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一、說明理由的格式要求

說明理由以哪種格式才能準(zhǔn)確體現(xiàn)法律的意圖？我國(guó)《行政處罰法》沒有規(guī)定具體以哪一種格式作出，上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)雖進(jìn)行了一定的規(guī)范，但也存在很不完善的地方。如現(xiàn)行使用的林業(yè)行政處罰（聽證）權(quán)利告知書是這樣的：當(dāng)事人名稱，認(rèn)定的違法事實(shí)，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定擬作出的行政處罰結(jié)果。根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，你對(duì)上述行政處罰有陳述、申辯的權(quán)利。不陳述、不申辯，視為放棄（涉及聽證的還另有一份聽證權(quán)利告知書，前面部分與權(quán)利告知書相同）。你對(duì)上述行政處罰有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。如需要聽證，請(qǐng)?jiān)诮拥奖就ㄖ掌鹑諆?nèi)向本機(jī)關(guān)提出聽證申請(qǐng)，逾期不申請(qǐng)聽證的，視為放棄聽證權(quán)。最后是處罰機(jī)關(guān)、日期。

筆者認(rèn)為，這份（聽證）權(quán)利告知書有幾個(gè)問題值得商榷：第一，這份權(quán)利告知書設(shè)計(jì)是以當(dāng)事人不陳述、不申辯為前提。這樣的假設(shè)是在邏輯上是不周延的，實(shí)踐中，當(dāng)事人或多或少都是要陳述和申辯的，不論其是否有理。如果當(dāng)事人有陳述和申辯，怎么辦？如果陳述和申辯的理由成立的，是否采納？這些情況都無從得到反映。沒有反映，即可視為“拒絕聽取當(dāng)事人陳述和申辯”，從而導(dǎo)致該行政處罰決定歸于無效。

第二，這份權(quán)利告知書僅僅告知了違法事實(shí)、法律依據(jù)和處罰結(jié)果以及享有的權(quán)利。對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定有哪些依據(jù)，違法事實(shí)與處罰結(jié)果之間有怎樣的聯(lián)系，特別是法律責(zé)任條款有很大的幅度，這一具體的處罰結(jié)果是怎么來的，依據(jù)、理由是什么？等等，這些問題都無從得以體現(xiàn)。

第三，聽取當(dāng)事人意見與說明理由是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，二者同等重要、缺一不可。根據(jù)《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見”，這是強(qiáng)行性規(guī)范，不僅必須要聽，而且還要充分地聽，言下之意就是對(duì)無理的陳述和申辯也要聽。然而，目前使用的這一格式，對(duì)于是否“充分聽取當(dāng)事人的意見”，同樣沒有體現(xiàn)。其結(jié)果就是：“說”了也白說，“聽”了也只當(dāng)耳邊風(fēng)，使得“充分聽取當(dāng)事人的意見”的規(guī)定成了聾子的耳朵———擺設(shè)。

行政處罰說明理由內(nèi)容包括事實(shí)性根據(jù)、法律性根據(jù)以及建立在事實(shí)和法律的客觀性基礎(chǔ)之上，把事實(shí)和法律融為一體的主觀分析。尤其是在自由裁量行政行為中，行政主體的主觀分析更應(yīng)引起注意。說明理由時(shí)，事實(shí)、法律與行政行為之間的理由論證要實(shí)現(xiàn)“正當(dāng)化”，即“要求首尾連貫、內(nèi)在統(tǒng)一以及各種原理之間的歸結(jié)性協(xié)調(diào)”，“采納含糊、矛盾或不充分的依據(jù)，而未能具體解釋出該行為的理由，等同于未說明理由”。

說明理由未達(dá)到質(zhì)和量的要求時(shí)將產(chǎn)生一定的法律后果。在英國(guó)，法院要求行政機(jī)關(guān)所提供的理由必須正當(dāng)；否則，法院就可以“禁令”和“調(diào)卷令”進(jìn)行控制。并且，當(dāng)“行政裁判所必須說明理由的裁決在理由不充分或錯(cuò)誤時(shí)，當(dāng)事人可以認(rèn)為這是法律錯(cuò)誤提起上訴”。我國(guó)《行政處罰法》第四十一條也有相應(yīng)規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出處罰決定前不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人陳述和申辯，行政處罰決定不能成立。

由此可見，行政處罰說明理由應(yīng)達(dá)到一定的質(zhì)和量。筆者認(rèn)為，行政處罰說明理由的格式應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)為筆錄的這種格式。因?yàn)楣P錄客觀地反映了說明理由的全過程，使說明理由既能達(dá)到一定的質(zhì)和量，又能夠起到口說無憑、立字為據(jù)的證明作用。而權(quán)利告知書僅僅能夠證明行政機(jī)關(guān)履行了相關(guān)程序，根本不能證明行政機(jī)關(guān)聽取了當(dāng)事人的陳述和申辯，這樣的說明理由和“聽”都很不全面，其質(zhì)和量很難達(dá)到要求。一旦涉訴，行政機(jī)關(guān)就因不能舉證而敗訴。可見，說明理由的格式反映的不僅僅是一個(gè)程序問題，更重要的還是一個(gè)證據(jù)問題。采用筆錄格式，一是體現(xiàn)了執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人的尊重，經(jīng)過執(zhí)法人員充分的說理，他可能由此認(rèn)識(shí)到自己為什么受處罰并在處罰后的行動(dòng)中嚴(yán)格遵循法律。而一紙權(quán)利告知書，寥寥數(shù)語，顯得極為呆板和生硬，執(zhí)法中執(zhí)法人員可能采取簡(jiǎn)單的方式送達(dá)了事，而不愿說明理由和聽取當(dāng)事人陳述和申辯。二是它采用一問一答的方式，當(dāng)事人有哪些陳述和申辯，有無道理，執(zhí)法人員進(jìn)行了哪些方面的說理，是否全面、充分和合理，黑字白紙、一目了然。通過這種雙方交互式的對(duì)話，不僅拉近了執(zhí)法者與當(dāng)事人之間的心理距離，減緩抵觸情緒，而且對(duì)減少行政復(fù)議、訴訟甚至信訪都有極為重要的意義。

二、行政處罰說明理由筆錄格式

通過對(duì)《行政處罰法》的學(xué)習(xí)和理解，提出如下格式供參考。行政處罰說明理由筆錄時(shí)間：地點(diǎn)：告知人：工作單位：記錄人：被告知人：住址：告知人：本局于×年×月×日依法受理的×一案，現(xiàn)已調(diào)查終結(jié)，擬對(duì)你依法作出行政處罰，依照《行政處罰法》第三十一條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知其依法享有的權(quán)利。根據(jù)該法第六條和第三十二條規(guī)定，當(dāng)事人依法享有的權(quán)利是指陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)復(fù)議權(quán)、起訴權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)等5種權(quán)利，并且不因當(dāng)事人的陳述和申辯而加重處罰。你聽清楚沒有？被告知人：……告知人：根據(jù)調(diào)查，你于×年×月×日實(shí)施的×行為，違反了×（法律、法規(guī)）第×條之規(guī)定，屬×的違法行為，本局對(duì)這一違法事實(shí)的認(rèn)定有證據(jù)為據(jù)，對(duì)此你是否需要陳述和申辯？被告知人：……告知人：根據(jù)×（法律、法規(guī)）第×條之規(guī)定，可以處（處罰種類和幅度）×，鑒于你有×的行為，根據(jù)×（法律、法規(guī)）第×條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)或者可以從重、從輕或者減輕處罰。據(jù)此，擬對(duì)你處（具體的處罰種類、數(shù)額和天數(shù)）×，你對(duì)這一處罰是否需要陳述和申辯？被告知人：……告知人：（涉及聽證的）根據(jù)《行政處罰法》第四十二條之規(guī)定：對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款（按照×規(guī)定罰款在×元以上的為較大數(shù)額罰款）等行政處罰，當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。你是否要求舉行聽證？如果要求舉行聽證，請(qǐng)?jiān)诟嬷?日內(nèi)提出，逾期則視為放棄。

被告知人：……最后，按筆錄要求向其宣讀筆錄內(nèi)容或讓其閱讀，當(dāng)事人認(rèn)為無誤后應(yīng)在筆錄上簽字和捺印，拒絕的予以注明。在筆錄中注意把握以下幾個(gè)問題：一是違法事實(shí)認(rèn)定的理由中，對(duì)疑難案件證據(jù)的采信必須根據(jù)有關(guān)的證據(jù)規(guī)則進(jìn)行充分的說明。二是違法事實(shí)與處罰結(jié)果之間要有必然的邏輯聯(lián)系，特別是在運(yùn)用處罰自由裁量權(quán)時(shí)對(duì)從重、從輕或者減輕處罰、免除處罰、不予處罰都要有要充分的事實(shí)和法律依據(jù)，處罰幅度、檔次的選擇要與依法從重、從輕或者減輕的事實(shí)相適應(yīng)，對(duì)這些處罰結(jié)果的理由都要進(jìn)行充分的說明。三是對(duì)專業(yè)性的術(shù)語或與人們慣常的思維方式不一致的事項(xiàng)，執(zhí)法人員要以當(dāng)事人能夠理解的方式說明。四是對(duì)當(dāng)事人的陳述和申辯不論是否有理都要記載。對(duì)有理的，執(zhí)法人員要當(dāng)場(chǎng)明確表示采納，需要進(jìn)一步核實(shí)的，待核實(shí)后再?zèng)Q定是否采納，并在處罰決定書中特別說明采納與否的理由；對(duì)無理的，執(zhí)法人員亦要有理有據(jù)地予以駁斥。

作者：鄒潤(rùn)學(xué)單位：貴州道真自治縣公安局林業(yè)派出所