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一、高校的行政主體地位

在大學(xué)生和高校的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，高校的主體地位與權(quán)利義務(wù)關(guān)系的性質(zhì)具有決定性的影響。高校的行政主體地位，可能導(dǎo)致學(xué)生與高校間的關(guān)系成為行政法律關(guān)系。在學(xué)理上，行政主體是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承當(dāng)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。通常人們所把握的行政主體是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。除行政機(jī)關(guān)外，行政主體的具體形態(tài)包括行政機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)組織。其他社會(huì)組織包括:行政性公司、事業(yè)單位、依據(jù)授權(quán)歐諾個(gè)時(shí)一定行政職能的企業(yè)單位以及被授予一定行政職權(quán)的社會(huì)團(tuán)體、群眾性組織及其他社會(huì)組織。③那么，高校能否歸入這類行政主體的范疇呢?以甘露訴暨南大學(xué)案為例，這一案件被定性為行政訴訟案件，并最終做出行政判決，說明法院認(rèn)可高校的行政主體地位。同樣，各級(jí)法院在審理過程中均認(rèn)為，高校系根據(jù)《中華人民共和國教育法》的規(guī)定，有權(quán)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分。可見，從法院的立場看，高校系接受授權(quán)的行政主體。筆者認(rèn)為，判斷高校是否具備行政主體地位，應(yīng)當(dāng)看其是否具備了行政主體地位的相應(yīng)要件。通常認(rèn)為，行政主體地位的成立需要三個(gè)要件:享有國家行政權(quán)、以自己的名義行使行政權(quán)以及承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。而對(duì)高校來說，其根據(jù)《教育法》與《高等教育法》等一系列法律的授權(quán)，首先具備了國家行政權(quán)的要件。如上所述，本案中，廣東省廣州市中級(jí)人民法院終審判決認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國教育法》的規(guī)定，暨南大學(xué)有權(quán)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分。這即可認(rèn)為是授權(quán)具備國家行政權(quán)的一種表現(xiàn)。我國《教育法》第28條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利:(一)按照章程自主管理;(二)組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng);(三)招收學(xué)生或者其他受教育者;(四)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分;(五)對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書……”該規(guī)定簡要列舉了高校在日常管理中的相應(yīng)職能。筆者認(rèn)為，如果高校根據(jù)這些職能而進(jìn)行的行為滿足行政行為的特征，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政行為。高校進(jìn)行這種行為，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為形式國家行政權(quán)的一種表現(xiàn)。學(xué)理上通常認(rèn)為，行政行為具備公共服務(wù)性、從屬法律性、裁量性、單方意志性、效力先定性和強(qiáng)制性等特征。從高校的職能來看，其辦學(xué)顯然具備公共服務(wù)的性質(zhì);其依據(jù)法律規(guī)定，制定校規(guī)校級(jí)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行日常管理并進(jìn)行辦學(xué)，本身也具備法律從屬性;學(xué)校根據(jù)單方面的裁量與認(rèn)定，可以對(duì)學(xué)生進(jìn)行處分、記過、留校察看、開除學(xué)籍等單方面的決定，顯然具備裁量性和單方意志性的特征。此外，學(xué)校對(duì)學(xué)生的處理規(guī)定，在被判決宣布撤銷前，本身具備約束力，假定其符合法律規(guī)定，因此也具備相應(yīng)的效力先定性。當(dāng)然，學(xué)校做出的處罰等行為也顯然具備強(qiáng)制性。因此，筆者傾向于認(rèn)為，學(xué)校根據(jù)法律規(guī)定行使其職權(quán)的行為系行政行為。高校在辦學(xué)活動(dòng)與日常管理中確實(shí)行使的是相應(yīng)的國家行政權(quán)。其次，高校以自己的名義行使此種行政權(quán)，至為顯然。我國《高等教育法》第三十條規(guī)定:“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”該條款已經(jīng)明確高校行使其職權(quán)時(shí)的獨(dú)立法人資格。其行使上述國家行政權(quán)，也確實(shí)系以自己名義獨(dú)立行使，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。因此，筆者認(rèn)為，高校能夠以自己的名義行使行政權(quán)以及承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任，滿足行政主體地位所應(yīng)具備的后兩個(gè)要件。綜上所述，筆者認(rèn)為，高校應(yīng)當(dāng)具備行政主體地位。高校對(duì)學(xué)生行使行政權(quán)的行為，也應(yīng)適用我國《行政訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)范，認(rèn)定為行政法律關(guān)系。

二、高校行政行為的可訴性問題研究

如上所述，高校對(duì)學(xué)生行使行政行為，雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于行政法律關(guān)系。由于行政行為本身的特征和后果，法律應(yīng)當(dāng)提供司法途徑為學(xué)生權(quán)益提供司法保護(hù)。這就是說在應(yīng)然層面上，學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行的行政行為應(yīng)當(dāng)具備可訴性。在本案中，甘某僅僅因?yàn)樾７降囊患執(zhí)幏郑蛦适Я嗽诖髮W(xué)繼續(xù)接受教育的機(jī)會(huì);而且由于喪失了五年光陰，不愿再完成大學(xué)學(xué)業(yè)，返回學(xué)校繼續(xù)讀書。可見，學(xué)校的行政行為本身由于具備裁量性與單方意志性等特征，稍有不慎就可能對(duì)學(xué)生的一生造成重大影響，繼而改變學(xué)生的整個(gè)人生軌跡，影響其生存發(fā)展的權(quán)益。在這種情況下，如果司法途徑不能對(duì)這類可能造成嚴(yán)重后果的單方行為進(jìn)行糾偏，就難以保障學(xué)生的權(quán)益不受非法與不當(dāng)?shù)那趾Χ@得應(yīng)有的待遇和補(bǔ)償。因此，司法應(yīng)當(dāng)對(duì)高校的行政行為進(jìn)行約束，為大學(xué)生權(quán)益提供救濟(jì)的途徑和渠道。這是可訴性問題在應(yīng)然層面上的一階理由。此外，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第5條第五項(xiàng)與《教育法》第42條第四項(xiàng)———該項(xiàng)規(guī)定僅涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害———的規(guī)定賦予了學(xué)生在不服校方行政處分，認(rèn)為其侵害自身合法權(quán)益的情況下的向校方乃至教育主管部門等行政主體的申訴權(quán)。盡管申訴權(quán)不同于起訴與受案的相關(guān)規(guī)定，而條文中涉及的“依法提起訴訟”也應(yīng)當(dāng)視為轉(zhuǎn)介條款而不具備單獨(dú)的適用效力。但是這些關(guān)于申訴的規(guī)定也凸顯了行政行為違法甚至失當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)可能性以及糾偏與救濟(jì)的迫切性。因此，這些規(guī)定仍然為校方行政行為的可訴性在應(yīng)然層面上提供了比較強(qiáng)有力的二階理由。而在實(shí)務(wù)當(dāng)中，高校行使行政權(quán)力的行為納入行政法律規(guī)范的適用范疇，是大勢所趨。就以本案為例，甘某不服學(xué)校的處分，認(rèn)為侵害自身合法權(quán)益，遂向人民法院提起訴訟。人民法院依法對(duì)本案進(jìn)行審理，并作出行政判決。回顧大學(xué)生維權(quán)案件的發(fā)展歷程，這類行政訴訟案件已經(jīng)早已不是先例，而成為慣例。早在甘露訴暨南大學(xué)案發(fā)生的十年之前，田永就曾經(jīng)起訴自己的母校北京科技大學(xué)，并最終根據(jù)行政法律規(guī)范作出了相應(yīng)的審理和判決。這說明，我國司法系統(tǒng)已經(jīng)開始為大學(xué)生權(quán)益的維護(hù)提供司法上的救濟(jì)途徑。高校對(duì)學(xué)生行使行政行為不當(dāng)，侵害學(xué)生合法權(quán)益的案件，在實(shí)然層面也具有可訴性。

三、大學(xué)生權(quán)益的維護(hù)與救濟(jì)途徑體系

(一)行政訴訟如上所述，大學(xué)生在與高校的地位中出于被動(dòng)與弱勢地位，高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行的行政行為也理應(yīng)收到行政法律規(guī)范的約束。學(xué)生作為行政相對(duì)人，其權(quán)益應(yīng)當(dāng)和可以通過司法途徑而加以維護(hù)。司法救濟(jì)是大學(xué)生權(quán)益維護(hù)中最為核心的一種途徑。這種途徑同其他各種途徑一并，構(gòu)成了大學(xué)生權(quán)益的維護(hù)體系。

(二)行政行為本身的規(guī)范落實(shí)在廣泛意義上，特別是在行政訴訟案件中，行政行為本身與行政相對(duì)人通常處于對(duì)立地位，行政行為的落實(shí)構(gòu)成對(duì)相對(duì)人的保護(hù)而非侵害，似乎違反常理。然而，學(xué)校行使行政權(quán)力系法律授權(quán)，本身也有比較嚴(yán)格的規(guī)范可循。這些規(guī)范的設(shè)計(jì)初衷，也是希望行政職權(quán)的行使能夠正當(dāng)、合法與規(guī)范，進(jìn)而既保障行政職權(quán)能夠順暢運(yùn)行，有保證相對(duì)人的合法利益不受侵害。因此，行政行為本身嚴(yán)格按照行政程序加以規(guī)范的落實(shí)，可以在一定程度上避免行政行為的不當(dāng)造成大學(xué)生權(quán)益受侵害，進(jìn)而構(gòu)成大學(xué)生權(quán)益維護(hù)的一種途徑。在甘露訴暨南大學(xué)案中，校方于2006年6月1日將調(diào)查談話通知單送達(dá)給甘某母親趙小曼，并于當(dāng)天就甘某違紀(jì)事件進(jìn)行調(diào)查。6月2日，暨南大學(xué)華文學(xué)院向暨南大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處理委員會(huì)辦公室建議給予甘某開除學(xué)籍的處分。此后，暨南大學(xué)研究生部向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)提交有關(guān)給予碩士研究生甘某開除學(xué)籍處理報(bào)告，建議對(duì)甘某作出開除學(xué)籍的處理。暨南大學(xué)此后將違紀(jì)處理告知書送達(dá)給甘某母親趙小曼，并制作了告知筆錄。在這一過程中，行政程序的規(guī)范性比較有力地保障了行政行為過程中的程序正義，體現(xiàn)了行政程序的規(guī)范性。這對(duì)于大學(xué)生權(quán)益維護(hù)，即便不能說難能可貴，但也至少是必不可少的。因此，行政程序的規(guī)范落實(shí)對(duì)于行政行為本身的糾偏作用，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成大學(xué)生權(quán)益維護(hù)途徑體系當(dāng)中的一個(gè)基礎(chǔ)的部分。

(三)申訴與行政復(fù)議我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第5條第五項(xiàng)規(guī)定:“對(duì)學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校或者教育行政部門提出申訴;對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。解釋上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該條款規(guī)定了學(xué)生在不服校方處理決定，認(rèn)為其侵害了自身合法權(quán)益的情形下，向?qū)W校或者教育主管部門申訴的權(quán)利。而這種權(quán)利顯然相比于行政程序本身的規(guī)范行使，對(duì)行政相對(duì)人來說具備更強(qiáng)的主動(dòng)性。在行政糾紛當(dāng)中，行政相對(duì)人通常采取申訴的手段來維護(hù)自身的合法權(quán)益。在本案中，甘露與其母親趙小曼在接到學(xué)校開除處分的處理結(jié)果后，第一時(shí)間遞交了申訴材料，啟動(dòng)了申訴程序。可見，申訴占據(jù)了大學(xué)生權(quán)益維護(hù)途徑體系當(dāng)中相當(dāng)首要的地位。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在高校在處分學(xué)生違紀(jì)行為的過程中申訴制度十分薄弱，難以起到實(shí)質(zhì)性的作用，而行政復(fù)議制度也僅僅是流于形式。④這其實(shí)對(duì)于大學(xué)生權(quán)益維護(hù)是極其不利的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，要解決這一問題，就需要從外部形成更加強(qiáng)大的倒逼機(jī)制，為申訴與復(fù)議制度的完善提供足夠的動(dòng)力。因?yàn)椋鞒鲂姓袨榈男姓黧w由于行思維模式以及主觀立場上的原因，對(duì)于推翻自己作出的決定主動(dòng)性意愿不強(qiáng);而一套強(qiáng)大的司法系統(tǒng)如果能夠發(fā)揮作用，對(duì)行政行為的錯(cuò)誤進(jìn)行追究，那么也必將促使行政主體在行使行政職權(quán)的過程中更加謹(jǐn)慎，力所能及地避免錯(cuò)誤的發(fā)生。至于行政復(fù)議，必然與申訴程序相輔相成，相伴而生，共同構(gòu)成維護(hù)大學(xué)生權(quán)益的一道屏障。至于行政復(fù)議的適用范圍，學(xué)界一般認(rèn)為，根據(jù)我國《行政訴訟法》第37條的規(guī)定，凡是可以提起行政訴訟的行政案件，都可以申請(qǐng)復(fù)議。⑤因此，在申訴無果的情況下，行政相對(duì)人通常也會(huì)訴諸復(fù)議制度來維護(hù)自身的合法權(quán)益，促使行政主體在行使行政職權(quán)的過程中更加謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)。當(dāng)然，正如前文提到，行政復(fù)議制度在實(shí)際執(zhí)行中也有流于形式的傾向。這更凸顯了行政訴訟作為行政糾紛的終局性解決方案的重要性;也凸顯了大學(xué)生維權(quán)體系的系統(tǒng)性，即只有通過各種途徑相互組合，相互影響與相互制約才能把每種途徑的作用最大限度地發(fā)揮出來。

四、結(jié)語:大學(xué)生維權(quán)，道阻且長

通過甘露訴暨南大學(xué)一案的全過程，我們能夠清晰地體會(huì)到一個(gè)孤零零的行政相對(duì)人面對(duì)一整套行政職權(quán)系統(tǒng)時(shí)的弱小與無助。能夠救濟(jì)他的途徑是如此至少，以至于他們會(huì)在走投無路的時(shí)候選擇和自己的母校對(duì)薄公堂;選擇在青春的大好年華當(dāng)中放棄學(xué)業(yè)和繼續(xù)深造的權(quán)利。或許在個(gè)案當(dāng)中，人們可以站在道德的制高點(diǎn)上隨意指責(zé)他人“可憐之人必有可恨之處”。但讓我們想象，如果如此深重和慘痛的代價(jià)，只是由于一個(gè)錯(cuò)誤，連挽回的余地都無從談起，那么我們思考更多的就必然應(yīng)該是大學(xué)生個(gè)體權(quán)益如何得到周全的維護(hù)與救濟(jì)。大學(xué)生擁有自己的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利可以通過一整套由行政行為的規(guī)范執(zhí)行、申訴、復(fù)議乃至提起行政訴訟等途徑共同構(gòu)成的系統(tǒng)來加以維護(hù)。而這套體系越是走向健全，就越是符合每位大學(xué)生的期待，也就越是高校行政管理良策善治的一種體現(xiàn)。甘露訴暨南大學(xué)案或許只是一個(gè)良好的開始，未來恐怕還會(huì)有更多“甘露”來拷問我們的行政與司法，讓大學(xué)生維權(quán)的事業(yè)在不斷的斗爭中向前推進(jìn)，為高校管理的法制前景增添希望。

作者：鄧溥單位：北京大學(xué)法學(xué)院