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中華人民共和國國務院新聞辦公室二○○九年四月十三日《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，全文約22000字。國家人權行動計劃在結構上包括六個部分：

一、導言；

二、經濟、社會和文化權利保障；

三、公民權利與政治權利保障；

四、少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利保障；

五、人權教育；

六、國際人權義務的履行及國際人權領域交流與合作。這是繼1991年發表《中國的人權狀況》白皮書以后，中國政府關于主流人權觀、人權框架、權利保障體系最系統的表述，不僅明確表達了中國“全面人權”的主流價值觀，還完整地描述了中國特色的人權框架與權利保障指標體系。閱讀《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，有助于辯證地認識人權的中國特色和人權國際化趨勢，有助于從整體和實踐意義上把握我國的人權保障體系，理解政府與人權、人權與法治的邏輯關系，以及人權教育的重要意義。

一、人權的中國特色與人權國際化

《國家人權行動計劃（2009-2010年）》是根據1993年維也納世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》的原則要求制定的，它依據“國家尊重和保障人權”的憲法原則和憲法關于“公民基本權利和義務”的規定，以及《世界人權宣言》和相關國際人權公約的有關精神和內容，既立足于國家情勢，又不忽視國際社會通行和可接受的要求，恰如其分地表達了中國的人權立場和觀點，比較完整地表述了人權框架體系和人權的政策與法律保障，不失分寸地展示了中國對人權國際化的姿態。毫無疑問，國家人權行動計劃比較充分地體現了中國人權話語特征，顯現了人權制度上的中國特色，并在相當程度上與世界人權體系相吻合，與國際人權公約的精神保持著協調和相當程度的一致。

（一）中國的人權框架體系及其特色

《國家人權行動計劃（2009-2010年）》確立了具有中國特色的比較系統的人權框架體系。國家人權行動計劃最具有實質性內容的三個部分列舉了不同權利的保障，比較全面地列舉了權利（益）的種類，描述了比較完整的人權基本框架，表述了比較完備的權利體系。從宏觀上看，中國的人權框架體系包括三個有機組成部分，一是經濟、社會和文化權利，二是公民權利與政治權利，三是少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人等社會特殊群體的權利。人權框架體系中的每一類權利都構成一個開放性的體系，比如，經濟、社會和文化權利包括了工作權利、基本生活水準權利、獲得社會保障權利、健康權利、受教育權利、文化權利、環境權利等；再比如，公民權利與政治權利包括了人身權利、被羈押者的權利、獲得公正審判的權利、宗教信仰自由，以及知情權、參與權、表達權、監督權等政治權利；又比如，少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利包括了少數民族權利、婦女權利、兒童權利、老年人權利、殘疾人權利等不同的特殊社會群體及其成員的權利。中國人權框架體系的特色主要體現在如下幾個方面：

一是對人權序列作出了中國式的安排。

在中國的主流人權觀中，經濟、社會和文化權利被優先考慮，這與西方的人權觀念存在差異。國家人權行動計劃將經濟、社會和文化權利擺在人權框架體系的首位，表達了自1991年以來中國政府在人權問題上的一貫立場，即優先考慮與人的生存和發展關聯的各種經濟、社會和文化權利，將公民就業、子女教育、醫療保險、社會保障等方面的權利明確置于言論自由、集會自由和獲得審判公正等權利之前。這種不同于西方社會的權利序列安排主要不是意識形態性的，不能表明中國與西方國家在人權觀念上有對立性的差別，當然也不意味著在中國的人權制度中經濟、社會和文化權利重于或高于公民權利和政治權利。堅持各類人權相互依賴與不可分割的原則，平衡推進經濟、社會和文化權利與公民權利和政治權利的協調發展，推動個人人權和集體人權的均衡并進，是國家人權行動計劃規劃的人權發展路徑。當然，人權行動計劃用很大的篇幅概括經濟、社會和文化權利保障，[1]并將其擺在權利保障序列的首位，這種中國式的安排不是沒有意義的。就如同民主、法治等具有世界共性的事物，在中國有不同于西方國家的表現形式和發展進程一樣，中國的人權體系和人權道路也會不同于西方社會。既尊重人權普遍性原則，又從基本國情出發，切實把保障人民的生存權、發展權放在保障人權的首要位置，在推動經濟社會又好又快發展的基礎上，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利，是中國人權事業發展的必由之路。

二是對政治權利作出了中國式的表述。

國家人權行動計劃在“公民權利與政治權利”部分比較系統地表述了公民的政治權利，確立了相對完整的以知情權、參與權、表達權、監督權為內涵的政治權利體系。知情權、參與權、表達權、監督權不是通常的法律術語，而是一種政治表述。近幾年來，保障人權、政治權利等術語已經逐步進入政治話語空間。中共十六大報告指出：健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。中共十六屆四中全會通過《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：保證基層群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權等民主權利。中共十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：推進決策科學化，民主化，深化政務公開，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。中共十七大政治報告指出：人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。以知情權、參與權、表達權、監督權表述人民的民主權利，實際上已經構成了以憲法規定的公民政治權利為基礎的中國特色的公民政治權利體系，其內涵反映了曲折復雜的民主政治建設過程中公民政治權利的發展。國家人權行動計劃確立的公民政治權利框架體系包容性很強，為公民政治權利的漸進性增長預留了足夠的空間。

三是明確了社會特殊群體權利類型的地位。

國家人權行動計劃單列少數民族權利保障、婦女權利保障、兒童權利保障、老人權利保障、殘疾人權利保障，將上述權利歸為社會特殊群體權利予以專門規定和保護，在一定意義上更加接近于人權的本質，反映了中國主流人權觀的一個基本傾向，體現了中國政府在人權領域中強烈的現實感和對社會正義的正確理解。國家人權行動計劃在“經濟、社會和文化權利保障”部分表述的農民權益的保障、四川汶川特大地震災后重建中的人權保障，似可表述為農民權利（益）、災民權利（益）并列于少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人權利之后，納入社會特殊群體權利體系予以規定和保障。這樣的結構安排可能更合乎整個中國人權框架體系的邏輯。

四是在人權的所有領域體現務實人權的精神。

國家人權行動計劃不是一份抽象的人權宣言，它除了在公共權力與公民權利和政治權利之間設置界限并確立制度保障外，還針對另外兩類權利明確了具體的權利標準以及相應的保障措施。務實人權是中國權利保障和人權發展的基本特征，它在國家人權行動計劃中主要表現為“數字人權”和權利保障的切實措施。在經濟、社會和文化權利保障與社會特殊群體權利保障兩部分，一系列數字、比例構成具體的權利標尺，[2]并有切實可行的時間表要求和財政等措施予以保障，使權利成為看得見摸得著、可望、可求并可及、可持續發展的東西。不僅上述兩類權利，就是公民權利和政治權利，國家人權行動計劃也規定了相應的法律、政策和具體制度保障。為促進公民權利和政治權利的現實性，國家人權行動計劃設定若干務實性的保障制度和措施。比如，為保障信訪權，開通綠色郵政、專線電話、網上信訪、信訪等多種渠道；建設全國信訪信息系統，設立國家投訴受理辦公室，建立健全人民建議征集制度；堅持黨政領導定期接待群眾來訪制度、人大代表和政協委員聯系信訪群眾制度；等等。再比如，為保障被羈押者的權利，完善監所執法責任制、執法公示制、執法工作評議考核和執法過錯責任追究制，建立監所執法執紀監督制度和權力制約機制；建立并推廣提訊前后對被羈押者進行體檢的制度；進一步完善被羈押者的處遇制度；落實被羈押者約見駐監所檢察官制度；等等。這些制度和措施保障，充分反映了政府在人權領域的務實態度和各類權利保障的現實性。

（二）中國人權與人權國際化

在人權國際化方面，整個國際社會都在發生思維意義上的變化。在人權問題上，國際社會歷來存有分歧，但也在不斷取得共識。《世界人權憲章》通過18年之后，兩個國際人權公約姍姍遲來，世界各國對兩個人權公約的簽署和批準經過了更為漫長的過程。這實際上就是國際社會在人權問題上既分歧又共識的結果。自兩個國際人權公約以來，尤其是冷戰結束后，人權成為國際社會一個更加喋喋不休的話題。美國、歐盟和世界銀行、國際貨幣基金組織等常常將經濟援助、世行貸款等與人權評價捆綁在一起，以至于引起西方國家與發展中國家之間在人權與主權關系上的對抗性觀點。發展中國家更加強調主權的意義，反對美國、歐盟和國際組織以人權為理由壓制國家主權，尤其反對將人權問題作為國際交往的附帶條件。在人權國際化方面的觀點和立場上，中國就處在發展中國家行列。隨著發展中國家強硬的人權立場的緩解，國際社會的人權思維正在發生變化，人權觀點也在相當程度上趨于接近。《國家人權行動計劃（2009-2010年）》在一定程度上比較客觀地反映了這種變化。毫無疑問，這種變化的程度取決于兩個關結點，一是國家主權，這是促進人權國際化特別是人權對話與合作的前提，逐步淡化國際社會中人權領域的斗爭思維和對抗姿態；二是國家情勢，強調人權的意義應當建立在由歷史、文化和社會因素組構的國家情勢基礎上，突出人權的國家特色。

1993年，維也納世界人權大會通過《維也納宣言和行動綱領》，建議各會員國考慮制定國家人權行動計劃，以明確各國為促進和保護人權應采取的措施。能否制定國家人權行動計劃，被視為衡量一個國家的政府對保障人權重視程度的重要指標。2002年8月，聯合國人權高專出版指南進一步明確了行動計劃制定、執行、監督和評估程序。截至目前，包括中國在內，世界上已有26個國家根據《維也納宣言和行動綱領》的要求和聯合國人權高專出版的指南制定了人權行動計劃，但其中不包括美國、法國等西方國家。中國制定人權行動計劃的基本依據，是中國憲法規定的“國家尊重和保障人權”的原則和憲法關于“公民基本權利和義務”的規定，以及與之相一致的《世界人權宣言》和國際人權公約的基本精神。該行動計劃的宗旨就是依據中國憲法的原則和規定與國際人權公約的基本精神，從立法、執法、司法各個環節完善尊重和保障人權的體制機制和目標措施，依法推進中國人權事業的發展。國家人權行動計劃一方面體現了中國特色，另一方面反映了人權國際化趨勢。根據國家人權行動計劃的表述，人權國際化的基本內涵主要表現在如下兩個方面：

一是中國政府重視國際人權文書對促進和保護人權的作用。比如，適時啟動簽署和批準程序，參加國際人權公約。迄今，中國已參加了26項國際人權公約，成為《經濟、社會及文化權利國際公約》、《兒童權利公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》等重要國際人權條約的締約國，簽署了《公民權利和政治權利國際公約》和《〈兒童權利公約〉關于兒童卷入武裝沖突的任擇議定書》，并在認真研究后兩項國際人權文書的批準事宜。[3]再比如，中國政府在人權政策和人權立法中對人權的官方表述在一定的范圍、程度和內容上與相關國際人權文書保持著一致。國家人權行動計劃對一些具體權利的表述基本上與相關公約的內容吻合，比如人身權、工作權等權利表述，基本上符合相關公約的權利目錄甚至體現了公約的具體內容。而新聞評論權、被羈押者的權利、環境權等納入國家人權行動計劃，也在一定程度上體現了人權的國際標準。又比如，也是更為重要的，中國政府歷來重視對已參加的國際人權條約規定義務的履行，及時向相關條約機構提交履約報告，與條約機構開展建設性對話，并充分考慮條約機構提出的建議與意見，結合中國國情對合理可行的建議加以采納和落實。[4]這意味著人權的國際標準在一定程度上已經和正在轉化為國內標準，既表現了中國人權觀念和制度的國際水平，也充分表達了中國政府在人權國際化方面的態度。

二是參與國際人權領域的交流與合作。中國致力于在平等和相互尊重的基礎上，開展國際人權交流與合作，推動國際人權事業健康發展。比如，深入參與聯合國人權理事會工作，推動理事會以公正、客觀和非選擇方式處理人權問題；認真參加人權理事會對中國的首次普遍定期審議，與各方開展建設性對話，落實合理建議；繼續與聯合國人權特別機制合作，答復特別機制的來函，根據接待能力并兼顧各類人權平衡的原則，考慮邀請一位特別報告員訪華；繼續與聯合國人權高專辦公室開展人權技術合作；繼續加強與聯合國糧農組織、教科文組織、世界衛生組織、國際勞工組織等專門機構和其他相關國際組織的交流與合作；繼續在平等和相互尊重的基礎上與有關國家開展雙邊人權對話與交流；繼續參與亞太地區、次區域框架下的人權活動；等等。國際人權領域的交流與合作構成中國人權事業的重要組成部分，對促進國內權利保障和人權國際化具有重要意義。

二、權利保障體系：政策與法治

《國家人權行動計劃（2009-2010年）》是一個涉及政治、經濟、社會和文化各領域并以人權保障為主題的國家專門規劃，是一項落實憲法尊重和保障人權基本原則并關涉立法、行政和司法等領域的公權標準和行動指南，是一份實現權利保障和推進中國人權事業發展的政策大綱。這份綱領性文件建立在幾十年特別是近二十年來逐步形成的政治與政策、憲法與法律基礎上。從一定意義上說，國家人權行動計劃不僅建立了完整的人權框架，同時在政治和法治基礎上確立了比較系統的權利保障體系。

（一）人權的政治基礎和政策保障

1991年11月，國務院新聞辦公室發表《中國的人權狀況》白皮書，將實現充分的人權作為中國社會主義所要求的崇高目標。從上世紀90年代開始，人權逐漸成為熱門話語，人們熟悉它不再局限于外交領域和中國與西方的意識形態對抗中，而是在國內政治生活和社會生活的更為廣泛和更為現實的領域。1997年9月，在中共第十五次全國代表大會上，人權概念與“依法治國，建設社會主義法治國家”一同進入政治報告；2002年11月，中共第十六次代表大會將“尊重和保障人權”確立為共產黨執政和領導民主法制事業的重要目標；十六屆三中全會進而強調科學發展觀的本質和核心就是以人為本，而以人為本“就是要尊重和保障人權，包括公民的政治、經濟、文化權利”；十六屆四中全會將“尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由”作為科學、民主、依法執政的重要內容；十六屆六中全會進一步將“尊重和保障人權”提高到構建和諧社會制度建設的高度，將完善人民民主權利保障制度、加強人權司法保護，以及尊重和保障人權、依法保證公民權利和自由等，作為和諧社會建設的根本內容；2006年3月，第十屆全國人民代表大會審議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，明確提出“尊重和保障人權，促進人權事業的全面發展”。“尊重和保障人權”成為國家建設和社會發展的戰略指導和核心內涵；2007年中共十七大將“尊重和保障人權”寫入黨章，著重強調“尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利”。尊重和保障人權成為中國執政黨治國理政的基本原則。這一系列與人權相關的重大事件，一方面標志著尊重和保障人權已經成為執政黨和政府治國理政的基本原則，成為國家建設和社會發展的重要主題，另一方面說明國家人權行動計劃具有堅實的政治基礎，我國的權利保障和人權事業擁有可靠的政治權威。

人權的政治基礎和權威最直接地體現為人權的政策保障。如前所述，國家人權行動計劃是一個以人權保障為主題的國家專門規劃，它與國家經濟和社會中長期發展規劃密切關聯，是體現在一系列國家建設和社會發展規劃中的關系權利保障內容的集中表述，與人權事業相關的各類國家規劃、行動綱要和計劃構成了國家人權行動計劃的政策基礎。正是在這樣的意義上，國家人權行動計劃被視為推進中國人權事業發展的具有“綱舉目張”效果的政策文件。國家人權行動計劃與《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006-2010年）》、《中國老齡事業發展“十一五”規劃》、《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要（2006-2010年）》、《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》、《全國生態環境保護綱要》、《中國婦女發展綱要（2001-2010年）》、《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》、《中國反對拐賣婦女兒童行動計劃（2008-2012年）》，以及“雨露計劃”、“霞光計劃”、“211工程”、“985工程”，[5]還有正在醞釀中的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，等等，保持著協調一致和相輔相成關系。上述規劃、綱要和計劃為國家人權行動計劃的實施奠定了堅實的政策基礎，國家人權行動計劃作出的實現權利保障和推進人權事業發展的承諾有著廣泛和現實的政策保障。換言之，國家人權行動計劃的最終效果依賴于相關規劃、綱要和計劃地執行與落實。

《國家人權行動計劃（2009-2010年）》分列的經濟、社會和文化權利與公民權利和政治權利，是性質、特征和保障方式存在差別的兩類權利。四十多年前聯合國大會制定了兩個人權公約，分別規定公民權利和政治權利與經濟、社會和文化權利兩類權利，構成了各會員國能夠接受的世界人權體系，就是受了將人權區別為兩個范疇的觀點的影響。[6]從權利性質、特征及世界各國的人權實踐來看，兩類人權的不同主要在于：當生命、人身自由、財產安全、思想及言論自由等權力受到侵害時，可以直接訴諸法院獲致司法救濟；而工作權、免受饑餓權、受教育權、獲得社會保障權等權利的實現，卻廣泛地依賴于政府組織和推動的經濟、社會和文化的全面進步和發展。公民權利和政治權利通常被認為是絕對的和直接的，是免費享用的“便宜”權利，這些權利的主要內容是設定國家有不得干涉個人的完善和自由的義務，因其具有“可訴性”或者說“可司法性”，有關這類權利的規范可以很容易地為法院和類似的司法機關所適用；而經濟、社會和文化權利則被認為具有過程性，在歐洲被視為“規劃的權利”，是需要支付公共成本的“昂貴”權利，需要逐步實現。這些權利被理解為國家有責任向個人提供福利。受教育權、勞動（工作）權、社會保障權、健康權、安全權、環境權等權利與公民權利和政治權利不同，它們具有明顯的社會屬性，是關于國家政治與政府目標和社會與民眾期望的重要聲明，它們的現實性有賴于進一步的立法活動、充裕的政府預算和得力的政策措施。良好的公共政策應當致力于改善和發展人類生存環境，實現對自然災害的公共抗爭，創造更多的就業機會，改善工作環境和勞動條件，推行社會再分配和最低生活保障政策，消滅饑餓、疾病和貧困，給予婦女、兒童、老人和其它弱勢群體特別的關懷和公共救濟，實行義務教育和發展人的智能，以及促進社會可持續發展，等等。

正是在這樣的意義上，針對國家人權行動計劃列舉的經濟、社會和文化權利與少數民族、婦女、老人、兒童、殘疾人等社會特殊群體權利的保障而言，少數民族政策、三農政策、教育政策、醫療衛生政策、社會福利政策、婦女政策、環境政策等公共政策，具有不可替代的作用。不僅如此，公共政策對于公民權利和政治權利同樣具有重要意義。比如，寬嚴相濟的刑事政策是我國在構建和諧社會的背景下確立的當前及今后相當長的一個時期應當堅持的基本刑事政策，是公共政策的特殊領域。十一屆全國人大常委會第七次會議于2009年2月28日通過了《中華人民共和國刑法修正案（七）》，一些內容的修正，像偷稅補繳稅款后可不追究刑事責任等，較好地體現了寬嚴相濟的刑事政策。刑法的刑事政策化，是本世紀刑法發展的主要趨勢之一。寬嚴相濟的刑事政策、刑事和解政策等，實際上是刑事政策化的重要表現，對促進社會和諧與保障人權具有重要意義。

（二）人權的憲政基礎和法治保障

1982年憲法在結構上將“公民基本權利與義務”調整到“國家機構”之前，被認為具有重要的象征意義；自1980年代以來，人權概念從主流意識形態的反面、邊緣，逐步成為制度轉型遵循的一條主線，權利保障成為國家立法、政府執法和政法工作的一條原則；2004年，“國家尊重和保障人權”被載入憲法修正案，首次將“人權”由一個政治概念提升為憲法概念，將尊重和保障人權確立為國家根本法的一項基本原則。不僅如此，2004年的憲法修正案還確立了私人財產權的憲法保護制度，為人權立法確立了方向。憲法的修改、憲政制度的進步，尤其是公民憲法權利體系的完善，一方面標志著中國憲政制度的良性發展，基本體現了憲政與人權的內在邏輯關系，另一方面說明國家人權行動計劃具有堅實的憲法基礎，我國的權利保障和人權事業擁有可靠的憲政權威。

人權的憲政基礎和權威將直接體現為人權的法治保障。自上世紀90年代以來，保障人權逐漸成為中國民主法制建設的主題之一。通過法治促進和保障人權，依法實現權利保障，已經成為立法、行政和司法機關共同遵循的行動準則。2008年2月發表的《中國的法治建設》白皮書全面列述了人權與法治的關系，在重要位次上設立人權法治標題，概括和列舉了中國尊重和保障人權的法律制度，堅持實踐通過法治促進和保障各類人權的現實邏輯，包括生命權的法律保障，人身自由、人格尊嚴的法律保障，平等權的法律保障，政治民主權利的法律保障，宗教信仰自由的法律保障，勞動者權益的法律保障，經濟、社會、文化和其他權利的法律保障，等等。自改革開放以來，全國人大及其常委會制定了440多件法律、法律解釋和決定，國務院制定了960多件行政法規，地方人大及其常委會制定了8000多件地方性法規，民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。這些法律、法規與權利保障直接相關。尤其需要指出的，上世紀最后的十年，行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法的頒行，以及刑事訴訟法與刑法的修改，都與公民權利的保障和救濟密切關聯。修改刑事訴訟法廢除收容審查制度與嚴禁刑訊逼供、死刑復核權上收最高人民法院等近幾年來的刑事司法改革，更加體現了人權對法治的影響和法治對人權的關懷。

2003年最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯合在全國范圍內開展了歷史上規模最大的清理超期羈押行動，在此基礎上，建立了羈押期限告知制度、期限屆滿提示制度、檢查通報、超期投訴和責任追究等制度，逐步形成了防止和糾正超期羈押的長效機制，有效地維護了犯罪嫌疑人和被告人的合法權益。借助社會高度關注的孫志剛案件，在各種社會力量的合力推動下，中國政府廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，以社會救助制度替代收容遣送制度，體現了對人的人格尊嚴的關注和人道關懷。另外，包括稅收征管法的修改與物權法、行政許可法、政府信息公開條例的出臺，以及近幾年來社會法的發展，產生了更為廣泛的權利保障效應。[7]眾所周知，中國人權保障事業與法治進步相伴隨，近十幾年來的法治成就主要體現在對公共權力的規范與控制和對公民權利的維護與保障上。不斷趨于完善的法律框架尤其是日趨完備的公法體系為權利保障和人權事業發展奠定了良好的法律基礎。毫無疑問，加深人權與法治的互動關系，促進法制完備、推進依法行政和保障司法公正，是實施國家人權行動計劃的基本途徑。

如前所述，國家人權行動計劃是一項貫徹憲法尊重和保障人權基本原則、落實憲法關于公民基本權利規定的綱領性文件，是引領法律制度的完善和創新的立法指南。國家人權行動計劃不同于人權白皮書，它主要不是集中概括和靜態描述與人權關聯的現行法律規范的文本，而是推動人權制度進一步完善和發展的綱領性文件。如同市場經濟法律體系一樣，人權法律體系就存在于不斷完善和發展的社會主義法律體系之中。隨著社會主義法律體系的逐步完備，中國人權法律體系已經基本成型。國家人權行動計劃不僅規定了人權立法發展的方向和人權制度建設的框架，還提出了具體的立法要求。比如，為促進各民族一律平等，保障各少數民族的合法權益，首要的是推動制定貫徹實施民族區域自治法的配套規定，修訂《城市民族工作條例》、《民族鄉行政工作條例》；再比如，根據兒童最大利益原則，努力保障兒童的生存、發展和參與的權利，首要的是推動修訂省級未成年人保護法配套法規，推動各地制定預防未成年人犯罪法配套法規；又比如，國家大力發展殘疾人事業，加強殘疾人社會保障和服務體系建設，保障殘疾人的合法權益，首要的是推動制定精神衛生法，啟動制定殘疾人康復條例、無障礙建設條例等行政法規，推動地方修訂殘疾人保障法實施辦法和優惠扶助規定。從立法表現形式上講，人權立法和制度建設既包括新立法律，比如制定新聞法、出版法、個人信息保護法等，使人權法律體系更加完備；也包括修訂法律，比如，修改刑法、刑訴法、國家賠償法、集會游行示威法等，使人權法律規范更加完善；又包括廢止法律，比如廢除勞動教養辦法，尋求新的替代制度，逐步消除背離人權保障原則的制度缺陷；還包括與國際人權法的協調，比如，中國已簽署《公民權利和政治權利國際公約》，將繼續進行立法和司法、行政改革，使國內法更好地與公約規定相銜接，為盡早批約創造條件。立法是權利保障的前提和基礎，如何把不斷發展著的人權和權利保障措施規范化、制度化、法律化，應是實施國家人權行動計劃的關鍵所在。

國家人權行動計劃是規范政府及其執法部門和司法部門的行為指南。政府及其執法部門和司法部門負有責任落實保障權利的各項法律法規，依法保護各類和各項權利。任何一類或一項權利的保障都離不開相關法律的落實，執法和司法是權利保障的現實載體。以人身權利保障為例，國家人權行動計劃著力于在執法、司法的各個環節上依法保障人身權利。比如，依照法定程序收集證據，嚴禁刑訊逼供和以威脅、引誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據。對刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人的，將根據不同情節和后果，分別給予相應的處理。構成犯罪的，依法追究刑事責任；再比如，嚴禁執法人員實施非法拘禁行為，收押、換押、延押必須依法進行，防止錯誤羈押和超期羈押。對造成非法拘禁、錯誤羈押、超期羈押的責任人進行責任追究和處罰；又比如，嚴格控制并慎用死刑，完善死刑緩期二年執行制度，嚴格死刑審判程序，完善死刑復核程序。堅持死刑二審案件開庭審理，確保死刑案件質量。死刑除依法由最高人民法院判決的以外，一律由最高人民法院核準；還比如，在獄所管理中，正確理解被羈押者權利的含義，嚴格執行被羈押者權利保護與人道待遇方面的法律法規和具有法律意義的制度措施，像執法公示制度、提訊前后對被羈押者進行體檢的制度、被羈押者約見駐監所檢察官制度等，以保障被羈押者的權利與人道待遇。沒有刑事訴訟法、監獄法以及嚴禁刑訊逼供、嚴禁非法拘禁和羈押、嚴格控制和慎用死刑、完善羈押者權利保障等制度的貫徹落實，公民人身權利就缺乏有效保障。再以工作權利保障為例，國家人權行動計劃著力于通過相關法律的落實維護工作權利。比如，大力促進就業和再就業，維護勞動者的合法權益，需要落實就業促進法，實現城鄉就業統籌，促進就業增長；再比如，落實勞動合同法，普遍推行勞動合同制度，大力推廣集體合同制度，健全勞動關系三方協調機制，全面落實最低工資制度，促進職工工資水平穩步增長；又比如，落實安全生產法，堅持“安全第

一、預防為主、綜合治理”的方針，加強勞動保護，改善生產條件；還比如，落實勞動爭議調解仲裁法，公正及時解決勞動爭議，促進勞動關系和諧穩定。沒有就業促進法、勞動合同法、安全生產法、勞動爭議調解仲裁法等法律的貫徹落實，工作權利就沒有可靠保障。

結語、人權教育的意義與內涵

中國政府二○○八年二月發表《中國的法治建設》白皮書，將“普法和法學教育”列為一個獨立的部分，肯定了法學教育對法治建設的特殊意義，表明了法學教育是中國法治的有機構成要素。同樣的道理，“人權教育”列入《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，構成國家人權行動計劃不可或缺的組成部分，表明了人權教育對權利保障和人權事業發展的重要價值。中國法學教育與中國法治建設并行幾十年，法學教育基本適應于法治建設的需要。與此不同的是，人權教育與近十幾年的人權發展并不同步，是國家人權行動中相對薄弱的環節。國家人權行動計劃的實施不僅需要政治基礎、憲政基礎，還需要廣泛的社會基礎和文化基礎。根據國家人權行動計劃的要求加強人權教育，實現人權教育與法治理念教育和普法宣傳教育兩個結合，普及人權觀念、培育人權意識、建設權利文化和促進人權社會化，對權利保障和人權事業發展具有重要意義。

國家人權行動計劃要求中小學教育要逐步增加法律和人權方面的教學內容；高級中學教育除了進行一般性的人權觀念培育外，要系統開展有關中國憲法“公民的基本權利與義務”教育和國際人權知識的教育；高等院校要面向本科生開設人權公共選修課，面向法學專業本科生開設人權法課程。從長遠來看，這是人權教育和人權社會化的基礎工程和基本渠道。就目前而言，人權教育應當以面向公職人員的人權教育為重點，或者說，在全社會加強人權教育，培育人權文化，人權教育的起點是中小學，重點是“教育干部”，增強公職人員的人權意識。面向公職人員的人權教育培訓應當成為實施人權教育計劃的重中之重，特別是針對公安、檢察院、法院、監獄管理、城市管理執法等特定執法機構和人員的人權教育培訓，應當常態化、制度化。面向公職人員的人權教育應當與社會主義法治理念教育相結合，人權價值觀念應當成為社會主義法治理念的主要內涵。

根據國家人權行動計劃，應當有計劃、有組織地開展面向社會大眾的人權教育活動，逐步將人權教育與普法宣傳教育結合起來，并使其成為社會核心價值觀教育的重要組成部分。可以充分利用廣播、電視、報刊、網絡等大眾傳播媒體，面向社會公眾普及人權知識，提高全民的人權意識，營造權利文化，使人權觀念成為意識形態的主流觀念，使人權觀成為社會核心價值觀。在面向社會大眾的人權教育中，應當促進社會成員權利觀念的適度調適，在進一步強調權利對于人的發展的價值、對于權力的界限作用和人權作為法治基本內涵的重要意義的同時，促使人們對權利內涵及其與法治關系的全面認識，認識責任、義務作為權利的另一面的重要性。任何一類法治都存在兩端，法治的一端關系著權利，另外一端關聯著義務與責任，內容包括了法律義務、公民責任。只有強化公民的家庭、社會和政治責任意識與義務觀念，并將其與權利觀念合為一體，才能形成正確的“全面權利觀”，改造法治的文化思想土壤，維護法治的持續發展。[8]如果不能實踐全面權利觀，防止責任、義務觀念過分缺失而權利無度泛化和權利要求過度泛濫，促使權利、公民責任、法律義務一體化，就會使偏頗的權利文化消蝕權利的本質和價值，從而喪失法治持續發展的可能性。