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一、研究背景

改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立和完善以及政府職能轉變的不斷深入，我國教育行政職能轉變逐步成為教育管理體制改革的重點。如《全國教育事業十年規劃和“八五”計劃要點》、《全國教育事業“九五”規劃和2010年發展規劃》、《全國教育事業“十五”規劃和2015年發展規劃》、《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》等均強調要轉變教育行政職能，要求將教育行政職能轉變納入重要議事日程。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）進一步了明確今后教育管理體制改革的重點，即“以簡政放權和轉變政府職能為重點，深化教育管理體制改革，提高公共服務水平”。隨著我國“以縣為主”教育行政管理體制的形成，縣一級教育行政組織承擔起了基礎教育發展的重任。在轉變教育行政職能的過程中，縣級教育行政組織起著承上啟下、連接城市和鄉村的作用，直接和千萬所學校溝通與聯系?？梢哉f，縣級教育行政機構改革的成效如何，不僅是一個地方經濟、社會和教育發展的直接影響因素，同時也是整個教育行政管理體制改革能否取得成功的重要標志。在此情況下，非常有必要通過實證研究的方法，了解地方教育行政職能定位與履行的現狀，探索加強地方教育行政職能自身建設的有效路徑。

二、研究方法與過程

（一）研究方法

本研究主要采用類屬分析法和問卷調查法，前者重在回答“縣級教育行政組織在做什么”這一提問，后者是為了調查當前縣級教育行政組織的職能的履行能力及對自身職能定位的認知狀況。其中，實施類屬分析法的單位為浙江省T區教育局。T區是浙江省H市的中心城區，面積18.3平方公里，至2009年底，全區戶籍總人口323821人，另有領取暫住證的外來人口82397人。T區歷史悠久，文化底蘊豐富，現有中小學、幼兒園40所，在校學生33776名，教職工2900名。教育局下設教育學院、后勤管理中心、青少年活動中心和社區學院，共有職工147人（見下頁圖1）。類屬分析的材料來自于該教育局2008學年（2008.9.1—2009.8.31）教育局及直屬單位自上而下面向轄區學校及其他相關機構發放的全部文件888份，①詳見下頁表1。另外，問卷調查的目的有兩個：一是為了了解地方教育行政組織成員對自身職責、職能方式、履行職能的態度和能力；二是為了了解地方教育行政組織對學校自主發展能力、教育社會組織發展現狀以及這兩者與教育行政組織之間的關系等。涉及到的樣本主要為縣一級教育局，即浙江省的T區教育局和P縣教育局、江蘇省的W市教育局和K縣教育局、貴州省的Q縣教育局和W縣教育局共6個縣一級的教育行政組織。此次研究在這6個教育局共發放問卷124份，回收有效問卷111份，有效率達到89.5%（樣本特征見下頁表2）。實施調查的時間是2009年11月至2010年3月。

（二）類屬分析的步驟

類屬分析在得出分析結果之前，共經過了3個步驟。第一步是將文件名稱錄入到計算機中。第二步是對搜集到的文件進行登錄。登錄是資料分析中最基本的一項工作，是一個將搜集到的資料打散，賦予其概念和意義，然后再以新的方式重新組合在一起的操作化過程〔1〕。登錄的一個十分重要和具體的工作就是找到對本研究問題有意義的登錄號（Code）。在本研究的資料分析過程中，筆者分別以教育局所發文件的關鍵詞為登錄單位并對在登錄單位中提取的概括性短語進行概化，形成一個編碼，將編碼記錄到一個編碼清單中，形成編碼系統（見表3）。第三步是資料的歸類?！皻w類”是按照編碼系統將相同或者相近的資料整合在一起的過程〔2〕。資料的歸類采用類屬分析法。類屬分析是在資料中尋找反復出現的現象以及可以解釋這些現象的重要概念的一個過程。在這個過程中，具有相同屬性的資料被歸入到同一類別，并且以一定的概念命名（見下頁表4）。

三、研究結果與分析根據對T區教育局文件和問卷調查結果的分析，可以得出如下結論：

（一）職能范圍：內容繁雜，聚焦不足

從文件分析和問卷調查的結果來看，地方教育行政組織的工作內容繁雜，工作人員在忙忙碌碌中卻容易忽視教育局的核心職能是否履行。比如，在調查中，91.8%的教育局職工感到自己的工作很忙，他們很清楚自己的職責。但是通過對T區教育局更深的解剖卻發現，教育局的很多工作并沒有聚焦在教育局所應該履行的核心職能上。同時，通過文件分析發現，T區教育局日常工作內容繁多，但是屬于基本職能范疇的相對較少。這具體通過文件關鍵詞的頻數統計來反映，如教育局機關（包括各處室）發放的通知和文件510份中，勉強能劃歸五大職能即政策法規、規劃計劃、教育投入、督導檢查、信息服務的僅有167份，僅占文件總數的32.7%，具體分布如圖2。在教育局的日常工作中，占較大比例的是組織學校參加相關活動以及結合工作內容開展相關活動。由于教育局組織安排的活動過多，導致這些活動本身容易流于形式，很難起到促進學校發展、教師發展和學生發展的作用。比如，T區在2009年4-6月短短3個月的時間內，僅僅義務教育科就下發（轉發）了組織各類學生活動的通知6個。但是根據該區一位校長的反映：“這些活動內容本身固然很好，可以成為學校學生活動的資源，但是由于缺乏計劃性，學校都是臨時知道要去參與這些活動，所以幾乎沒有時間去宣傳發動和組織學生開展，校長們一般都是應付一下了事?！痹趯逃致毠ら_展的問卷調查顯示，4%的人認為教育局不該管但是管了的事情非常多，34%的人認為比較多，44%的人認為不太多，另有18%的人認為不多?？梢?，有82%的職工不同程度地認為教育局有不該管但是管了的事情。另外，在回答“您認為您所在的教育局該管但是沒有明確哪個部門或某個人來管的事情多嗎?”時，1.8%的人回答“非常多”，21.1%的人回答“比較多”，56.9%的人回答“不太多”，只有20.2%的人明確回答“不多”，且這一回答在浙江省、江蘇省和貴州省三地并不存在顯著性差異。可見，教育局“越權”的同時還“缺位”，這正是事務繁多造成的核心職能缺位的結果。

（二）職能方式：對學校的管理過于直接，且偏重于運用強制性政策工具

我國屢次在文件中強調，要改進教育行政管理方式，更加注重運用法律、規劃、撥款、標準、信息服務等手段，對教育進行宏觀管理，改變直接管理學校的單一方式。然而，從調查來看，縣級教育行政組織對學校的管理還是過于直接和微觀，從而導致教育局對學校的管理事務繁多，管理內容也幾乎涉及到學校辦學的方方面面。就T區教育局的直屬機構后勤管理中心而言，區內所有學校正常運轉的后勤服務都由其提供，如校舍的維修、裝備的采購、財務的結算等，涉及到和“物”打交道的事物幾乎都和該中心有關。正是因為對學校的管理過于直接和微觀，“父母官”意識較為強烈，導致本應實施并完善的規劃、法律、標準等行政方式顯得相對薄弱。比如，調查中，96.7%的教育局職工不知曉本地教育發展規劃，84.1%的教育局職工不清楚學校發展規劃的制定情況，91.6%的教育局職工不能說出一所以上學校的發展目標。同時，也正是因為管理意識沒有從直接的微觀管理轉向間接的宏觀管理，所以縣級教育行政組織的職能履行方式依然采取傳統的“文山會海”方式。僅就T區教育局而言，T區教育局向轄區學校發放的文件類型僅包括三類，即通知、意見、決定公告，這四類文件的數量分別為491、13、5和1。其中“通知”所占的比例最高，達96%，“意見”僅占3%，“決定”更少，僅占1%，而“決定”只有1份，僅占0.2%。根據國務院辦公廳1993年修訂的《國家行政機關公文處理辦法》規定，公文種類主要包括命令（令）、議案、決定、指示、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批復、函、會議紀要。由于我國教育行政職能轉變提出的背景之一就是基于合理定位政校的關系，故本文只擇取T區教育局對轄區學校發放的文件，而沒有涉及向上的請示、平行的函、向內的會議紀要等。另外，根據公文分類的特點，“通知”屬于知照性公文，主要指適用于批轉下級機關的公文、轉發上級機關和不相隸屬機關的公文、傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或執行的事項、任免人員，主要起布置任務、要求執行的作用；“決定”屬于指揮類公文，適用于對重要事項或重大活動作出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項“；意見”適用于對重要問題提出見解和處理辦法。本文涉及到的“意見”是作為下行文，即文件中對貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行；無明確要求的，下級機關可參照執行。從以上文件的性質來看，T區教育局發放的文件均帶有強制性、命令性等特點。

（三）職能機構：條線過多且交叉，對學校干擾較大

受我國行政管理體制中“條塊關系”的影響，T區盡管是“麻雀雖小”，全區各級各類學校不過40所，但是教育局內部卻是“五臟俱全”，崗位設置繁多，教育局147名職工分別指向學校的各條各線。這種官僚結構對學校的干擾較大，該區一位著名的校長曾無可奈何地說起，根據自己的統計，他的學校沒有一天是全校所有的教工都在校的，總是有教師要外出完成各種任務，這給學校的正常教學帶來了很大的沖擊，甚至要拍張“全家?！币仓荒馨才诺绞罴偃珕T師德培訓的時候。通過文件整理和分析，筆者還發現，教育局的這幾個業務部門的職能與教育局機關相關科室的職能交叉現象明顯。如教育局人事科與教育學院在教師培訓、教師榮譽評選等方面交叉明顯；教育局計財科與后勤管理中心業務重疊也較為明顯；教育局辦公室或義務教育科與青少年活動中心的工作內容也存在交叉；等等。總體來說，T區教育局與其業務部門之間的職能界限不明顯，導致管理力量難以整合，這樣，一方面容易造成內耗，另一方面也相應地增加了學校的負擔。

（四）職能效果:缺乏目標設定和結果評價，導致“做得怎樣”無從得知

從T區教育局的機構職責、崗位職責來看，都僅關注教育局“應該做什么”而缺少“應該做得怎么樣”的績效目標的設定。在教育局下發的文件中，僅關注“做了些什么”，而沒有關注“做得怎么樣”，很難看到教育行政活動從“啟動”—“執行”—“評估”—“獎勵/問責”的行政過程。問卷調查發現：上級對教育局以及教育局對其部門的主要評價是根據“年初與局里簽訂的目標責任書”的占到53.2%，根據“我們部門的職能要求”的占到45%，根據“來自基層學校的意見”和“其他部門的意見”的均只有1%。調查還發現，教育局在評價部門或員工是否履行崗位職責時，參與評價的人員往往是教育局內部領導和同事，較少邀請學校校長或其他人參與評價。另外，只有14.4%的教育行政領導和干部表示“很清楚”上級部門或學校或社會對他們所處的教育局工作績效的評價結果，只有13.5%的表示“很清楚”別人對自己工作的評價結果?？梢?，對地方教育行政組織的績效評估環節較為薄弱。正是因為對執行過程的關注和對執行效果進行評價的缺乏，導致教育行政組織“做得怎么樣”無從得知。再者，教育局職工在履行職能的過程中對履行效果的忽視也容易導致工作流于形式。如T區教育局制定有校長考核辦法，但是T區校長對這一與自己息息相關的文件內容卻知曉不多。調查顯示，57%的校長表示不熟悉教育局對校長工作的年度考核辦法。

四、加強縣級教育行政組織建設的建議

根據調查和分析的結果，縣級教育行政組織應從以下幾方面入手，加強自身職能建設。

（一）動態調整職能范圍

一個地方教育行政職能范圍的界定，除了來自自上而下的影響外，還要受到地方政治、經濟、社會和技術等環境的影響。從調查來看，地方教育行政組織普遍存在著職能繁雜但不聚焦、“越權”和“缺位”現象不同程度地存在等問題。這就需要地方教育行政組織必須認真審視自身，合理定位職能范圍。在這一重新審視和界定的過程中，需要特別關注兩個方面，一是動態地把握教育行政環境的變化，分析環境對教育的需求，結合國際、國家宏觀環境和地方環境對當地教育進行全方位的摸底調查，找出供給與需求之間的差距，從而確定自身的職能范圍；二是注重因時因地制宜。我國是大國辦教育，地方教育發展差距較大已經是不爭的事實，即便是同一區域城鄉之間、校際之間的教育差距也依然較大。因此，在進行教育行政職能定位的過程中，要堅持因時因地制宜原則，針對不同學校發展對政府的訴求，提供個性化的服務支持，切勿要么是不轉變，要么是全盤轉變。在教育行政職能轉變的過程中，要牢牢記住教育行政職能轉變的目的不是為了轉變而轉變，而是為了最大化地促進學生發展、教師發展和學校發展。

（二）更新職能履行方式

更新職能履行方式，一是要因地制宜，真正實現逐漸從直接管理到間接調控的轉變。針對政府對學校管得過多過細的弊端，《規劃綱要》特別指出，要“改變直接管理學校的單一方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少不必要的行政干預”。在具體的管理過程中，縣級教育行政組織要靈活運用多種宏觀調控工具，對區域教育實施統籌、協調和促進；二是要真正實現從文山會海到電子政務的逐步轉變。教育信息化直接帶動了電子政務。近年來，各級各地教育行政部門和學校在教育電子政務建設方面做了大量的工作，啟動并建成了一批重點信息化應用工程，初步建成了教育電子政務的框架。但是，電子政務作為一種新的工作模式，首先必須打破舊的習慣。僅就T區而言，該區從2000年就著手教育信息化建設，并重點開發了網絡電子辦公平臺。然而，從效果來看，T區的網絡電子辦公平臺和其他很多類似的教育管理平臺一樣，更多地還是日常工作的電子化呈現，改變的只是形式，不變的是管理的理念和內容。因此，要使教育電子政務健康、快速地發展，需要突破一些壁壘，尤其是要打破既有觀念的壁壘；三是要將政府不該做也做不好的事情通過政府購買服務的形式，讓渡給市場或社會。政府購買服務實際上是一種財政性資金的轉移支付方式，即政府對于某些設立的特定公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是采取通過各種模式建立契約關系，由中介組織、社會組織或營利組織等其他主體來提供公共服務，而政府支付相應資金的模式〔2〕。近年來，我國不少地區都在嘗試運用這種形式提高公共服務的質量，降低公共服務的成本，如上海浦東新區、貴州納雍、江蘇無錫、山東淄博、廣東中山等地。但是，政府購買服務在我國尚屬新生事務，仍處于起步階段，還有不少細節需要進一步強化，流程也還需要進一步優化。尤其值得注意的是，在政府購買服務的過程中，必須關注四大原則，一是購買內容必須符合“公共教育服務”的目標；二是公共教育服務的提供者必須具有主體獨立性；三是要將政府購買教育服務納入政府采購的范圍，建立公開、公平、競爭性的購買流程；四是提高政府與第三方組織之間的對話、合作、支持和互助等。除此之外，還應注意購買過程中信息的平等對稱和有效性，建立第三方監管機制，實行成本合理估算等。

（三）精簡和整合職能機構

鄧小平同志曾經指出“：精簡機構是一場革命?！蔽覈^去的機構改革，往往是著眼于機構本身的增減和人員的壓縮，沒有從政府職能調整這個根本出發，因此，以往的改革始終無法跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。當前，我國教育管理體制改革的重點是簡政放權和轉變政府職能，這兩者是緊密聯系、相互影響的?！兑巹澗V要》戰略性地提出：“培育專業教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。”這是我國第一次在重大政策中使用“教育公共治理”，預示著我國將走向教育公共治理的趨勢。在這一趨勢面前，簡政放權意味著要在理清職能范圍、合理讓渡職能的基礎上，確定部門設置和崗位設置，也即在明晰“應該做哪些事”的基礎上確定“設哪些崗”。同時，要在圍繞“如何把事做好”的基礎上加強部門與部門、崗位與崗位之間的整合。

（四）強調對職能效果的評價

強調對職能效果的評價，首先要樹立教育行政績效意識，提高職能效果評價的能力。在評估教育行政職能履行的效果上，需要關注評估指標的設定、評估方式的合理運用、評估人員的選擇、評估結果的反饋等環節。要有效評估教育行政職能的履行效果，首先要綜合運用多種評估方式，吸收利益相關者參與評估全過程，及時、準確地反饋評估結果；其次，要建立健全教育行政部門問責制，即對教育行政部門及其責任人不作為、過失或過錯行為進行合理性質詢及責任追究的制度。近20多年來，世界行政改革的主流趨勢是構建責任政府，要求政府明確承擔責任，切實履行職能?！兑巹澗V要》中明確提出要“加強教育監督檢查，完善教育問責機制”。在我國，要建立健全教育行政問責機制，需要從以下三個方面入手：一是培養一種行政問責意識。教育行政領導和干部要保持自律意識、責任意識，公民要保持權利意識和監督意識，只有這樣，行政問責才能達到監督和規范權力使用的目的。二是營造一種行政問責文化，一方面，要在教育行政組織里形成勤政、廉政、以人為本的組織文化；另一方面，要在民眾之間培育參與、信任、理解和支持的教育治理文化。三是創造開放的行政問責環境。這就需要打通教育行政組織和學校、教育社會組織、公眾的溝通渠道，實現信息公開、行政透明。只有這樣，才能做到總理所講的“要把加強行政監督作為政府工作的一項基本原則，做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”。