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國際上最早肯定發(fā)展權(quán)原則并首次將文化權(quán)納入人權(quán)范疇的是1948的聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》以及1969年的《社會進(jìn)步和發(fā)展宣言》，發(fā)展權(quán)概念直到1986年聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)宣言》得到了充分而明確的確立，構(gòu)成當(dāng)代國際社會中第三代人權(quán)的重要內(nèi)容。我國政府于1997年正式簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，并于2001年獲得全國人大常委會批準(zhǔn)，表明黨和政府重視對公民權(quán)利國際標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，注重保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、政治權(quán)和文化權(quán)。《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》將提高全民族思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)，加快文化事業(yè)發(fā)展作為重要目標(biāo)，并提出要“全面持續(xù)有效地提高全民族文明素質(zhì)，為現(xiàn)代化建設(shè)提供有力的思想保證、精神動力和智力支持”。

文化既是凝聚人心的精神紐帶，又直接關(guān)系民生幸福。我們黨歷來高度重視運(yùn)用文化引領(lǐng)前進(jìn)方向、凝聚奮斗力量，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民不斷以思想文化新覺醒、理論創(chuàng)造新成果、文化建設(shè)新成就推動黨和人民事業(yè)向前發(fā)展，文化工作在革命、建設(shè)、改革各個(gè)歷史時(shí)期都發(fā)揮了不可替代的重大作用。圖書館、文化館、美術(shù)館、博物館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)向社會公眾提供普遍、平等的公共服務(wù)。強(qiáng)調(diào)文化需求也是民生需求，就是要從維護(hù)公民的基本文化權(quán)益出發(fā)，著力構(gòu)建公共文化服務(wù)體系。讓文化發(fā)展成果最大程度地惠及人民群眾，讓人民享有健康豐富的精神文化生活，是文化強(qiáng)國建設(shè)的基本著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。

所有領(lǐng)域的發(fā)展歸根結(jié)底都是以人的發(fā)展為最終指向的。人的現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的動力和目的，沒有人的現(xiàn)代化，就不可能真正實(shí)現(xiàn)社會的現(xiàn)代化。美國人類學(xué)家劉易斯認(rèn)為，窮人之所以貧困和其所擁有的“貧困文化”有關(guān)。人要獲得經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益，越來越依靠人的內(nèi)在發(fā)展和全面提高。只有不斷提高自身素質(zhì)和全面發(fā)展，才能增強(qiáng)在社會中的競爭力和可持續(xù)發(fā)展的后勁，進(jìn)而獲得更多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益。根據(jù)聯(lián)合國衡量人類發(fā)展指數(shù)(HDI)的有關(guān)指標(biāo)“人的現(xiàn)代化”至少包括了如下三個(gè)方面的基本含義:(1)身心的健康;(2)知識與能力;(3)支持達(dá)到上述兩項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)能力。可見，文化素質(zhì)是人的現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。從以往衡量國民文化素質(zhì)多注重成人識字率、中學(xué)普及率、勞動力平均受教育程度等，到評價(jià)文化貧困的現(xiàn)代指標(biāo)體系包括學(xué)習(xí)型組織普及率、功能性文盲率、研究與開發(fā)支出率、繼續(xù)教育培訓(xùn)率、知識創(chuàng)新率、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展率、國際文化市場占有率等。就我國而言，地區(qū)間發(fā)達(dá)程度的差異也直接影響著HDI的高低。

公民文化發(fā)展權(quán)益保障的現(xiàn)狀分析

近十年是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民主不斷健全、文化日益繁榮、社會保持穩(wěn)定的時(shí)期，是著力保障和改善民生、人民得到實(shí)惠更多的時(shí)期。目前，我國社會已進(jìn)入文化消費(fèi)的快速增長期，人們的精神文化需求日益旺盛，追求自我文化表達(dá)、參與自主文化創(chuàng)造活動的愿望更加強(qiáng)烈，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身文化權(quán)益的意識更加高漲。

1．“十一五”以來文化事業(yè)費(fèi)總量持續(xù)快速增長。文化事業(yè)費(fèi)集中體現(xiàn)了各級政府對文化事業(yè)的資金投入，是反映文化事業(yè)發(fā)展的核心指標(biāo)。我國文化事業(yè)費(fèi)是指各級文化行政主管部門和各文化企業(yè)事業(yè)單位在報(bào)告期內(nèi)實(shí)際收到的本級財(cái)政撥款或財(cái)政補(bǔ)貼(不含基本建設(shè)的財(cái)政撥款，不包括政府作為企業(yè)所有者投入的資本，也不包括文物經(jīng)費(fèi))持續(xù)快速增長。“十一五”以來，我國文化事業(yè)費(fèi)逐年增加，增長速度保持在18%以上的較高水平，全國文化事業(yè)費(fèi)總額達(dá)到了1220．43億元，文化事業(yè)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)也得到了一定程度優(yōu)化。針對基層文化建設(shè)比較薄弱的現(xiàn)象，按照《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》的要求，文化投入堅(jiān)持重心下移、面向基層、面向群眾的方針，不斷加大基層文化投入，保障文化民生，基層文化事業(yè)費(fèi)比重逐年提高。同時(shí)，國家高度重視西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化事業(yè)的發(fā)展，按照西部大開發(fā)總體要求，文化事業(yè)費(fèi)投入資金持續(xù)向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，確保西部地區(qū)文化事業(yè)發(fā)展。按照藝術(shù)表演團(tuán)體、公共圖書館、群眾文化機(jī)構(gòu)和其他單位四個(gè)方面的行業(yè)投向，國家對群眾文化機(jī)構(gòu)的投入明顯加大。

2．公共文化服務(wù)體系建設(shè)對于滿足公民日常文化需求發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。我國的文化體制區(qū)分為公益性的文化事業(yè)單位和經(jīng)營性的文化企業(yè)。公共文化服務(wù)體系屬于前者，內(nèi)容上包括縣級圖書館和文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性文化站、村(社區(qū))文化室三級網(wǎng)絡(luò)，包括文化信息資源共享工程、民族民間文化保護(hù)工程、電影放映“2131”工程、文化“三送”工程。近年來，許多城市明確提出建立“文化強(qiáng)市”的目標(biāo)，并納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展考評體系，公共文化服務(wù)體系建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破、快速發(fā)展的良好勢頭，公民文化權(quán)益受到前所未有的關(guān)注。初步建成了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)、(鎮(zhèn))、村六級覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施了一大批惠民文化工程，廣播電視村村通已覆蓋全部通電行政村和20戶以上自然村，文化信息資源共享工程已建成83萬個(gè)服務(wù)點(diǎn)、覆蓋90%的行政村，農(nóng)家書屋已建成40萬家、覆蓋50%的行政村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，一村一月放映一場電影的公益服務(wù)目標(biāo)，全國已有1743家公共博物館、紀(jì)念館、愛國主義教育示范基地向社會免費(fèi)開放，實(shí)施國家舞臺藝術(shù)精品工程、國家重大歷史題材美術(shù)創(chuàng)作工程。2011年，文化部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《文化部財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見》，部署了全國公共圖書館、文化館(站)、美術(shù)館免費(fèi)開放工作。這是黨中央國務(wù)院保障廣大人民群眾基本文化權(quán)益、推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重大舉措。

3．提供符合本地區(qū)群眾需求、地區(qū)特色的優(yōu)秀產(chǎn)品和服務(wù)。我國多地充分發(fā)揮在區(qū)域文化發(fā)展中的骨干作用，加強(qiáng)公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)，創(chuàng)作和提供符合本地區(qū)群眾需求、體現(xiàn)本地區(qū)特色的優(yōu)秀產(chǎn)品和服務(wù)，組織開展多種形式的文化活動，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)領(lǐng)域，滿足群眾多樣化的文化需求。如作為第一批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建城市的蘇州、嘉興覆蓋城鄉(xiāng)的文化資源共建共享的經(jīng)驗(yàn)，杭州利用“群文網(wǎng)”優(yōu)化面向全市的群文資源配送，發(fā)揮了城市在區(qū)域的樞紐作用，使其成為地區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)劃和政策的指導(dǎo)中心、產(chǎn)品和服務(wù)供給中心、資源和要素優(yōu)化配置中心、人才培育和隊(duì)伍建設(shè)中心，全面提升區(qū)域內(nèi)公民文化發(fā)展權(quán)益的保障水平。

與此同時(shí)，我國公民文化發(fā)展權(quán)益保障的現(xiàn)狀離文化強(qiáng)國的要求還存在很大差距。

1．文化事業(yè)地區(qū)發(fā)展極不平衡。我國幅員遼闊，東、中、西部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平和公共文化服務(wù)體系建設(shè)的水平差異很大。文化資源分配不平衡直間接影響著文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，其保障程度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況呈較顯著的正相關(guān)性。總的趨勢是東部比中西部實(shí)現(xiàn)程度高。東部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)較高主要是由于其自身經(jīng)濟(jì)水平較高，財(cái)力相對比較雄厚;部分西部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)用較高主要是由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付較多。

2．文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重明顯偏低。一些地方政府官員認(rèn)為文化設(shè)施不能帶來經(jīng)濟(jì)效益，“鑼鼓響不響，莊稼照樣長”，把文化工作當(dāng)作“軟任務(wù)”，直接導(dǎo)致文化工作從硬件到軟件建設(shè)的滯后;一些街道的文化站只剩下了一塊牌子，或者“只管建，不管服務(wù)”，使得公共文化設(shè)施形同虛設(shè)，這些無疑都損害了公民的文化權(quán)益。“十一五”以來，盡管文化事業(yè)費(fèi)總量呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢，但文化事業(yè)費(fèi)占國家財(cái)政總支出的比重卻基本維持在0．39%至0．41%之間。從歷史數(shù)據(jù)看，“八五”時(shí)期達(dá)到0．50%，“九五”時(shí)期大幅回落到0．45%，“十五”時(shí)期又進(jìn)一步大幅回落到0．39%。“十一五”以來，文化事業(yè)費(fèi)年均增長速度明顯落后其他社會事業(yè)費(fèi)，文化與其他社會事業(yè)的差距被迅速拉大。

文化事業(yè)費(fèi)明顯不足，一方面是由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)不同，文化建設(shè)長期以來底子薄、欠賬多;另一方面是由于一些基層地方黨委政府仍然沒有真正樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀，對文化建設(shè)特別是公共文化服務(wù)體系建設(shè)重視不夠，缺乏文化自覺。

2．社區(qū)文化產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足。由于當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共文化產(chǎn)品供給的主體是政府，因此政府能否提供充足的資金支持是決定公共文化產(chǎn)品供給狀況的關(guān)鍵性因素。現(xiàn)狀表明，文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不足，尚未建立比較完善的基層公共文化服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距較大。［1］社區(qū)文化產(chǎn)品太少，公益性的文化陣地少，方便實(shí)用的文化服務(wù)也少。據(jù)《半月談》雜志社調(diào)查公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國有超過60%的城鄉(xiāng)居民每年用于書報(bào)雜志、電影文藝演出等文化休閑方面的消費(fèi)支出不足600元，從總體上看只達(dá)到發(fā)達(dá)國家文化消費(fèi)支出的三分之一左右，居民文化消費(fèi)存在巨大潛力亟待釋放。分析制約居民文化消費(fèi)難以有效釋放的原因，一方面是文化產(chǎn)品和服務(wù)存在供需不平衡的結(jié)構(gòu)性矛盾，城鄉(xiāng)差別較大，特別是農(nóng)村地區(qū)文化生活貧乏的現(xiàn)象十分突出，難以完全滿足多樣化的文化消費(fèi)需要。文化公共產(chǎn)品供給的決策程序是“自上而下”的，即供給的形式在很大程度上主要取決于上級的“偏好”，缺乏群眾自身文化需求的表達(dá)機(jī)制。

3．城鄉(xiāng)文化權(quán)益保障的程度差異較大。我國文化建設(shè)普遍存在“重城市、輕農(nóng)村”的現(xiàn)象，農(nóng)村文化經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還存在著標(biāo)準(zhǔn)低、欠賬多等問題。城鄉(xiāng)文化發(fā)展很不平衡，如2009年的城市文化投入占全國文化事業(yè)費(fèi)的70．6%，農(nóng)村僅占29．4%，城市比農(nóng)村高41．2個(gè)百分點(diǎn);城市人均文化事業(yè)費(fèi)達(dá)到了33．27元，而農(nóng)村人均文化投入只有12．1元。農(nóng)民喜聞樂見的大量傳統(tǒng)而又健康的活動因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的缺乏而難以開展起來，許多村民沉迷于打牌、麻將、賭博。加之在信息時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低，缺乏公共文化服務(wù)的有效手段，其公益性方向在操作層面上難以長期堅(jiān)持。個(gè)別農(nóng)村地區(qū)，不僅財(cái)政供給水平較低，而且公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施也尤為薄弱。盡管隨著新農(nóng)村戰(zhàn)略的深入，這種被動局面有了一定的好轉(zhuǎn)，但就制度保障而言依然沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破，在農(nóng)村談保障農(nóng)民的基本文化權(quán)益仍然停留在口號宣傳階段。特別是農(nóng)民工群體，他們由于受教育程度普遍不高、收入偏低、生存壓力大等因素，呈現(xiàn)出文化權(quán)利意識淡薄、文化消費(fèi)能力不足、文化生活比較匱乏等特點(diǎn)，難以有效滿足農(nóng)民工基本文化需求。

4．公民文化發(fā)展權(quán)益的立法保障相對滯后。總體來看，我國的文化立法仍處于初級階段，已經(jīng)制定的文化法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在數(shù)量和層次上還不能滿足我國文化建設(shè)快速發(fā)展的需要，也無法滿足人民日益增長的文化需要。以文化管理方面的居多，公共文化事務(wù)和規(guī)范文化行為方面的法律法規(guī)十分欠缺，存在許多立法空白和盲點(diǎn)。還沒有制定和頒布一部真正意義上的文化法典，一些與公民文化權(quán)益密切相關(guān)、必不可少的文化基本法律如公共圖書館法、電影法、廣播電視法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法等仍停留在行政法規(guī)或部門規(guī)章等較低的立法層次上，一些行之有效的政策還未以法律法規(guī)的形式加以確定。特別是文化法規(guī)只偏重于管理、規(guī)范、限制、義務(wù)和處罰內(nèi)容的設(shè)定，沒有與時(shí)俱進(jìn)地體現(xiàn)發(fā)展、促進(jìn)、保障、權(quán)利和服務(wù)等內(nèi)容，而享有地方立法權(quán)的省市亦沒有填補(bǔ)空白的作為。

公民文化發(fā)展權(quán)益保障的路徑分析

新世紀(jì)新階段，中央關(guān)于深化文化體制改革的決定、國家“十二五”文化發(fā)展規(guī)劃相繼實(shí)施以及十八大提出的扎實(shí)推進(jìn)社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)的要求，都把文化建設(shè)擺到了更加突出的位置，只有維護(hù)好和保障好公民的文化發(fā)展權(quán)益，提高公民的綜合素質(zhì)，當(dāng)代中國全面建成小康社會的目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。

1．政策上要更加關(guān)注特定群體的文化權(quán)益。教育是人類脫離野蠻無知的途徑，只有具有了一定的文化水準(zhǔn)，才可能享受閱讀與欣賞圖書、報(bào)刊、電視、電影、互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)與現(xiàn)代的文化讀物和產(chǎn)品。十八大報(bào)告中“積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育”，較之十七大報(bào)告的表述“保障經(jīng)濟(jì)困難家庭、進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”，“義務(wù)”二字的消失，意味著從學(xué)前教育和高中階段乃至高等教育階段的大門都要向農(nóng)民工子女平等敞開，體現(xiàn)出一個(gè)國家的公平正義與該國對弱勢群體的關(guān)愛程度呈正相關(guān)。對處于社會底層的弱勢群體，以及有被“社會排斥”傾向的農(nóng)民工、殘疾人、缺乏技能的年輕人、失業(yè)人群、受家庭問題困擾等人群，我國的文化政策應(yīng)給予他們更多的關(guān)注，為他們提供更多適合的文化產(chǎn)品和服務(wù)，給他們更多參與文化活動的機(jī)會。只有切實(shí)保障公民的文化權(quán)益，特別是弱勢群體、落后地區(qū)及廣大農(nóng)民的文化權(quán)益，滿足他們的文化需求，才能實(shí)現(xiàn)社會公正，促進(jìn)社會和諧。

2．體系上要健全公平正義的公共文化服務(wù)環(huán)境。目前公益性文化設(shè)施發(fā)展不足和公共文化服務(wù)水平不高的情況同時(shí)存在，從長遠(yuǎn)來看，提高公共文化服務(wù)水平更為關(guān)鍵，因?yàn)楣嫘晕幕聵I(yè)是保障公民文化權(quán)益的主要途徑。在繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“六個(gè)一工程”①的同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)村文化站分站建設(shè)及其設(shè)施建設(shè);在推進(jìn)社區(qū)“六個(gè)有工程”②的進(jìn)程中，高度重視發(fā)揮社區(qū)文化建設(shè)的作用。盤活存量，整合資源，提高現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施的利用率，努力做到全方位、全天候面向社會開放;在不影響正常辦公的情況下，各黨政機(jī)關(guān)所屬文化設(shè)施要定時(shí)、定期面向社會開放;建議進(jìn)一步明確國家、市屬單位的文化、教育、體育場館等公共服務(wù)設(shè)施對社會開放的責(zé)任;積極支持經(jīng)營性文化場所參與到公共文化服務(wù)中來，充分發(fā)揮社會力量在公共文化服務(wù)中的作用;實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在文化政策上的一致、在文化資源上的互補(bǔ)、在文化權(quán)利上的平等、在文化發(fā)展上的互動營造公平正義的文化環(huán)境，推動公民文化權(quán)益的可持續(xù)發(fā)展。

3．立法上要加快文化權(quán)利保護(hù)方面的法律法規(guī)出臺進(jìn)程。就我國文化發(fā)展的需要來說，文化立法應(yīng)當(dāng)包括文化基礎(chǔ)立法、文化事業(yè)立法、文化產(chǎn)業(yè)立法和文化權(quán)利立法。文化立法應(yīng)側(cè)重于保護(hù)公民的文化權(quán)利，合理界定文化管理部門的職能職責(zé)和管理權(quán)限，包括公民文化權(quán)利的基本內(nèi)容、公民文化權(quán)利保護(hù)的基本原則、國家機(jī)關(guān)在公民文化權(quán)利保護(hù)方面的職責(zé)以及履行職責(zé)的程序等，為公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供良好的制度平臺。當(dāng)前需要抓緊制定的文化權(quán)利保護(hù)方面的法律法規(guī)主要應(yīng)包括特定群體文化權(quán)利保障法、文藝創(chuàng)作權(quán)利保障法等。

4．落實(shí)上要不斷提高為民謀文化福祉的國家責(zé)任、公民自身文化權(quán)益意識的增強(qiáng)和文化工作者的自覺擔(dān)當(dāng)。讓人民享有健康豐富的精神文化生活，第一，要靠國家的投入。根據(jù)十八大精神，加快推進(jìn)重點(diǎn)文化惠民工程，加大對基層群眾文化建設(shè)的幫扶力度，繼續(xù)推動公共文化服務(wù)設(shè)施向社會免費(fèi)開放。不斷創(chuàng)新文化的傳播方式，切實(shí)增強(qiáng)傳播能力。要在以書籍、雜志、電視欄目、宣傳欄、文化公園等傳統(tǒng)傳播手段基礎(chǔ)上，更加注重宣傳的實(shí)效性、雙向性，強(qiáng)調(diào)互動，增加溝通。要加強(qiáng)文化作品的整合與包裝，加強(qiáng)文化的產(chǎn)品化和品牌化建設(shè)，通過系列化、系統(tǒng)化的傳播過程，進(jìn)一步增強(qiáng)文化的感染力、凝聚力和向心力;第二，要靠公民自身自覺提高行使文化權(quán)益的意識，積極享受精神文明的成果，參與文化活動和文化事務(wù)的管理，開展文化創(chuàng)造，從而促進(jìn)政府加強(qiáng)文化建設(shè)和對公民文化權(quán)益的保障;第三，要靠廣大文化教育界工作者重視社會道德文化的關(guān)注度，創(chuàng)作生產(chǎn)出更多無愧于歷史、無愧于時(shí)代、無愧于人民的優(yōu)秀作品。（本文作者：卜泳生單位：中共蘇州市委黨校）