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當下，城市擴展過程中房屋拆遷所產生的負面影響已經成為社會治理中的嚴重問題。基于此，2011年1月21日國務院通過并實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，國務院法制辦擬訂了《〈國有土地上房屋征收與補償條例〉實施細則》（正在審議）提交國務院常務會議審查，但是這些規定只適用與公共利益有關的房屋征收即行政征收，而非公共利益的城市房屋拆遷則仍然適用《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等相關法律法規，由拆遷人與被拆遷人依法平等協商解決，不得采用行政征收方式。［1］由于公共利益與非公共利益無法律上的明確界定，致使一些地方政府在房屋征收或拆遷過程中出現一些違法行為，嚴重損害了被征收人的合法權益。因此，如何使政府或拆遷人在遵循法治原則下既能合法而正當地行使權力，又能切實有效地保護被征收人或被拆遷人的合法權益，就成為當今中國社會治理中一個亟待解決的問題。

一、城市房屋征收應保護的公民權

國有土地房屋征收或拆遷，是一項極其復雜的系統工程，它意味著城市建設的立、改、廢，是指根據城鎮建設規劃和國家專項工程的建設計劃以及當地政府的用地文件，拆除建設用地范圍內的房屋及其他設施的行為。就征收或拆遷行為而言，如果基于公共利益的需要，則屬于行政征收行為，其一方當事人是行政主體（一般是縣級政府）為征收人，而另一方是與行政主體相對的被征收人；［2］如果基于非公共利益需要，則屬于民事行為，取得房屋拆遷許可證的建設單位為“拆遷人”，被拆遷房屋的所有人是“被拆遷人”。［3］，城市房屋征收或拆遷必然涉及政府、房地產開發商（拆遷人）、被征收人或被拆遷人三方的利益，而在利益的三者中，“被征收人或被拆遷人”總是處于社會弱勢，其權利和利益最需要保護。因此，從法律的視角而言，在城市房屋征收或拆遷過程中，應當保護被征收人或被拆遷人的下列實體性和程序性權利。

1．公民的基本人身權

公民的基本人身權是憲法賦予公民的最基本的權利。無論是城市一次建設需要進行房屋征收或拆遷，還是城市二次建設需要房屋征收或拆遷，都必須維護公民不可剝奪的權利———公民的人身權。而當下許多地方的政府和拆遷人以暴力或武力方式從事征收或拆遷活動，對被征收人或被拆遷人采取毆打、威脅或強迫等違法行為侵犯公民的基本人身權利，不僅違背我國以人為本，構建和諧社會的大政方針，而且與我國憲法所規定的公民人身權利受國家法律保護的基本法治理念相悖。因此，依法維護被征收人或被拆遷人的合法權益，做到文明征收或拆遷，依法征收或被拆遷，保護被征收人或被拆遷人的人身權，這不僅是權利至上法治理念的體現，而且是構建社會主義和諧社會之基本訴求。

2．財產權

依照我國《憲法》和《物權法》之相關規定，公民合法的私有財產不受侵犯，未經所有權人許可，不受任何權力以及任何形式的侵害。［4］而在我國國有土地房屋征收或拆遷過程中，一些地方政府或部門因公共利益或非公共利益之需要對城市房屋進行征收或拆遷時，嚴重侵犯公民的財產權，主要表現在：首先，政府或拆遷人在征收或拆遷過程中，不遵循“拆遷只能使人民越富，而不是使人民越窮”的基本治理理念，只按照事先的預定標準進行補償，未對被拆遷居民是否能夠再次購置新房進行考慮，致使很多居民在短時間內難以正常生產生活，其權益受到嚴重損害，使政府建設城市、改造城市規劃的良好愿望大打折扣。其次，在現實社會生活中，引發被征收人或被拆遷人和政府或拆遷人沖突的主要因素是被征收人或被拆遷人的財產權未受到應有的保護。一般而言，被拆遷人往往認為拆遷人賠償得不夠。而導致這種問題的根源往往是缺乏科學的評估方式和合理的賠償標準。公民財產權應當受到實體性法律保護和程序性法律保護。財產權作為憲法所規定的基本權利，其限制和剝奪必須要有一個正當程序，如果政府為了公眾利益的目的對它進行限制和剝奪，必須按照正當法律程序，這是法治理論的公理。如果征收是為了商業目的，那么就必須遵循民事商品交易的民事合同之自愿有償原則。基于此，2011年1月21日國務院通過并實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，試圖對房屋征收行為進行實體法與程序法上的規范，使被征收人或被拆遷人的權利受到法律保護。不過，新《征收與補償條例》雖然對被征收人或被拆遷人財產權的保護有所增強，但由于其規定的概括性和一般性，在實踐中被征收人或被拆遷人的權利受到實質性保護也有一定難度。

3．勞動保障權

依照我國憲法之規定，勞動是我國公民一項基本權利和義務。國家不僅應當為勞動者提供勞動和就業的機會，而且應當保障公民勞動權利的最終實現。然而在我國國有土地房屋征收或拆遷過程中，個別政府強令被拆遷人的家屬停止現有的本質工作，去勸說被拆遷人配合政府征收或拆遷。若勸說不順利，或被征收人或被拆遷人不同意搬遷，那么他們的家屬將會連帶地遭受處罰，甚至開除公職。這種行為嚴重地損害了公民的勞動保障權。

4．知情權

知情權嚴格地說是一項程序性權利。一般而言，知情權就是指政府在房屋征收或拆遷前的法定期限內必須公開張貼房屋拆遷公告，公告必須寫明具體的征收或拆遷補償金額，補償依據，價格評估的過程等等。如果沒有對被征收人或被拆遷人公示，致使當事人不知情，等同于剝奪了當事人的程序性權利———知情權。新《征收與補償條例》把房屋征收或拆遷行為納入司法審查之中，但由于目前缺乏統一而具體的司法審查標準，致使司法審查難以正常進行。

二、被征收人權利保護之規范缺失

中國城市化進程中引起了許多社會沖突和矛盾。其沖突之根源在于：城市化進程與公民權利之保護成為社會矛盾中的兩極，政府權力之合法運用與公民權利之正當保護之間的規范缺失。2011年的《國有土地上房屋征收和補償條例》與2001年的《城市房屋拆遷管理條例》相較確實取得了重大的進步，其突出特點在于：一是，確定了公平補償、決策民主、程序正當和結果公開等基本原則。［5］二是，界定了公共利益的范圍。首先，運用肯定列舉方式列舉了公共利益之范圍，即國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要，由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要，由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要。其次，運用概括方式規定了法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。［6］三是，確定政府是征收補償主體，房屋征收應先補償后搬遷，禁止采取暴力威脅迫使搬遷。“實施房屋征收應當先補償、后搬遷?！保?］同時規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。［8］四是，確立聽證制度和征求意見制度。在舊城改造中不滿征收補償方案的，政府應組織聽證會并修改方案。因舊城區改造需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。［9］五是，確定了房地產價格評估機構由被征收人協商選定，協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，并規定了房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。［10］六是，明確征收補償標準，征收私宅應優先保障住房。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。［11］七是，補償應足額到位?？顚Ｓ?。即作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ茫粚Ρ徽魇杖私o予的補償，除了包括被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，因征收房屋造成的停產停業損失的補償外，市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵；如向法院申請強制執行，強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。在補償方式上，條例明確規定“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換”。［12］此外，《征收與補償條例》取消行政機關行政強制執行權，由行政機關申請人民法院實施司法強制執行；［13］建立了房屋征收或拆遷之司法審查制度；［14］建立健全法律責任制度［15］等等。然而，由于我國法律制定之理想價值與法律實施之實際狀態存在差異，《征收與補償條例》仍然存在一系列規范缺失：

1．公共利益與非公共利益界定模糊。按照《征收與補償條例》規定，所謂公共利益主要是指保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等，并用列舉方式具體列舉了五個方面為公共利益范圍，并概括規定了法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。從上述規定中不難看出，公共利益范圍仍然不明確：一是，規定過于概括而不具有操作性，為各種“滲水的公共利益”大開方便之門，使虛假的公共利益合法化和正當化；二是，形式上的公共利益為權力濫用提供了合法路徑，因為公共利益是國有土地房屋征收或拆遷最好的借口，權力行使者總是借公共利益之名求私人或部門利益之實；三是，概括規定為執法機關提供了法外實施法律之途徑，許多執法機關以概括規定為幌子，使法律、行政法規的實施流于形式，從而使法律和行政法規自然地失去法律效力。

2．政府行使權力之理念缺失，對城市房屋征收或拆遷之相關法律、法規的法治精神和原則存在認識上的誤區。根據《征收與補償條例》第13條之規定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。詮釋上述規定，至少確立了以下基本制度：房屋征收公告制度和當事人訴權保護制度。但是由于一些地方政府不能正確詮釋法律之精神，在房屋征收過程中總是先拆遷后公告，嚴重違反法定程序；更有甚者，在他們看來，城市土地是國家所有，政府可以在不通過有關法律程序的情況下對土地隨意調配，這就嚴重地違反了《條例》和有關法律的規定，使一些不法分子有機可趁。

3．國有土地房屋征收實行法律分類調整，相關法律、法規的規定不完善。按照《征收與補償條例》規定，因公共利益需要的征收行為適用此條例；而因非公共利益需要則只能適用《中華人民共和國物權法》和《城市房地產管理法》。由于法律適用之差異，必然導致利益得失之差距。以《征收與補償條例》第4條為例：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。［16］由于房屋征收部門在立法上采用了一個不明確、含糊的概念，就使得征收或拆遷中關于誰是征收或拆遷主體變得模糊，致使征收主體的共同密謀者即使嚴重侵犯公民的合法權利以難以受到法律的有效制裁。

4．政府補償標準不統一，且地區差異明顯。近些年來，由于征收或拆遷而導致的政府補償不均或不合理時有增多，因補償不合理而導致征收人或拆遷人與被征收人或被拆遷者之間的糾紛不斷。究其原因在于：一是，補償原則不明確。當政府對房屋進行征收或拆遷后，究竟應該進行哪種補償，是完全補償，合理補償還是公正補償，其立法不明確。二是，補償范圍過窄。由于征收或拆遷所引起的連帶利益損害均未列入補償范圍。三是，補償標準不統一，且地區差異較大。補償標準不僅受房屋區位、用途和地區的影響，而且嚴重受到地區差異的影響，而這些差異究竟應該如何認定，法律沒有規定統一的標準。

5．在城市房屋征收或拆遷中，評估機構不中立，參照的評估標準不統一，致使評估結果有失公正。根據《征收與補償條例》之規定：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。由于我國的房地產評估機構大多是由政府職能部門演化而來，同時，房地產開發商是房屋評估機構的主要評估業務來源，評估機構能夠在與其相應的房屋評估背后獲取一些利益，所以房地產開發商與評估機構之間有著千絲萬縷的關系，房地產評估機構往往會偏向拆遷人（房地產開發商），使其在房屋拆遷評估中難以保持中立。加之參照的評估標準又不統一，評估版本也由各省級人民政府自行確定，評估結果就不免有失公正。

三、被征收人權利保護之法律路徑

《國有土地上房屋征收與拆遷條例》在一定程度上是調整與規范國有土地房屋征收與補償行為的一部具有進步意義的法規。但由于在有效保護公民權利方面受立法局限和社會語境的限制仍然存在一些局限性?；诖?，提出下列法律解決路徑：

1．盡快通過并實施《〈國有土地上房屋征收與補償條例〉實施細則》（審議稿），使《國有土地上房屋征收與補償條例》更具有執行性和操作性?！墩魇张c補償條例》作為一部行政法規，具有法律規范的一般性和概括性特征，仍然存在諸多漏洞和重大問題，使其有效性和可執行性受到嚴重限制。為了進一步完善、明確、規范相關內容，使《征收與補償條例》能夠有效地實施和執行，必須由國務院法制辦制定相關實施細則。2011年1月21日國務院法制辦已經擬訂了《〈國有土地上房屋征收和補償條例〉實施細則》（審議稿），并提交國務院常務會議審議。正在審議的《實施細則》的主要特點在于，使《條例》更加明晰化和細化，更具有可執行性和操作性。如在區分用地途徑方面，《實施細則》明確規定：為了明確區分新征收條例第八條“公共利益的需要”與“非公共利益的需要”用地的情形，應當以所列六項情形房屋征收拆遷后土地使用權的取得方式予以認定。凡以國家劃撥用地方式取得土地使用權的建設項目屬“公共利益需要”的情形；凡以招標、拍賣等公開竟價方式購買取得土地使用權的建設項目屬“非公共利益需要”的情形。［17］在對被征收房屋價值的補償方面，《實施細則》明確規定：實施不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商品房的市場平均價格，按以下三種情形及標準。（1）低檔被征收房屋包括棚戶區平房、4層以下住宅樓等價值的補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商品房市場平均價格的2倍；（2）中檔被征收房屋包括4層以上住宅樓、廠房、經營性用房等價值的補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商品房市場平均價格的1.5倍；（3）高檔被征收房屋包括別墅、高檔住宅樓價值的補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內商業商品房的市場平均價格等。［18］顯然《實施細則》使許多重大問題得以具體化，更具有執行性和操作性，便于征收人或拆遷人依法行使權力或權利和被征收人或被拆遷人人依法保護權利。

2．盡快完善國有土地房屋征收或拆遷各相關立法，妥善處理效益與公平之間的關系，在房屋征收或拆遷中做到公正、公開。城市房屋征收或拆遷在主體上涉及到縣級人民政府、拆遷人（房地產商）和被征收人或被拆遷人，從法規規定來看，縣級政府只是因公共利益需要而成為征收主體，而因非公共利益征收表面上看不涉及縣級政府，而實際上由于我國土地是國家所有，縣級政府則作為當地國有土地的管理者，往往代表國家向受讓人出讓國有土地使用權，他是國有土地使用權的“分配者”，自然地會成為城市房屋拆遷的主體之一，加上當地政府在履行其裁決職能后，往往會從法律上取代拆遷人與被拆遷人“對簿公堂”，從幕后走上前臺，把被拆遷人與拆遷人的沖突轉化為被拆遷人與當地政府之間的沖突，使當地政府作為城市房屋拆遷一方主體的地位顯現出來。然而在城市房屋拆遷中各方的利益是不一致的，特別是拆遷人與被拆遷人的利益是對立的。拆遷人的動機和目的是追求利益最大化，以最少的投入獲得最大的效益；被拆遷人的動機和目的在于根據自己的家庭情況，在服從國家、社會公共利益的前提下，依法保護自己的合法權益，并盡自己最大可能爭取更多的拆遷補償款；而縣級政府在城市房屋拆遷中的動機和目的是追求政績的最大化。這三者有著千絲萬縷的聯系。當縣級政府憑借其合法的行政權力，借助開放商的房屋開發拆遷，從中獲得財政收入時，而開發商也從中謀取利潤，只有普通公民才是真正的弱勢群體，其權利最容易受到侵犯。因此在房屋征收或拆遷中兼顧公平就顯得尤為重要。

3．切實有效地保障被征收人或拆遷戶的居住權及其他相關權利。根據《中華人民共和國物權法》之相關規定：征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。［19］由此，被征收人或拆遷人的居住是首要保障，應該嚴格按照相關法律“規定”執行，并在此基礎之上再進行貨幣賠償。同時安置房也要盡可能得安排在被拆遷人原居住地附近，盡可能地不打亂被拆遷人的日常作息，保證被拆遷人的工作、就醫以及子女上學問題等等，簡言之，就是要保障被拆遷人的利益最大化。而針對貨幣安置情形，政府應當按照拆遷補償最低標準對被拆遷人予以補償，若是再政府進行貨幣安置后，仍無法解決住房的，政府應當提供相應的廉租房，以保證公民的居住。

4．建立固定而公正的城市房屋征收或拆遷評估機制。在當下之中國，日益加速的城市化進程使得因城市房屋征收或拆遷而引發的矛盾十分突出。雖然矛盾激化是多重因素促成的，但是征收或拆遷環節中公正性的缺失是其主要原因之一。評估機構在其中的重要性就凸顯出來。目前評估機構缺乏獨立性，缺乏真正的市場競爭，評估程序缺乏公正性，評估價格過低，估房不估地導致被拆遷人的利益受到損害。因此如何建立一套公正的城市房屋拆遷評估體系已成為當務之急。首先，要建立獨立的評估機構，強化行業組織的作用。獨立評估機構的存在與否是評估是否公正的關鍵所在。倘若一個評估機構本身就不獨立，就具有了依賴性，公正評估就成為不可能。其次，要建立合理的評估機構介入制度，避免出現政府或拆遷人利用其優勢選擇或操控評估機構。

5．培養法治理念，樹立法律意識，尤其是政府及其公務人員。針對一些地方政府對于《國有土地房屋征收與補償條例》和相關法律、法規存在認識不足或誤區,必須加強黨委政府尤其是政府相關職能部門的學習力度，舉辦相關的法律知識講座，請法律專家和學者專門就相關知識進行教授，加強與各地方政府的交流學習，提高法律意識，更好地為人民服好務，讓人民群眾放心，讓人民群眾滿意?？傊鞘谢M程是我國走向繁榮富強的必由之路，城市建設和發展必然要求對國有土地房屋實施征收或拆遷。就目前而言，如何做到合法征收或拆遷，如何在城市房屋征收或拆遷過程中更有效而全面地保護被征收人或拆遷人的權利，仍然是法學者和法律實務者應該不斷研究的重大課題。