利益的窒息和地方保護主義對國家利益的蠶食，而這都會構成對國家主權的隱性弱化或異化。