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一、引言

自2003年以來，我國沿海一些地區(qū)連續(xù)出現(xiàn)“用工荒”。近年來，“用工荒”現(xiàn)象呈現(xiàn)出由沿海地區(qū)向中西部地區(qū)蔓延的趨勢。從表面上看，“用工荒”傳遞的是市場勞動力供不應(yīng)求、畢業(yè)生就業(yè)無憂的信息。然而，與此形成鮮明對比的是，社會上還存在大量農(nóng)村富余勞動力和大學生“就業(yè)難”的現(xiàn)狀。人保部門最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國高校畢業(yè)生為630萬人，比2009年的611萬多19萬人，就業(yè)形勢非常嚴峻。所以說，勞動力短缺并不是絕對短缺，而是供需錯位。[1]“用工荒”所“荒”的主要是兩種工人：普通農(nóng)民工和較高技術(shù)含量的熟練工人，這些技工應(yīng)該由中等或者高等職業(yè)教育來提供。而現(xiàn)實情況是，我國職業(yè)教育培養(yǎng)出來的人才，對自身能力和市場需求的高期待和工作能力的低質(zhì)量，導致企業(yè)對職業(yè)院校畢業(yè)生的認可度不高，畢業(yè)生自身對工作滿意度也不高，從而使得兩者互不認同，致使出現(xiàn)人才相對過剩的“用工荒”。除去農(nóng)民工的元素，究其本源，“用工荒”的出現(xiàn)與我國職業(yè)教育制度上存在的問題息息相關(guān)。因此，“用工荒”和“就業(yè)難”的同時出現(xiàn)，反映了我國勞動力市場需求和我國職業(yè)教育制度之間巨大的張力，這種張力為職業(yè)教育的發(fā)展提供了新的契機，同時也為我們重新審視職業(yè)教育制度提供了一個獨特的視角。自1980年國務(wù)院在《批轉(zhuǎn)教育部、國家勞動總局關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》中提出“職業(yè)教育辦學方式要靈活多樣，各行各業(yè)舉辦職業(yè)（技術(shù)）學校”，“畢業(yè)生國家不包分配，專業(yè)對口，擇優(yōu)錄取”等一系列向職業(yè)教育傾斜的政策以來，國務(wù)院、教育部多次出臺關(guān)于職業(yè)教育的政策。全國人大于1996年通過了職業(yè)教育法。進入新世紀以后，國務(wù)院連續(xù)3次召開全國教育工作會議，并在2002年到2005年4年中出臺了3項關(guān)于職業(yè)教育的政策。新近出臺的《國家中長期教育和發(fā)展綱要》更是以專章形式規(guī)定了一系列有關(guān)職業(yè)教育的政策。本文擬通過對我國職業(yè)教育政策和立法的梳理，圍繞職業(yè)教育實踐中存在的問題及其成因進行分析，并就我國職業(yè)教育行政法制未來的課題予以論述，希冀有助于推進我國職業(yè)教育法治化的進程。

二、我國職業(yè)教育政策的梳理

自從行政法出現(xiàn)以來，就與國家的政策有著千絲萬縷的關(guān)系。英國學者哈洛和羅林斯曾言：“行政官員和政客都不是從法律而是從政策中尋找他們的授權(quán)的。換句話說，他們是以政策為中心的。積極地看，行政官員視法律為一套掛衣鉤，將政策掛在上面；消極地看，法律也許是在政策能夠得以貫徹實施之前要跨越的一連串欄架，法律在此意義上就是一種控制。而如果這樣做不可能的話，有時候他就有可能（不適當?shù)兀⒎蓴R置一旁或者就根本不理睬法律。”[2]在教育行政法領(lǐng)域也不例外，在相關(guān)法律出臺前后，政策在法律制定和法律實施階段起著舉足輕重的作用。筆者對改革開放以來關(guān)于職業(yè)教育的主要政策進行了梳理（如下表）。從這些政策內(nèi)容的變化中，我們可以看出我國職業(yè)教育在改革開放以來的發(fā)展軌跡，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，從改革指導方針上看，我國職業(yè)教育的發(fā)展動力從上世紀80年代的教育結(jié)構(gòu)調(diào)整驅(qū)動，到90年代的市場驅(qū)動，再到新世紀后的社會問題驅(qū)動，3個不同的發(fā)展階段，實際上反映了職業(yè)教育從“國家”取向走向“市場”取向，職業(yè)教育的政策導向也從為計劃而改革到為市場而改革，再到為就業(yè)、為服務(wù)、為終身學習的社會民生而改革。國家對職業(yè)教育從上世紀80年代的只重視數(shù)量和規(guī)模，到新世紀的規(guī)模和內(nèi)涵并重。第二，從職業(yè)教育課程設(shè)置看，職業(yè)教育課程首先由政府部門統(tǒng)籌安排，到按社會需要調(diào)整專業(yè)設(shè)置，到實行彈性課程制度，實行學分制和選修制相結(jié)合的方式，體現(xiàn)了我國職業(yè)教育內(nèi)容由計劃決定到市場決定，由僵硬到靈活，由學校安排到學生自由選擇的一種發(fā)展趨勢。同時，在新世紀的職業(yè)教育中，注重德育的培養(yǎng)，注重素質(zhì)教育，這也從側(cè)面反映了職業(yè)教育逐步人性化的趨勢。第三，從辦學體制上講，職業(yè)教育由國家辦學、辦學的單一辦學體制，到國家主導，依靠企業(yè)、行業(yè)力量，社會力量積極參與的多元辦學格局的形成，這種格局，既強調(diào)了政府舉辦職業(yè)教育的責任，避免完全市場化帶來的問題（如公平問題），又為職業(yè)教育注入新的活力，提供新的資金經(jīng)費支持。第四，從領(lǐng)導體制上講，職業(yè)教育先是主要由中央機關(guān)領(lǐng)導到向地方放權(quán)，由地方成為主要的領(lǐng)導主體再到向社會放權(quán)，由社會參與職業(yè)教育的領(lǐng)導。這種領(lǐng)導體制，既能發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，彌補單一市場的缺陷，又能吸收社會中的先進經(jīng)驗，使得職業(yè)教育更加有生機、有活力。從以上4個方面可以看出，我國職業(yè)教育政策在改革開放后的30年中，總體上是一直向前發(fā)展的，但也存在一些問題，如沒有保證實施的強制機制、與職業(yè)教育配套的體制不健全等。政策的不足與其自身的特性相關(guān)，雖然政策自身有靈活性的優(yōu)勢，但相比法律來說，政策又缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。而且，在法治國家，應(yīng)當區(qū)分制定規(guī)則和實施規(guī)則兩個領(lǐng)域，政策的作用應(yīng)該限定在制定規(guī)則的領(lǐng)域，在實施規(guī)則的領(lǐng)域，政策的作用應(yīng)該降低到最低限度。[3]所以，在職業(yè)教育具體制度的實施方面，還必須依賴完備的法律體系加以保障。

三、我國職業(yè)教育行政法律規(guī)范的梳理

我國職業(yè)教育立法也經(jīng)歷了從無到有、從粗略規(guī)定到逐步完善的過程。新中國成立后到改革開放前，由于歷史的原因，我國職業(yè)教育立法基本上處于一片空白的局面。1994年的勞動法用專章規(guī)定了關(guān)于職業(yè)培訓的內(nèi)容。1995年通過的教育法第19條規(guī)定：“國家實行職業(yè)教育制度和成人教育制度，各級人民政府，有關(guān)行政部門以及企事業(yè)組織應(yīng)當采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學校教育和各種形式的職業(yè)培訓。”1996年5月15日第八屆全國人大常委會第十九次會議通過了職業(yè)教育法，該法從職業(yè)教育的體系、管理體制、辦學體制、師資、經(jīng)費等方面明確了職業(yè)教育制度。隨后，全國有27個省、自治區(qū)、直轄市相繼制定了實施職業(yè)教育法的法規(guī)或條例。至此，以教育法為龍頭、以職業(yè)教育法為核心的職業(yè)教育法制體系初步形成。職業(yè)教育法的主要內(nèi)容包括如下幾個方面：

（一）確立了職業(yè)教育體系職業(yè)教育法將職業(yè)教育從類型上分為職業(yè)教育和職業(yè)培訓。職業(yè)教育主要是以職業(yè)學校為基礎(chǔ)，在學校內(nèi)進行系統(tǒng)的教育活動；職業(yè)培訓是在就業(yè)前，根據(jù)崗位和從業(yè)人員需要而進行的職業(yè)教育。以職業(yè)學校的層級不同，把職業(yè)學校教育分為初等、中等和高等職業(yè)教育。初等職業(yè)教育以小學畢業(yè)生為招生對象，屬于義務(wù)教育的一部分，現(xiàn)主要存在于經(jīng)濟落后地區(qū)；中等職業(yè)教育主要對具有中等文化程度的對象，進行基礎(chǔ)理論、專業(yè)知識和相關(guān)技能的培訓，其層次相當于高中，如職教中心；高等職業(yè)教育，主要是在高等教育階段進行的職業(yè)教育培訓，由高等職業(yè)學校或普通高等學校進行的教育。

（二）明確了職業(yè)教育管理體制職業(yè)教育法第11條規(guī)定：“國務(wù)院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責范圍內(nèi)，分別負責有關(guān)的職業(yè)教育工作。縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當加強對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導評估。”即在國務(wù)院的領(lǐng)導下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的管理體制。這一領(lǐng)導體制對職業(yè)教育法出臺之后的政策產(chǎn)生了重大影響，但是職業(yè)教育法并未規(guī)定學校的內(nèi)部領(lǐng)導體制。

（三）明晰了職業(yè)教育辦學體制職業(yè)教育法第19條到第21條規(guī)定了職業(yè)教育的辦學主體，其中主要包括各級人民政府、政府主管部門、行業(yè)組織、企業(yè)、事業(yè)組織、其他組織和個人；辦學方式包括單獨辦學和聯(lián)合辦學；對于政府及其部門、行業(yè)組織，職業(yè)教育法規(guī)定的是強行性義務(wù)，即“應(yīng)當舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)”，對于企業(yè)則是鼓勵性引導，即“企業(yè)可以單獨舉辦或聯(lián)合舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構(gòu)。”由此，職業(yè)教育法確立了“政府主導，依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與、公辦與民辦共同發(fā)展”的多元辦學格局。

（四）肯定了職業(yè)教育的師資和經(jīng)費保障充分保障經(jīng)費是發(fā)展職業(yè)教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，職業(yè)教育法規(guī)定：“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育資金。”這些渠道主要包含各級政府財政撥款、企業(yè)承擔、地方附加費、適當收取學費以及運用金融信貸等途徑解決職業(yè)教育的經(jīng)費問題。

四、我國職業(yè)教育行政法制的現(xiàn)狀考察

我國的職業(yè)教育雖然具備一定的政策和法律規(guī)范基礎(chǔ)，但職業(yè)教育法治化的局面并未形成。仔細分析當下我國職業(yè)教育行政法制的現(xiàn)狀，可以看出尚存在如下突出問題：

（一）職業(yè)教育受到鄙視雖然國家政策多次強調(diào)職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位，認為職業(yè)教育“是落實科教興國和人才強國的戰(zhàn)略”，但現(xiàn)實情況卻是職業(yè)教育仍然受到鄙視。各階段畢業(yè)生大多數(shù)會選擇升入普通教育院校（如下表①），而不是選擇職業(yè)教育。這一方面與學生及家長的思想觀念和社會對職業(yè)教育的歧視有關(guān)，另一方面也反映了職業(yè)教育和普通教育在實踐中不可同日而語，仍然是教育體系中的“養(yǎng)子”。

（二）職業(yè)教育的規(guī)模與質(zhì)量不能并重從職業(yè)教育的政策發(fā)展看，早在改革開放之初，國家就致力于提高職業(yè)教育在整個教育體系中的比重，中等職業(yè)教育在校生人數(shù)與普通高中在校生人數(shù)之比從1983年的1:5上升到1991年的接近1:1②，再到2002年確立的“保持中等職業(yè)教育與普通高中教育比例大致相當”的目標。由此，職業(yè)教育已經(jīng)形成了相當規(guī)模。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國中等職業(yè)教育的規(guī)模和在校生確實和普通高中越來越接近，甚至已經(jīng)不相上下（如下表③）。但是，職業(yè)教育在校生人數(shù)、職業(yè)學校規(guī)模的增加并不意味著教學質(zhì)量、教學硬件條件的趨同（如下圖④）。由圖表可以看出，在生師比上和教師學歷的合格率上，職業(yè)教育的硬件和普通高中教育還存在很大差距。此外，這種差距還表現(xiàn)在體育場館面積達標率、體育器材配備率、實驗儀器達標率等諸多方面。

（三）職業(yè)教育缺乏市場適應(yīng)性專業(yè)是職業(yè)教育與經(jīng)濟社會的重要“接口”，是保證職業(yè)教育學生適銷對路的重要環(huán)節(jié)。因此，職業(yè)教育應(yīng)該充分考慮當前的時代背景，把握專業(yè)設(shè)置的基本原則。然而，當下職業(yè)院校的專業(yè)設(shè)置并沒有真正與社會實踐需求聯(lián)系起來，也沒有考慮到幾年后學生畢業(yè)時的市場需求，缺乏應(yīng)有的靈活性、針對性和開放性。有些學校甚至完全以盈利為目的，關(guān)起門來辦學，沒有根據(jù)社會環(huán)境和就業(yè)環(huán)境的變化來調(diào)整專業(yè)，而想當然地設(shè)置一些諸如計算機、旅游等熱門專業(yè)，導致職業(yè)教育與市場需求之間的脫節(jié)。

（四）職業(yè)教育與普通教育溝通難1985年頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“職業(yè)教育與學校教育相互溝通”，但目前普通教育和職業(yè)教育依然各自為政。普通教育只注重為升學服務(wù)的文化課教育，忽視職業(yè)技能訓練，以致大批初、高中畢業(yè)生升學不成、就業(yè)無技，成為有文化的待業(yè)者，甚至有大學生畢業(yè)以后還要“回爐”來參加職業(yè)技術(shù)教育。職業(yè)教育則只注重職業(yè)技能培訓，忽視文化水平的提高，以致學生發(fā)展缺乏后勁，適應(yīng)能力差。[4]（五）“產(chǎn)學合作辦學”模式陷入困境從上世紀80年代起，職業(yè)教育就積極引入社會力量辦學。由最初引入事業(yè)單位辦學到后來的引入行業(yè)辦學、企業(yè)辦學，職業(yè)教育逐步走上了社會化辦學的道路。然而，現(xiàn)實情況卻不盡如人意。從職業(yè)教育的經(jīng)費來源看（如下圖①），近幾年，我國中等職業(yè)教育的經(jīng)費仍然是50%來源于國家財政撥款，而在非財政撥款中只有很小的比例來源于社團和個人的投資，這些非財政經(jīng)費主要來源于學雜費、其他事業(yè)性收入以及社會捐助等渠道，可見，當下我國各類企業(yè)參與學校職業(yè)教育的積極性并不是想象的那么高。總的來說，我國的“產(chǎn)學結(jié)合，校企合作”的辦學模式還僅僅是淺層次的。目前的狀況主要是職業(yè)院校在尋求企業(yè)為學生提供實習崗位，而不是真正意義上的校企雙方平等合作。[5]

五、我國職業(yè)教育行政法制存在問題的原因分析

職業(yè)教育政策和法律的完備并不代表實踐的完美無缺，而實踐中問題的產(chǎn)生也往往是由于政策和法律等因素造成的。筆者認為，我國當下職業(yè)教育行政法制問題的主要原因有如下5點：

（一）政策繁多但缺乏執(zhí)行力從上世紀80年代初至今，我國多次以“職業(yè)教育”為內(nèi)容的政策規(guī)定。據(jù)筆者統(tǒng)計，大約平均兩年就一項有關(guān)職業(yè)教育的政策。尤其是進入新世紀以后，國務(wù)院連續(xù)3次召開全國教育工作會議，先后作出了《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2002）、《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（2004）以及《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2005）。2008年8月的《國家中長期教育和發(fā)展綱要》更是以專章的形式規(guī)定一系列職業(yè)教育的政策制度，這些都表明了國家對于職業(yè)教育的重視。然而，這種職業(yè)教育政策繁榮的背后反映的恰恰是政策執(zhí)行的不力。在問題依然存在的情況下，國家不得不一而再、再而三地通過出臺政策的方式來引導職業(yè)教育的發(fā)展。

（二）法律體系完整但內(nèi)容空洞我國職業(yè)教育法雖然從原則上確認了職業(yè)教育的體系，確立了辦學模式、領(lǐng)導體制以及經(jīng)費保障等基本框架，但這些原則性規(guī)定都缺乏應(yīng)有的可操作性。在職業(yè)教育法中，有許多條文表述模糊，類似“鼓勵”、“可以”、“一定比例”、“適當”等詞語頻繁出現(xiàn)。即便是職業(yè)教育的地方性法規(guī)及規(guī)章也充斥著大量號召性條款，其內(nèi)容與政策無異。而且，地方性法規(guī)大多照抄職業(yè)教育法條文，自主創(chuàng)新的內(nèi)容相當稀少。

（三）職業(yè)教育管理體制過于行政化職業(yè)教育法確立了職業(yè)教育“政府統(tǒng)籌，社會參與”的管理體制。在這種體制下，行政權(quán)力干預(yù)過多，政校不分、管辦不分是最突出的問題。一方面，一些政府部門延續(xù)了計劃管理模式，將學校舉辦權(quán)、教學管理權(quán)、教學評價權(quán)集于一身，不僅有很大的行政權(quán)力，還有很大的經(jīng)濟權(quán)利，混淆了政府和辦學者的角色，加劇了教學領(lǐng)域的行政化。從招生計劃到專業(yè)設(shè)置、專項經(jīng)費，再到教改課題，都要經(jīng)過行政部門立項、評審和審批。各類職業(yè)院校被人為地分為三六九等，造成教學資源配置不公，學校發(fā)展趨同化，很難向高水平、有特色的方向發(fā)展。另一方面，在提高質(zhì)量所需的校企合作制度建設(shè)、技能型人才需求公共信息平臺建設(shè)、教學標準建設(shè)等方面又存在缺位的情況。在這種行政化的體制下，學校的教學工作也存在行政化問題，學校極大地依附于各種行政部門，導致學校教師熱衷于對升級負責，而不是對學生負責。[6]正是由于這種行政化的體制，使得“社會參與”、“自主辦學”成為一種口號，使得職業(yè)教育的質(zhì)量被嚴重忽視。