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[摘要]我國近幾年的行政訴訟的實踐中，因為行政不作為案件數量的持續(xù)增加，導致行政不作為案件逐漸成為行政訴訟案件中相對比較重要的一種訴訟案件。2015年最高院了關于行政不作為的十大案例，由此可見最高院對行政不作為案件已經有了一定程度上的重視。雖然我國的法律作了進一步的完善與修改，法律法規(guī)以及規(guī)范性文件也在隨著社會的進步進行著相應的變動，但是行政不作為不論在理論上還是在行政實踐中都還存在一些難點，給行政相對人帶來的損害以及行政不作為的司法救濟制度仍然存在著一定的問題。因此，文章通過對這些問題的闡述，對行政不作為的司法救濟制度的完善提出了一些建議，希望可以為行政法律制度的發(fā)展提供一點微薄的貢獻。

[關鍵詞]不作為；司法救濟；必要性

一、行政不作為的界定

關于行政不作為的問題，一直是我國學者們研究和探討的熱門話題。下面筆者就對國內以及國外對行政不作為的不同界定進行闡述：

（一）國內對行政不作為的界定下面是我國一些學者對行政不作為界定的觀點：第一，行政不作為是行政機關依行政相對人的合法申請，具有應當履行的義務但卻遲延履行、不予答復其法定職責的行為。①第二，行政不作為的行政主體及其工作人員在法律規(guī)定中負有作為的義務，且有一定履行的能力，但卻在程序上逾期不為的行為。②可以看出這兩種觀點中都提到了行政機關的“法定義務”的問題，但這也僅僅是行政不作為的一個方面，要想正確理解行政不作為，應當綜合把握多方面的因素，這些因素主要包括程序性和實體性的因素。通過以上的幾點總結，可以將行政不作為界定為：負有法定作為義務的行政主體在法定期限內、法定程序上遲延履行、不予答復或者無任何理由拒絕履行作為義務的違法可訴行為。

（二）國外對行政不作為的界定由于國外的行政法理論發(fā)展比較早，對于行政不作為的理論研究已經相對成熟，但當今世界的各個國家因為政治文化的不同和法律制度的差異，對行政不作為的認識以及看法也大有不同。例如：美國在1946年修訂的《聯(lián)邦行政程序法》中就對行政不作為作出了界定，該法規(guī)定：“行政行為包括機關的法規(guī)、裁定、許可證、制裁、救濟的全部或一部分，或者和上述各項相當的作為或不作為。”在英國的實踐活動中，行政不作為主要表現為政府對于行政相對人的遲延答復、不予答復以及無任何理由拒絕的行為等；而日本的法學界則認為，行政法上所定義的不作為與憲法中所定義的不作為與刑法中所定義的不作為并無差別，也就是行政機關沒有實施行政相對人所期待的行為；德國的法律雖然沒有明文列出關于行政不作為的概念，但是該國存在著專門的行政不作為的訴訟制度，并且已經在各國的行政訴訟體制中達到了領先地位。

二、行政不作為的司法救濟存在的問題

（一）起訴期限模糊我國《行政訴訟法》中規(guī)定，一般行政訴訟起訴期限的時長為六個月，還特別規(guī)定了不動產的二十年以及其他情況五年的最長保護期限，一旦超過規(guī)定的起訴期限司法機關則不再受理。還規(guī)定了當行政機關在收到行政相對人的申請后的兩個月內作出相應的行為，如果未在這個期限內作出合理的行為，行政相對人就可以采取相應的救濟方式保護自己的合法權益，這也更好地保護了行政相對人的訴訟權利。但是行政不作為還具有非強制性和較強的隱蔽性，所以即使延長了起訴期限，然而由于不作為的起訴期限沒有確定的起算時間，導致作為行政相對人的普通公民在即使經過合理期限之后也并不能確定具體的起算時間。再比如，根據我國《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：行政機關在作出具體行政行為時沒有告知行政相對人或者其他組織起訴期限的，起訴期限便從行政相對人或者其他組織知道或者應當知道之日算起，但最長時間不得超過一年。這條法律規(guī)定雖然為行政相對人提供了較長的起訴期限，但是從法條中也可以看出，沒有告知起訴期限的情況也有可能是因為行政機關對行政相對人的不作為，從而導致行政相對人無法得知明確的起訴期限。

（二）舉證責任分配不合理舉證責任是指一個案件的當事人負有為自己主張的事實提供證據的責任，一旦不能提供證據將會承擔敗訴的后果。我國的行政法律制度中，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干規(guī)定的規(guī)定》第四條第二款明確規(guī)定了行政不作為案件的舉證責任。《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定了被告應當對于自己作出的行為承擔舉證責任，原告需要對自己向行政機關申請的事實提供舉證責任，這一規(guī)定可以說是一把雙刃劍，既有合理的一面也有一定的缺陷。例如，如果行政相對人在向行政機關申請時是口頭申請，又或者是因為不識字由行政機關的工作人員代書，這就使得行政相對人很難提供自己曾向行政機關提出申請的證據，若行政機關再否認相對人提出過申請，那么法院很難界定這種情況。比如，韓某因自己種植的果樹被人故意損害便撥打110，但后經查明是當地林業(yè)部門因韓某將果樹種植在綠化帶內所以予以拔除，公安機關僅作出口頭處理意見，并未作出任何書面意見。這一案例中，韓某后向法院訴求公安機關履行其職責，但公安機關也以未有書面處理意見而進行抗辯。這個案件中，原告很難提供公安機關作出的口頭處理意見的證據，這顯然對于原告來說是顯失公平的。

（三）受案范圍較窄行政不作為的受案范圍就是指在訴訟中人民法院受理行政不作為案件的范圍，受案范圍的大小在一定程度上可以反映出行政相對人合法權益受保護的程度，隨著社會的快速發(fā)展，公民的維權意識也在不斷的提高，我國行政不作為的受案范圍還有待于進一步的完善。我國行政不作為的受案范圍最初是在修改之前的《行政訴訟法》中第十一條的第四到第六款中予以規(guī)定，但隨著行政法理論的不斷發(fā)展，對該規(guī)定的質疑聲也隨之而出，于是我國在2014年對行政不作為的受案范圍進行了進一步的完善，最主要的便是擴大了行政不作為的司法救濟的范圍，將除了人身權與財產權之外行政相對人的其他合法權益納入了保護的范圍。根據我國現行的《行政訴訟法》可知，我國對于行政不作為可起訴的具體情形包括：行政機關對于行政相對人請求保護人身權、財產權不予受理的情形；對于行政許可不予受理的情形；對于行政相對人申請發(fā)放社會養(yǎng)老金、撫恤金不予受理的情形等。

三、行政不作為司法救濟的完善

（一）完善行政不作為司法救濟的法律規(guī)定行政不作為的司法救濟存在的問題前文已經進行了部分闡述，雖然，我國在2015年已經對《行政訴訟法》進行了修訂，但是還是存在一些問題，例如，抽象行政不作為是否應當納入到訴訟范圍仍然是行政法領域內較有爭議的問題。抽象行政不作為所針對的并不是單一特定的對象，而是任何一個滿足條件的公民，也就是說，抽象行政不作為不像具體行政不作為一樣損害的是具體對象的合法權益，而是任何一個滿足條件公民的合法權益，它的危害在一定程度上要大于具體行政不作為的危害程度，所以更應該得到重視。筆者認為，應當將抽象行政不作為納入訴訟范圍，可以通過借鑒國外立法層面的成功經驗以及結合我國社會中的實際情況完善法律。所以我國無論是為了更好地保護公民的合法權益還是進一步提高我國法律的權威性，都應當考慮將抽象行政不作為納入行政訴訟范圍。

（二）行政機關應當及時清理規(guī)范性文件隨著社會的發(fā)展，人類文明的進步，我國的法律也在進行著不斷更新與完善，為了及時貫徹國家新的法律法規(guī)，使法律法規(guī)正常使用，對于已經失去法律效力的規(guī)范性文件應當及時進行清理。首先，對于公民來說，可以對于已經失去法律效力的規(guī)范性文件的清理問題提出申請，也就是說，在規(guī)范性文件的實施過程中，當公民認為該規(guī)范性文件使用不當或者已經失去法律效力，可以向行政機關提出書面申請，行政機關在受理之后也應當及時處理。③其次，上級行政機關也應當對下級行政機關進行監(jiān)督，同級的行政機關之間也可以相互監(jiān)督，各級行政機關在一項新的法律法規(guī)頒布之后，應當積極學習新的法律法規(guī)，盡快明確在新法律法規(guī)中規(guī)定的自己的義務。在新的法律法規(guī)實施過程中，如果一些已經失去法律效力的規(guī)范性文件還在使用，這就必然會導致法律條文使用的混亂，所以行政機關應當對已經失去法律效力的規(guī)范性文件進行清理。

（三）完善行政機關及其工作人員的分工、細化其各自的職責行政機關各方面法律制度的不完善以及復雜性，導致了在行政管理制度實施過程中出現了行政機關互相推脫責任的情況，這種彼此推卸責任的情況在很大程度上妨礙了行政相對人維護自己的合法權益，因為行政相對人可能對法律制度上的一些規(guī)定不了解，所以應當對于行政機關進行進一步的分工，細化行政機關及其工作人員各自的職責，這樣既可以提高行政機關的效率，又降低了行政管理的成本，還保障了公民行使自身權利的正確方向，也在一定程度上便利了行政相對人對于行政機關的不作為行為提起司法救濟。

（四）加強公民權利意識《憲法》規(guī)定：“我國的國體是人民民主專政，其本質是人民當家作主。”政府的宗旨是“一切為人民服務”。所以，任何公民的合法權益都應當受到保護，在合法權益受到侵犯時必須要尋求救濟，這種救濟自然也包括行政法律制度中的司法救濟。首先，作為公民，要時刻保持警惕，善于行使自己的權利，一旦行政機關有不作為的行為，就可以利用司法救濟制度來維護自己的合法權益。其次，我國也應當做好相應的普法工作，只有讓公民都學習到了法律，讓其提高自身的權利意識，才能有效行使自己的權利。公民權利意識的加強，法治思維的建立，也有利于促進社會秩序的穩(wěn)定發(fā)展，為我國建設法治國家奠定了基礎。

四、結語

全文以論述我國行政不作為的司法救濟為基礎，通過行政不作為概念的界定、行政不作為司法救濟存在的問題、司法救濟存在的原因以及必要性、司法救濟的完善這四個層面對行政不作為的司法救濟這一問題進行了具體的論述。在論述的過程中發(fā)現，行政機關與行政相對人是相輔相成的，所以只有完善行政法律制度的司法救濟，行政相對人在因行政機關的不作為損害到自己的合法權益時才有尋求救濟的途徑。

注釋

①羅豪才.中國司法審查制度[M].北京大學出版社，1993：168。

②周佑勇.論行政不作為[M].北京大學出版社，1999：251。

③楊曉健.關于行政不作為救濟的案例分析[D].蘭州大學，2012。

作者：霍雅西 單位：河北經貿大學