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【摘要】

深圳前海合作區人民法院率先通過上級法院派駐執行團隊的方式實現了“審執分離”，其優點在于改革成本低、提高了執行效率與審判獨立性，但其也同時面臨著法律上、程序上以及試點推廣過程中的諸多困境。目前“審執分離”應當是將執行實施權及其行使部門從法院系統分離出去，定位在于破解執行難、促進執行權科學合理配置以及確保依法獨立公正行使司法權，但卻面臨著與執行工作理論和實踐相矛盾、改革成本巨大等難題。應將審執分離置于司法改革的背景之下，與法官員額制、跨行政區劃和巡回法庭的建立以及司法機關人財物改革相協調配合，強調分段管理與垂直管理的結合。

【關鍵詞】

審執分離；司法改革；“前海模式”

黨的十八屆四中全會做出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。在十八屆四中全會之前，業已出現了上下級法院兩級分權的紹興模式，在執行局外設立執行裁決監督庭的長沙模式、將執行裁決權保留于執行局內部的莆田模式以及“純化”執行實施權的“重慶模式”。而在十八屆四中全會之后，審執分離的體制改革試點則以深圳前海合作區人民法院（以下簡稱“前海法院”）為代表：前海法院并未設立執行機構，而是由深圳市中級人民法院派駐前海法院的執行實施團隊辦理，可稱之為“前海模式”。《決定》在表述審執分離時，采用的措辭是“體制改革試點”，可以推測，在頂層設計的路線圖中，尚未確定審執分離的模式或路線，似乎更傾向于“摸著石頭過河”，對地方法院的有益嘗試樂觀其成。因此，“前海模式”昭示了審執分離的一種可能路徑，卻并不代表著必然方向。而以“前海模式”為切入點，則可對審執分離的意義、困境以及路徑選擇進行更為清晰的認知。

一、“前海模式”及其評價

“前海模式”的顯著特征在于，本級法院不設立執行機構，執行工作由深圳市中級人民法院統一領導和管理、統一指揮和調度，并以派駐執行實施團隊的方式開展強制執行工作。通過上級法院派駐執行團隊，至少在形式上實現了民事審判權與執行權的體制性分離，“同時避免了執行權對審判權的過度依賴和審判權對執行權的過多干涉”。①顯然，“前海模式”是通過強調上下級執行部門的密切聯系來實現審執分離，并以加強行政性、弱化司法性的方式使執行行為更契合執行權的本質特性，更為符合司法規律和司法實踐。

（一）“前海模式”的形成動因總的看來，“前海模式”之所以得以成型，最為重要的原因在于前海法院本身是新一輪司法改革的產物，屬于新型的跨行政區劃的法院，可以充分利用前海合作區的特殊地位和作用，在司法改革方面大膽探索，為全國深化司法體制機制改革積累經驗。因此，一方面本身無需考慮將執行部門從法院系統剝離出來的后續事宜，制度變革的歷史成本近乎為零，體制分離試點的阻力相對較小。同時，精簡機構也是降低改革成本的重要途徑，進而為“試點”的靈活調整留下充分的余地；另一方面，前海法院作為新設立的跨行政區劃法院，管轄范圍除“前海轄區內的第一審民商事、行政和執行案件外，還集中審理原由深圳其他基層法院管轄的第一審涉外涉港澳臺商事案件”。考慮到深圳與港澳等地密切的經濟、社會聯系，關于前海法院管轄范圍的規定無疑意味著其大部分執行工作都會涉及港澳地區。相對而言，涉港澳的執行案件需要牽涉更多的人力物力，需要執行人員具備更高的專業素質，單獨設立的執行部門必然會“搶占”其他基層法院的執行資源，形成一種“不均衡”的態勢，從而增加“試點”運行的成本，影響“試點”的效果。與其如此，毋寧借新一輪司法改革之東風，結合現實司法需求與《決定》中的各項要求，將多項嘗試性舉措適用于一個“試點”，在降低改革成本的同時將試點的作用盡可能最大化。

（二）“前海模式”的利弊分析實施數月，前海法院的審執分離已初見成效，但隨著時間的推移，其缺憾也逐漸顯露。通過利弊分析，可以為具有普適性的審執分離體制構建提供有益的借鑒。“前海模式”最為明顯的優點在于，在對執行權進行科學界分的同時有效地保障了執行的效率——當然，這也是審執分離最為基本的要求。具體體現在以下幾個方面：第一，有效減輕了前海法院的壓力，使其能夠將全部精力投入于案件審理，更好地發揮“試點”作用。這里也存在著一種良性循環：即前海法院通過管轄“涉外涉港澳臺商事案件”有效實現了案件分流，減輕了其他法院的案件審理壓力，從而使得深圳中院可以在執行方面投入更多的人力、物力與精力②；第二，有效保證了審判的獨立性，增加了審判的科學性。大量實踐表明，許多案件由于涉及執行，使得司法難以實現真正的獨立，畢竟執行是一個由法律應然走向法律實然的過程，其牽涉的因素更多，也更易使法院受到牽制和影響。而“前海模式”則避免了類似問題。正是因為執行部門由深圳中院派駐，使得前海法院的法官在審理案件時可以對執行的因素不予主要考慮，從而做出更為科學、“純粹”的判決；第三，有效提高了執行效率與質量。相較于基層法院，中級法院在執行能力、專業素養、物質保障等方面均具有明顯的優勢，從而保證其在案件辦理過程中能夠合法合理、準確及時地處理各類疑難問題。然而，通過派駐執行團隊實現審執分離的弊端也是顯而易見的。首先，法律上的困境。我國《人民法院組織法》第四十條規定：“地方各級人民法院設執行員，辦理民事案件判決和裁定的執行事項。”《民事訴訟法》第二百二十四條規定：“發生法律效力的民事判決、裁定，以及刑事判決、裁定中的財產部分，由第一審人民法院或者與第一審人民法院同級的被執行的財產所在地人民法院執行。”根據以上法律規定，在組織架構上，法院必須有執行人員。而在執行的級別管轄方面，必須由一審法院或同級法院執行。“前海模式”顯然與上述規定不符。作為試點法院，突破現有法律規定本身就與依法治國的基本要求有所背離，其尚可通過法律解釋、法律調整實施等方式予以彌補，但當試點推廣開來時，法律困境的解決無疑就顯得尤為重要。其次，程序上的困境。簡單說來，“前海模式”就是由上級法院執行團隊執行由前海法院審理的案件。由此至少會帶來兩方面的悖論。一方面，派駐執行團隊在開展執行工作時，究竟是以前海法院的名義，還是以深圳市中級人民法院的名義？若以前者的名義，則至少在名義上未實現審執分離，或者說此種“分離”不能視為“體制上的分離”；若以后者名義，則會出現中院執行下級法院案件的“怪象”。另一方面，執行過程中許多異議都需要以上一級法院為請求對象，如法院怠于執行、執行異議復議申請等事項，因此對派駐執行團隊執行行為的異議就不可避免地面臨悖論：如果向深圳中院申訴，則有“自己為自己裁判”之嫌，既不符合執行權優化配置的要求，也會使得相關規則設定的法律效果大打折扣；如果向廣東省高院申訴，不僅會加大省高院的工作壓力，也會增加當事人不必要的訴訟負擔。再者，試點推廣過程中的困境。試點的一個重要功能即在于試驗和推廣。“前海模式”在為審執分離提供有益借鑒的同時，卻面臨著推廣的困境。一是前海合作區人民法院本身具有的特殊性。前海法院屬于新設立的跨行政區劃法院，因此可以直接采取上級法院派駐的方式，但國內多數法院本身已經具有相當完備的執行架構，如何協調處理固有執行機構的問題乃是審判權與執行權體制分離的重要方面。而“前海模式”由于其特殊性，恰恰未對這一問題進行有效回應。二是橫向與縱向推廣的可行性存疑。從橫向上來看，若將“前海模式”在基層法院推廣開來，上一級的中級人民法院必然不堪重負。以此類推，在市中院推廣開來，也必然為省高院帶來巨大壓力。但值得注意的是，由于直轄市法院管轄范圍相對較小，可以考慮對“前海模式”進行一定程度的借鑒；從縱向上來看，“前海模式”實際上是將執行權轉移到上級法院。然而依此模式，將市中院的執行權轉移至省高院，將省高院的執行權轉移至最高院顯然是不妥當也不可能實現的。但“前海模式”強調執行機構的縱向領導與上下級聯系，這一思路已被司法理論與實踐所認可。總之，盡管“前海模式”本身成效性與爭議性并存，但透過“前海模式”卻可以看出司法改革中“審執分離”的基本定位與大致走向，由此則可展開對審執分離的限度、功能定位、現實困境的探討。

二、審執分離的限度、定位與困境

（一）審執分離的限度“審執分離”的概念由來已久，通常是指審判權與執行權的分離，即審判權與執行權應由不同部門行使①，以在理論上區別兩種不同屬性的權力，在實踐中提高執行的效率；而在更有限的意義上，“審執分離”還可以理解為執行過程中的執行審查權與執行實施權的分離，即強調執行權配置的優化②。十八屆四中全會召開之前，從各地法院的實踐以及最高法的表述來看，“審執分離”的重心一直在于優化執行權配置：理論上，最高法于2011年出臺了《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》，旨在“促進執行權的公正、高效、規范、廉潔運行，實現立案、審判、執行等機構之間的協調配合”；實踐中，無論是上下級法院兩級分權的“紹興模式”，還是在執行局外設立執行裁決監督庭的“長沙模式”，抑或將執行裁決權保留于執行局內部的“莆田模式”①，都無一例外地將重心放在優化權力配置，實現“裁執分離”方面。而《決定》關于“審執分離”的規定被置于“保證公正司法，提高司法公信力”的大標題和“優化司法職權配置”的小標題之下，表述為：“完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。”因此在新一輪司法改革中，“審執分離”的內涵實際上發生了具有爭議性的變化，這種變化則直接關系到新時期審執分離的限度。筆者根據《決定》的字面表述，擬從以下幾個方面對爭議性的變化進行探討，以盡可能厘清審執分離的限度。首先，關于“審判權與執行權相分離”。這里的爭議在于，《決定》提出的審執分離究竟是何含義？“是指案件審理裁判權與執行裁決實施權之間的分離，還是指執行權中的執行裁決權與執行實施權之間的分離？”②筆者認為，對新一輪司法改革下“審執分離”含義的理解不應拘泥于形式上的非此即彼，而宜理解為兩個分離并存：即審判權與執行權行使部門的分離、執行過程中的司法權與行政權事項及其行使部門的分離并存。一方面，從理論上來看。關于執行權的性質存在著多種學說，綜合起來，主要有以下四種③：一是認為民事執行權和民事審判權同屬于司法權，這種觀點強調司法權并非單一的審判權，而是一個內涵豐富的權力體系，包括審判權和與審判權相關的或用于輔助審判權的一系列權力④；二是認為民事執行權是一種行政權，這種觀點主要從執行行為具有確定性、主動性、命令性、強制性等特征出發進行論證；三是認為民事執行權是獨立性權力，這種觀點認為司法權與行政權都不足以全面概括民事執行權的特征，故其是一種相對獨立的、處于司法權與行政權邊緣的國家權力；⑤最后是復合性權力說，即認為民事執行權具有行政權與司法權的雙重屬性，⑥受“綜合法學”⑦和國外實踐的影響，司法行政權說有成為主流之勢。最高法起草《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》時，顯然也受司法行政權說影響，將執行權分為執行實施權和執行審查權。執行實施權的范圍主要包括“財產調查、控制、處分、交付和分配以及罰款、拘留措施等實施事項”，執行審查權的范圍則主要是“審查和處理執行異議、復議、申訴以及決定執行管轄權的移轉等審查事項”。這一分類不僅具有官方效力，且本身也得到了學界的認可。根據這一分類，執行實施權更多的是“照章辦事”，更為強調”上下級之間是一種指揮和服從”的關系，因此將其視為一種行政權或許更為適宜。而執行審查權則包含更多判斷與裁量的意味，將其歸為司法權更為適宜。沿此理路，行政權與司法權事項及其行使部門必然應當分離，故將審執分離視為司法權事項與行政權事項及其行使部門的分離在理論上應無疑義。另一方面，從司法實踐角度來看。十八屆四中全會之前的審執分離改革重點在于優化執行權配置，其背后蘊含的是將司法權事項與行政權事項相分離的努力，限于體制慣性、法律政策等因素，工作部門的分離多為法院體制框架下的內部分離。而十八屆四中全會之后出現的“前海模式”，不僅在執行團隊內部實現了執行審查權與實施權事項的分離，更是通過上級法院派駐的方式，實現了執行過程中司法權與行政權的形式分離。故將審執分離理解為工作事項與工作部門的分離在實踐中同樣具有充分依據。其次，關于“體制”。根據《決定》的表述，新一輪司法改革中的“審執分離”與以往不同，意欲實現“體制”上的分離，字面上的理解即執行過程中的司法權享有部門與行政權享有部門不再隸屬于同一個法院。然而，這種體制分離意味著執行權的在法院內部分離還是向外分離，即便在官方也尚未取得一致認識。值得注意的是，由于公文力求簡潔，因此相同詞語或許有著不同的內涵。這里分離出去的執行權應當做狹義理解，即理解為執行實施權，若將隸屬于司法權的執行審查權一并分離出去，不僅不符合執行權的基本理論，也與一以貫之的司法改革實踐背道而馳。由此通過以上分析，結合“前海模式”的實施狀況，可以基本厘清頂層設計中“審執分離”的限度，即將執行實施權從原法院中分離出來。此外從《決定》采用“試點”一詞可以看出，盡管基本方向是將執行權向外分離，但由于其中涉及問題眾多，因此宜采取審慎態度，自下而上地積累經驗。考慮到我國迥然各異的司法狀況，未來的審執分離極有可能以幾種不同方式并存的形態實現。

（二）審執分離的定位通過對審執分離限度的規范分析，可以基本明確審執分離的限度與方向，然后具體制度的構建，則首先需要結合實際，明確事物的基本功能定位。根據《決定》的表述，結合新一輪司法改革的背景、目標以及近年來各地審執分離的措施，目前審執分離的主要功能定位至少包括有效破解執行難、優化司法權均衡配置與高效運轉、促進依法獨立公正行使司法權。第一，有效破解執行難。民事執行難作為社會轉型中的必然現象，對其破解可謂是執行工作的重中之重①。近年來，通過設立執行指揮中心，與銀行、公安等部門實現聯網，已經有效地緩解了執行難，然而隨著執行指揮中心在各地各級法院的相繼建立，在解決執行技術手段問題同時，也暴露出了深層次的執行機制弊端——從執行機構角度來講，執行難不僅是因為技術手段與物質力量不足，也有深層次的執行制度原因。當表面上較為急迫的技術問題基本解決時，深層次的體制原因對執行難破解的束縛作用就進一步被放大。而審執分離的首要定位無疑在于破解執行難。一方面，審執分離能夠促進執行實施團隊的專業化。通過審執分離，執行實施部門或許成為脫離法院系統的專業執行部門，其專業化程度也必然得到極大程度提高，進而提高執行效率與質量；另一方面，審執分離能夠根本改觀法院系統“重審輕執”的問題。受“重審輕執”②觀念影響，執行部門在法院體制內分配到的資源極其有限，而執行的實施恰恰需要充足的人力物力配置①。因此，將執行實施權從法院系統中分離出去，賦予其一定程度的獨立性，無疑有利于消除“重審輕執”，促進執行難問題的解決。而在司法改革的背景下，對于司法公信力的強調達到了一個全新的高度，破解執行難，亦是提高司法公信力的有效途徑。第二，優化司法權均衡配置與高效運轉。無論執行權屬于何種性質的權力，對其運行機制的設計都必須均衡且高效，而其設計的一個基本原則就在于權力的性質或類別。通過審執分離，一方面將執行過程中性質截然不同的權力分離，促使司法權的配置更為合理②；另一方面，審執分離意味著執行權的分立與制衡，從而在達到科學配置目的的同時，這也有利于規范執行行為，防止執行過程中的司法腐敗。第三，確保依法獨立公正行使司法權。新一輪司法改革愈發強調司法權的獨立行使，嚴懲領導干部干預司法活動。與審判活動不同，執行活動從線索查找到財產執行乃至限制措施，都無一例外地需要當地銀行、公安、房產等部門的協助以及政府領導的“協調”，這也“迫使”法院“受制”于當地政府，難以“毫無顧慮”地公正行使司法權。而“審執分離”之后，法院無需再過多考慮執行實施的問題，進而很大程度上減少當地職能部門的“束縛”，促進司法權的獨立公正行使。

（三）審執分離的困境如果說功能定位為審執分離的制度構建提供了積極意義上的“正向坐標”，那么對其困境的分析則從反面為審執分離制度構建的提供了更為全面的考量視角。“前海模式”在實施過程中已然暴露出一些無可避免的問題，而透過“前海模式”的困境，審執分離本身也面臨著些許困境，對其充分考慮乃是確定審執分離“坐標”的必要條件。第一，審執分離為執行工作帶來的困境。理論上，將執行實施權與執行審查權相區分并交由不同部門享有并無問題，近幾年優化執行權配置的嘗試也基本遵循著這一思路。但若將執行實施權從法院系統內分離，則必須考慮執行過程中的諸多現實問題③。一方面，執行行為雖然在理論上具有可分性，可以進行分段分類管理，但現實中的執行實施并不是簡單的依照判決或裁定，而是仍然需要面臨諸多的決斷與裁判，例如執行和解、執行異議、執行依據變更等。此時若回轉至執行審查權享有部門，勢必影響效率，且執行審查權部門本身由于沒有參與執行實施的過程，因此其決斷的合理性與科學性必然大打折扣，同時也不利于減輕當事人的負擔；若由執行實施部門直接決斷，則又侵蝕了司法權。而由于權力本身的擴張性，這種“侵蝕”似乎又是難以避免的。另一方面，部門總會有自身的利益取向，當執行實施部門與法院系統相分離后，由于法院系統對其實質性限制的缺失，是否會出于自身利益考慮而對司法權消極對待甚至抗拒？此外，執行費用的收取同樣涉及到利益分配。如果分段收取，無疑會增加當事人負擔，讓人民為司法改革埋單顯然有失公正，而若一次性收取，由誰收取則是一個不大不小的爭議。或許可以一次性收取后按照比例在執行審查部門與執行實施部門之間分配，但如此分配比例的確定同樣棘手，況且二者已在體制上分離，在財政經費流轉方面面臨著諸多矛盾。第二，關于改革成本與路徑依賴的困境。一方面，執行部門隸屬于人民法院已有多年歷史，如何安置執行實施部門及其工作人員將是極為棘手的問題。就法院本身而言，執行可以為其帶來可觀的經費來源，將其分離出去必然觸及法院的固有利益；就個人而言，法院工作人員的社會地位評價一般要高于司法行政機關或公安機關工作人員，因此部門及其工作人員對于體制分離多少也會持消極態度；就新“接收”單位而言，按照《決定》的設想，執行實施權由司法行政機關享有。但司法行政機關職能所限，交由其實施效率與效果暫且不論，新機構的設立本身就意味著巨大的成本。而一旦不能實現司法行政機關的“利益增量”，其也會出于自身的考慮對執行實施部門的劃入持消極態度。由此看來，如果改革過程中的“三方當事人”均不是受益者，對其推動必然步履維艱。而成立單獨的執行局，不僅極大增加了人力、物力成本，本身也在機構編制、財政支持、領導部門等方面面臨一系列問題；另一方面，近年來從中央到地方執行局，一項重要的工作即在于執行指揮中心的建立。而將執行實施部門分離出去，很大程度上意味著執行指揮中心努力的付諸東流，如何處理現有成果和改革預期的矛盾，也是審執分離本身的一大困境。

三、審執分離制度構建的初步設想

通過對“前海模式”以及審執分離本身理論的分析，基本可以確定審執分離制度構建的方向，然而具體實施起來卻涉及更多的技術性問題與實踐性問題。況且審執分離本身就屬于“試點”，沒有一定之規，理論研究的重要意義更多地在于確立基本的構建原則。故筆者的初步設想旨在結合“前海”模式的經驗，明確制度構建的“底線”與框架。

（一）審執分離與其他司法改革措施相配合新一輪司法改革的顯著特點在于涉及面廣、影響深遠。對于審判權與執行權的體制分離同樣應當充分考慮司法改革的總體目標與具體舉措，與其他舉措相互協調相互配合。首先，與法官員額制相協調配合。人員乃是制度構建最為根本的問題。法官員額制目前已在上海展開試點，全國范圍內的推廣也已進入論證階段。根據員額制的基本精神，法院系統的組成人員包括法官、法官助理、司法輔助人員以及法警等①。根據這一基本方向，在審執分離的制度構建過程中，可以考慮依據執行不同階段，按照比例確定現有執行局人員的分工。在執行局內部，按照“德才”等標準，選任部分人員作為行使執行審查權的法官，并依次確定助理和司法輔助人員。在執行實施權行使方面，宜選用具有豐富經驗和上升潛力的執行局人員擔任執行實施過程中的主管、組織、決定性工作。同時可以建立執行實施部門與執行審查部門的良性互動機制，以確保執行人員素質的不斷提高。而具體執行實施人員，則可主要從法警中遴選，編制為司法行政機關的執法人員。其次，與司法機關人財物管理體制改革相協調配合。按照目前的設想，司法機關人財物改革的基本方向是省級統管②。這一改革一旦成形，審執分離過程中諸多牽涉利益的問題即可迎刃而解。無論是執行審查部門還是執行實施部門，其經費主要來源都在于省級司法機關。而考慮到執行的積極性問題，執行費用的收取則可采用分段的方式，即在執行審查權行使階段，收取固定數額；在執行實施階段，合理確定標的額并按固定比例收取。再者，與跨行政區劃法院、巡回法庭等“新型法院”改革相配合。“新型法院”的設立降低了審執分離的成本，“前海模式”即是很好的例證。可以預見，未來跨行政區劃法院必然會不斷增多，對此可以基本采用“前海模式”，通過上級法院派駐的方式實現審執分離。而對于巡回法庭，理論上其一審的案件較少，設立常駐的執行機構似無必要，可以考慮執行審查權由最高院執行局代為行使，執行實施權則委托并監督所在省的執行實施部門行使。

（二）加強分段管理與垂直管理相結合在未來審執分離的模式中，筆者認為最為普遍的應是分段管理與垂直管理相結合。分段管理即通過將執行過程分為不同階段，交由不同部門行使相應職權。在執行實施權與執行審查權兩分的基礎上，可以將執行行為細化為執行受理、執行裁決、執行實施與執行申訴。法官承擔受理、裁決等相關工作，執行部門專門負責執行實施，對于執行過程中的申訴則由執行實施部門的上級機關處理。與此相配合的則是加強垂直管理。審執分離的一個重要問題在于如何既實現體制分離，又保證提升執行效率。筆者認為，現有執行審查權應由執行局人員轉至法院法官行使，法院宜成立專門的執行裁決庭處理相關工作。執行局則專門負責執行實施。而在組織架構方面，執行裁決庭依據其工作性質，依然屬法院統管。對剝離執行審查權后執行局則實行“統管加托管”的模式，“統管”即執行局按照行政架構組織，由上一級執行局領導，而執行局則逐步整體劃歸司法行政機關。“托管”即考慮到執行指揮中心投入與成果、執行效率等因素，暫時由所在人民法院托管，辦公地點依然在法院之內，以便于執行裁決庭及時溝通，相互配合。“統管”順應了近年來成立執行局、加強執行部門上下級聯系的趨勢，符合現有的改革方向。“托管”則借鑒某些高新區的管理機制，如東湖高技術開發區即是歸湖北省政府管理，交由武漢市人民政府托管。這種“托管”既能夠體現政策上的重視與強調，也有利于加強制度運行效果，已被實踐證明具有一定的可行性。當然，其從行政部門移植到司法部門，仍然有許多技術性的問題亟待解決。由此，將科學的分段管理與合理的垂直管理相結合，實際上就基本完成了契合大部分法院狀況的審執分離的框架。此外，還應當注重與既有的執行指揮中心相配合。從全國范圍內來看，目前執行指揮中心業已基本建立，考慮到其主要作用在于執行實施階段，因此宜歸執行實施部門，以促進其提高執行效率，增強執行效果。

作者：王婭 單位：武漢大學法學院