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一、行政機關再次作出行政決定履行加處罰款

行政機關作出行政處罰決定后，行政相對人沒有在規定時間內完全履行給付義務，行政機關根據行政處罰法的規定，針對行政相對人拒不履行處罰決定的違法行為，又作出加處每日3%的罰款的行政決定，對這種形式行政機關申請執行的加處罰款，人民法院在進行合法性審查后，如果符合強制執行法律規定，裁定予以執行。筆者認為，這是比較標準的“加處罰款”申請執行模式。雖然程序相對較為繁瑣，但在行政機關每年的行政處罰案件中，向人民法院強制執行加處罰款的案件數比例很小。向人民法院申請強制執行，是在告誡和作出行政決定之后，當事人仍然不履行義務的情況下，行政機關將加處罰款付諸實施，強制收取所決定的金額的過程。它作為加處罰款的最后一個階段，是維護法律權威、實現行政行為執行力的必經程序，也是行政機關和義務人發生直接沖突之際，因此，對雙方在該程序中的行為進行規范是十分必要的。對行政機關而言，應要求其按法定條件申請人民法院強制執行，嚴格遵守正當程序。對當事人而言，應要求其服從和配合加處罰款的適用，對行政機關采取的強制措施負有容忍的義務。這既是行政機關依法行政的法理要求，也是加處罰款自身法律性質的必然要求，更是避免因程序缺失侵犯當事人合法權益的法律要求。

二、加處罰款制度的法律基礎

（一）加處罰款的法律淵源

行政處罰加處罰款制度最早見于《行政處罰法》。該法第五十一條規定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款的措施。《行政強制法》第四十五條規定，行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。

（二）加處罰款的法律性質

加處罰款的法律性質，在相當長一段時期內爭議較大，有行政處罰說，有滯納金說，有執行罰說，在《行政強制法》未出臺前，沒有法律對加處罰款的性質予以明確。2007年4月27日，最高人民法院在征求全國人大常委會法工委和國務院法制辦公室的意見后，以司法解釋的形式明確：“對于不履行行政處罰決定所加處的罰款屬于執行罰”①，《行政強制法》以法律的形式對加處罰款屬于執行罰的法律性質進一步認定。加處罰款制度，旨在通過使逾期不履行行政處罰決定的當事人承擔更為不利的后果，從而督促其自覺履行行政處罰決定，作為確保行政法義務得以實現的一種強制執行措施，是執行罰的主要形式之一。從《行政處罰法》第五十一條規定的“行政機關可以采取下列措施”的字面理解來說，加處罰款就是一種執行罰。加處罰款在《行政處罰法》和《行政強制法》中均規定在執行程序章節，亦說明立法本意是將加處罰款作為行政強制措施的一種，具體而言，是行政強制執行措施中的間接強制措施，屬于執行罰范疇。執行罰通常又稱為強制金，是指當義務人逾期拒不履行應盡的義務時，行政機關對義務人按日科以新的金錢給付義務，促使義務人自覺履行應盡義務的一種行政強制執行方式。②應當注意的是，行政機關作為執行罰的加處罰款同人民法院執行過程中的執行罰不同。行政機關的加處罰款適用于非訴行政案件的執行程序。人民法院適用的執行罰只發生在行政訴訟中的執行程序，它的適用對象是行政主體。我國《行政訴訟法》第六十五條規定，行政機關拒絕履行發生效力的判決、裁定的，在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關按日處50元到100元的罰款，但不適用于非訴行政案件的執行程序。

（三）加處罰款與原行政處罰決定的關系

“加處罰款”作為一種行政強制措施是行政行為，是根據法律授權針對特定的怠于履行法定義務者給予懲罰的單方外部職權行為，是具體行政行為，是有別于原行政處罰行為的新的具體行政行為。原行政處罰行為一經作出，通過法定途徑送達被處罰人后，該行政行為即告完成。而“加處罰款”是行政機關針對行政相對人逾期履行法定義務的違法行為作出新的行政行為。作為新的行政行為的加處罰款，從屬于原行政處罰決定，是原行政處罰決定的延續。原行政處罰決定是加處罰款成立的前提，加處罰款的數額與原行政處罰決定罰款的數額直接相關。原行政處罰決定的合法存在是加處罰款成立的要件，如果原行政處罰決定不合法，那么加處罰款當然也不合法。

三、構建規范的行政機關加處罰款執行模式

（一）加處罰款的法律要件

《行政強制法》第四十六條規定，行政機關實施加處罰款超過30日，經催告當事人仍不履行的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行。沒有行政強制執行權的行政機關應當申請人民法院強制執行。《行政訴訟法》第六十六條規定，行政機關申請人民法院強制執行的非訴行政案件，執行的是“具體行政行為”。《行政強制法》第五十三條規定，行政機關能夠申請人民法院強制執行的應當是“行政決定”。第五十五條規定，行政機關向人民法院申請強制執行應當提供“行政決定書”。行政處罰決定書中對加處罰款的告知行為，不是行政決定，需申請法院強制執行，應當將告知內容變成行政決定。按照《行政強制法》第三十七條規定的行政強制執行一般程序，加處罰款應按照催告、作出行政強制執行決定、進行行政強制執行的步驟進行。強制執行決定書必須有明確的加處罰款的計算過程和具體數額，才能作為申請人民法院強制執行的依據。

（二）加處罰款決定書應具備的條件

1.加處罰款的主體。加處罰款行為從屬于先前的行政處罰行為，因此，實施加處罰款的主體是作出原行政處罰決定的行政機關。

2.加處罰款的事實依據。必須客觀存在被處罰的當事人“到期不繳納罰款”的事實，即被處罰的當事人接到行政處罰決定書之日起15日內，未履行繳納罰款義務。

3.加處罰款的計算期限。根據《行政處罰法》的規定，加處罰款的數額取決于兩個因素：一是原行政罰款的數額；二是法定的計算比例，即每日按罰款數額的3%計算。因此，計算期限的確定是關系到保障當事人合法權利的實體要件。界定“加處罰款”的時間段應注意以下幾點：首先，應扣除行政機關作出行政處罰決定后，當事人因不服處罰而提起行政復議和行政訴訟這一時間段。最高人民法院在《關于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應否計算問題的答復》（〔2005〕行他字第29號）中明確規定，對于不履行行政處罰決定所加處的罰款屬于執行罰，在訴訟期間不應計算。其次，加處罰款應在法定申請法院執行期內作出，否則會因原處罰決定超過強制執行申請期限而失去申請法院執行“加處罰款”之法律基礎。規范的加處罰款計算期限應當是從當事人收到行政處罰決定書之日起第16日開始起算，如果當事人起訴的，計算至起訴立案之日中斷，在新的法律文書發生法律效力后再恢復計算。

4.加處罰款的實施程序。作為一種行政執行措施，行政機關對當事人作出加處罰款應當符合正當程序的基本要求，應當對行政機關加處罰款的相關執行模式予以如下規范：一是應履行告知義務。行政機關在對當事人加處罰款之前應告知當事人這一法律后果。二是應履行催告程序，催告當事人履行義務。三是對催告后無正當理由逾期仍不履行繳納罰款義務的，行政機關應當單獨制作《加處罰款決定書》③，對加處罰款的計算時限和加罰的具體數額予以明確，并送達當事人執行。四是應告知當事人救濟權利。行政機關對當事人作出加處罰款的行政決定時，應告知當事人申請行政復議和提起行政訴訟的權利。加處罰款決定屬于行政強制措施，具有可訴性，如果當事人不服，依法可以提起行政復議或者行政訴訟。同樣，加處罰款決定作為具體行政行為一經作出，就具有法律拘束力，當事人對依法作出的加處罰款決定負有自覺履行的義務，如果當事人不履行，行政機關可以申請人民法院強制執行。五是對加處罰款決定申請法院強制執行的，行政機關應當向法院一并提供行政處罰決定書、加處罰款決定書以及其他相關資料。當事人單獨對加處罰款決定申請行政復議或提起行政訴訟的，不影響行政機關對行政處罰決定向人民法院申請強制執行。

四、人民法院對加處罰款決定的司法審查

加處罰款是依附行政處罰決定的存在而存在的，如果法院認定被訴行政處罰決定違法，依附其存在的加處罰款行為亦是違法的，無論是撤銷還是變更，都不應當執行。因此，法院在確定被訴行政處罰決定違法后，對加處罰款的部分無須再進行審查。法院在確認被訴行政處罰決定合法后，還應當對加處罰款決定的合法性進行審查。如果發現加處罰款超過法律規定的標準或者要求當事人執行加處罰款決定的期限極不合理等問題的，應當判決撤銷或者不予執行這部分內容，令作出該具體行政行為的行政機關重新作出加處罰款的決定。

五、行政機關在規范執行加處罰款的過程中，應當注意的問題

（一）完善催告程序，保護當事人權益

為防止當事人因未及時繳納罰款而被行政機關加處罰款，從有利于當事人權益保護的角度出發，當事人逾期繳納金錢給付義務的，行政機關應當及時制作催告書，督促當事人自覺履行法定義務。催告書應當載明罰款及加處罰款的具體數額和當事人依法享有的陳述權和申辯權。當事人提出陳述、申辯的，行政機關應當充分聽取，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。完善催告程序的目的一是督促當事人自覺履行，二是明確告知當事人行政機關將采取的相關措施。

（二）規范加處罰款決定，提高行政效率

《行政強制法》第四十五條對加處罰款數額做了限定，不得超出金錢給付義務的數額。按照每日3%計算，只要執行34天就已超出行政罰款的數額，換言之，在當事人收到行政處罰決定書之日起的第49天，“加處罰款”就應該累計完畢。但行政機關不能因此而拖延作出加處罰款決定。為有利于行政處罰決定得到順利執行，提高行政效率，筆者認為，當事人逾期未履行行政處罰決定的，行政機關應當及時作出加處罰款決定，這樣的話，加處罰款與原行政處罰決定可申請人民法院執行的時間相差就短，不會因為要等加處罰款可申請法院執行的時間⑤，而耽擱了原行政處罰決定可申請人民法院執行的時間。⑥

（三）完善“黑名單”制度，建立誠信社會

“黑名單”是特定機構依據相關職權或者授權，對具有危害公共利益或者他人利益的違法、違規行為的企業、個人或者組織，通過向社會進行公示或者設立不良記錄等方式，對其進行行為限制或者不良信用揭示的一種管理行為。⑦對加處罰款的數額作限制，雖有利于保護當事人合法權益，但也易于被某些當事人濫用甚至鉆法律空子。如有人認為，拖延繳納罰款，加處罰款最多只有罰款數額的一倍，當加處罰款的數額達到罰款本數時，當事人就會繼續拖延履行，因為加處罰款數額有封頂，對當事人并不會產生更加不利的后果。因此，如果僅僅限制加處罰款的數額而沒有后續措施，可能會導致個別當事人更加消極履行行政處罰決定的不良后果。“黑名單”制度通過向社會進行公示不良記錄等方式，使當事人違法的成本提高，使當事人不得不考慮違法成本，能起到加處罰款所起不到的“制裁”作用。

具體操作可由行政機關將經催告后仍拒不繳納罰款的當事人的相關信息提供給所在地區的個人信用和企業信用聯合征信系統，以此形成威懾，督促當事人及時履行義務以提升加處罰款的執行效率，保障制度的規范有序運行。

作者：王文冉單位：遼寧省工商局