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摘要：

在以人為本的新型城鎮化過程中，出現人口流動是必然的。在我國仍以戶籍為手段進行人口管理與服務的背景下，人戶分離將長期存在。屬地管理政策到目前為止還很不完善，人戶分離的人口群體難以享受到應有的福祉，影響了城鎮化的發展質量。因此，要從流出人口管理與服務的角度考慮人口管理，彌補流入人口管理的不足，推進新型城鎮化的健康有序發展。

關鍵詞：

新型城鎮化；流出人口；服務管理

一、新型城鎮化背景下人戶分離呈現新常態

1.數量不斷上升。2014年，我國城鎮化率達到54.8%，城鎮化已成為擴大內需、促進經濟增長的重要引擎。在新型城鎮化的背景下，人戶分離現象也持續增加。到2014年末，全國人戶分離人口數達到2.98億，較2000年翻一番還多，在非戶籍所在地居住地半年以上的流動人口數量也不斷上升。新世紀以來，流動人口占人戶分離人口的比例保持在84%到84.9%之間，說明人戶分離與流動人口增長軌跡相一致（見表1）。這是城鎮化歷史進程與戶籍制度滯后性之間的必然現象，為基本公共服務推進和加強人口管理帶來了很大的挑戰。

2.情況更加復雜。隨著我國經濟社會不斷發展，區域間聯系日益密切，人戶分離現象將成為社會新常態。長期以來，城市區域的城鎮戶籍人口構成較農村地區復雜，既有農業戶籍人口又有非農業戶籍人口，既有土生土長的本地戶籍人口又有通過就業、投資、投親靠友等入戶的外來人口，但在未來，隨著人戶分離數量増加及農村土地制度的流轉，越來越多的城鎮戶籍人口也會到農村從事農業生產經營，農村地區必然會出現越來越多的城鎮戶籍人口，這將使人戶分離的現象更加復雜（見表2）。

3.產生管理服務新要求。2014年7月，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出，“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度”。目前，我國推行基本公共服務均等化的力度不斷加強，但在人口管理服務的各個環節中，仍存在以戶籍為基礎的“屬人管理”傾向，流入地管理部門普遍存在重本地戶籍人口服務、輕非本地戶籍的外來人口的現象。因此，在有更多人口流出的情況下，探索管理和服務怎樣跟著人口走，既是應對政府績效考核的必需之舉，也是新型城鎮化的題中應有之意。

二、流出人口管理的問題與挑戰

1.收集居民基本信息難度增加。居民信息的收集在人戶俱在的情況下，只需要居委會工作人員到各家各戶調查登記就可以掌握得準確、全面，而面對流出人口，則只能通過電話和網絡聯系的方式獲取信息，建立人戶分離人口的通訊錄給社區收集居民基本信息工作增加了很大的工作量。由于信息更新的周期性，了解情況也會間隔較長的時間，從而造成新的聯絡不暢和信息更新困難，給居委會工作人員帶來了大量額外工作。

2.不利于建立和諧社區。社區是社會管理服務的最基本單元。新型城鎮化對開展社區活動、豐富人民群眾生活、建立和諧社區提出了的新的要求。大量的人口信息收集統計工作在給社區工作人員增加日常工作負擔的同時，也影響了社區活動的充分開展。人戶分離情況嚴重的社區，由于人員居住分散、流出人口多，開展居民活動時面臨著成本增加、難度增大的困局，對和諧社會建設非常不利。

3.醫療保障等社會服務出現困難。目前，我國醫療保險等基本社會保險的統籌層次還不高，又存在著常住地、戶籍地二元管理的傾向，加之城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療相對獨立，可能帶來重復參保的問題。結果既增加了本地財政補貼的負擔，也增加了普通民眾的經濟負擔。與此同時，醫療保險的異地接續等工作不僅會增加管理部門的工作壓力，也容易讓民眾由于不熟悉規定和程序造成時間和經濟方面的損失。

4.違反生育政策事件頻發。2012年，國家出臺新的生育管理政策，即人口可以在異地就近辦理計劃生育服務證。這一政策的出臺，導致戶籍所在地對于流出人口的管理與服務能力進一步下降。對北京、上海等城市調研的發現，流出人口大多會在孩子生育后再回流出地辦理繳納社會撫養費和落戶相關事宜，計生部門在整個過程中由于地理位置和行政區劃的限制，完全無法掌握相關信息，處于非常被動的位置。隨著2016年全面放開兩孩政策的出臺實施，這些問題可能會更加突出，不利于社會服務與管理。

5.全國一盤棋的人口管理體制尚未形成。人戶分離是一個整體，在現實管理中還存在著對流入人口管理服務不到位、對流出人口以管制為主的特點。即對于流入人口管理時，由于分灶吃飯的財政政策等原因，流入地政府往往從其自身利益和當地居民利益為出發點，并未考慮流入人口的真正需求；而人口流出地政府由于地域的分離而難以管理與服務到位，除了應對考核之外，實際上也沒有太多的管理與服務積極性，導致對于流出人口的服務和保護欠缺。迄今為止，流入-流出地共管共治共服務的一盤棋管理體制尚未形成。

三、管理與服務改革路徑

1.建立跨部門信息共享機制。流動人口的服務與管理工作并不是一個部門可以獨立完成的，而是一個復雜的系統工程，需要各部門間相互配合。調查發現，現階段許多地方還無法建立跨部門統一使用的數據平臺，要全面準確掌握流出人口的信息，涉及各部門之間的信息共享。要以村居社區為依托，建立流出人口信息檔案，并設立專門的信息共享平臺。在日常工作中，公安、民政、衛生計生、住房、統計等多部門定期向各村居社區通報戶籍在該社區內的居民的相關信息變動情況，精確到人。

2.以居住地為基礎實施分類管理與服務。目前，在對人戶分離人口管理的過程中，由于居住在不同地方的流出人口在公共服務需求和人口管理特點上存在較大的差異，應在鎮級人戶分離人口信息統計的基礎上，將人戶分離人口按照現居住地的范圍劃分為“鎮內人戶分離人口、居住在縣區內的流出人口、居住在市內其他區縣的流出人口、居住在市外的流出人口”等類型，分類管理。如對于居住在縣區范圍內的流出人口的管理服務工作，主要依托其所在村居社區的工作人員和在流出人口集中地設立的服務點進行。對于居住在縣區范圍外的流出人口的服務管理工作，主要依托于與他們長期保持聯絡的人戶分離人口聯絡員進行。通過分類管理，明確工作人員的負責范圍，責任到人，提升管理服務效果。

3.建立全國各部門聯網的全員人口管理信息系統。第六次人口普查數據顯示，2010年我國跨省域的流動人口8587.6萬人，占流動人口總數的32.9%，缺失對他們的信息統計將給人口管理和決策服務帶來嚴重的不利影響。各省、各部門獨立的信息系統，從設計運行到日常維護都會造成人力資源和財政支出的浪費。因此，要建立全國各部門聯網的全員人口管理信息系統，在信息系統中為每一個公民建立單獨的電子檔案，包括基本的人口、公安、社保、納稅、信用等一系列的信息，各地區、各部門按照管理權限查看管轄人口和自身業務相關的信息，當發生人口流遷時由現居住地公安部門根據流動人口在本地的居住證（或居住證）向其戶籍地（或上一常住地）調取該人全部信息。

4.進一步強化屬地管理。目前，我國推行的基本公共服務均等化，實質上是屬地管理原則的重要體現，但很多考核卻仍沿用屬人管理原則，對戶籍地進行考核，造成“流入地不想管、流出地管不了”的被動局面。要扭轉這一被動局面，就要在考核時同樣堅持屬地管理原則，將具體施政目標、本地實際情況和目標考核方式結合起來，激發人口流入地相關部門對于流入人口的管理責任和服務責任，促進人口長期均衡發展。

5.全面落實城鄉基本公共服務均等化。推進城鄉基本公共服務均等化是我國政府的重要施政目標。調研發現，近些年，隨著城鎮化的快速發展，北京、上海等超大城市郊區人戶分離是由于非農業戶籍人口不能加入農業戶籍造成的，這一問題的根源又在于這些地方農民擁有的土地收益高于非農業人口享受的社會保障待遇。與全國大多數地方城鎮居民保障水平遠高于農村居民不同的是，在這些超大城市近郊地區由于土地價格高，農村居民的保障水平反而高出本地的城鎮居民很多。這種情況下，應進一步提高本地居民的保障水平。因此，要調動政府和農村對居委會的支持力度，提高本地財政對城鎮居民“五險一金”等保障支出的支付比例，通過轉移支付的方式由各村按照在本村散居的非農業人口規模向各居民社區提供一定規模的財政支持，把促進城鄉基本公共服務均等化落到實處。

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作者：荊文鍇 張耀軍 單位：南開大學經濟學院 中國人民大學人口與發展研究中心