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一、煙草專賣行政處罰自由裁量權行使中的問題及原因

(一)煙草專賣行政處罰自由裁量權行使中的問題1．行政處罰顯失公正由于我國煙草方面的法律法規對煙草行政處罰中的違法行為性質認定規定模糊，沒有具體的可操作性，導致各省市煙草專賣管理機關在具體的煙草行政處罰案件中，各自為政，具有較大的自由裁量權，大多數行政執法人員都是根據本省市的慣例進行判斷。即使是同一省市制定的裁量標準，也存在處罰幅度的不協同。例如，以《重慶市各級煙草專賣行政主管部門涉煙行政案件裁量權基準》為例，A縣楊某初次涉嫌無煙草專賣零售許可證經營煙草制品的違法行為，涉案金額是5000元人民幣，按照重慶此規定，A縣煙草管理部門對楊某按照該規定C1的情節處以涉案金額40%的罰款，也就是2000元，而該市B縣在同樣性質、同樣涉案金額的情況下，處以涉案金額50%的罰款，也就是2500元，兩者相差500元。在實際工作中發現，很多無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的當事人總共的涉案金額也不足500元。這種裁量明顯不公平。即使是同一縣域內的兩個完全相同的案件，其處罰額度也沒有統一的標準，大多數時候都是取決于案件處理員當時的主觀意志［3］。2．行政處罰程序存在自由裁量權濫用我國《煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》等法律法規頒布以來，對規范煙草專賣管理機關實施行政處罰行為、程序以及完善依法行政等各個方面產生了積極影響。工業和信息化部制定的《煙草專賣行政處罰程序規定》也詳細具體規定了煙草專賣行政處罰的程序，為行政相對人的知情權、申辯權、陳述權等切身權利提供了有力的法律保障。但是，在具體的實踐過程中，《煙草專賣行政處罰程序規定》也存在缺陷和不足，法律條文缺乏可操作性，行政機關的自由裁量權過大。例如，該規定第五章規定了聽證條件，但是沒有規定舉行聽證的期限等，這些都非常容易導致煙草專賣管理機關濫用自由裁量權。又如，該規定對注銷許可證的程序缺乏清晰的規定，實踐中各省市制訂的規范也缺乏具體操作性。此外，一般程序和告知程序等方面自由裁量權也明顯過大。

(二)煙草專賣行政處罰自由裁量權存在問題的原因1．煙草專賣法律法規及規章比較完善但法律條文不具體我國煙草專賣法律法規中關于行政處罰的條款規定過于籠統、抽象，各省市制定的裁量基準彈性大，具體實踐中主觀性太強，進一步加劇煙草專賣管理機關自由裁量權的不公平性。2．煙草專賣行政處罰中程序制約不充分長期以來，我國一直是重實體、輕程序的國家，行政程序立法非常滯后。目前，我國缺乏系統完整的行政程序法，煙草專賣行政處罰更是嚴重匱乏行政處罰程序法，程序缺失或錯位，不僅不利于指導行政處罰，而且容易導致行政處罰的不公正，引起人們的不滿。我國法律法規在授予煙草專賣管理機關行政處罰自由裁量權時，沒有對處罰的程序進行明確具體的約束和限制，無法從程序方面來遏制行政處罰自由裁量權濫用的行為，也就會加劇煙草專賣行政處罰自由裁量權的濫用［5］。3．煙草專賣行政執法人員素質偏低基層一線的煙草專賣管理機關的執法人員，普遍缺乏基本的業務素質和員工精神，工作懈怠，執法為民的意識缺失，一些執法人員沒有接受過正規的大學專業知識教育，同時缺乏深入的、全面的業務培訓，導致煙草專賣行政處罰自由裁量權的濫用。

二、規范煙草專賣行政處罰中自由裁量權行使的對策

(一)完善煙草專賣法律法規及規章我國現有的煙草專賣法律法規彈性條款太多，授予煙草專賣管理機關過寬的自由裁量權，行政處罰的幅度和行政處罰的范圍都非常寬泛，實踐中缺乏可操作性，也是我國煙草專賣法律法規存在的重要問題。我國應該根據煙草專賣行業發展的實際需要，進一步規范煙草專賣行政處罰自由裁量權，對煙草專賣自由裁量權的廣度和幅度進行嚴格規范和控制，完善現有煙草專賣法律法規和規章制度。第一，對必須授予行政處罰自由裁量權的情形賦予適當的合理的自由裁量權，對于已經賦予但是不符合社會發展需要的自由裁量權進行修改，各級煙草主管部門要對本單位的裁量權的合法行使進行及時地、嚴格地自我審查和控制。第二，提高自由裁量權的可操作性和處罰幅度的協同性。對煙草專賣行政處罰自由裁量權概括、抽象的原則規定，進行適當的修改，作出明確的規定。比如，可以根據違法行為的后果、情節以及主觀惡性等因素，在裁量檔次基礎上，對煙草專賣行政處罰的處罰進行統一規定，降低濫用自由裁量權的概率。因此，即使是在制訂了裁量基準的基礎上，各省市內一線執法單位之間的處罰幅度要盡量達到協同，還要按照案件性質的危害性進行進一步的統一。比如，對上述楊某，可以對其初次無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的違法行為按照最低的40%進行處罰;對于初次具有煙草專賣零售許可證而異地進貨的當事人，出于對其性質和與煙草管理部門的客戶關系考慮，可統一按照低位處罰;對于生產、銷售假冒偽劣煙草專賣品的行為和跨境跨區域的煙販子，則可以統一按照高位處罰。這樣協同統一的裁量既可以促進社會和諧，又可以嚴厲打擊嚴重擾亂市場的不法分子，同時實現了市內各區縣、各區縣管轄范圍內處罰幅度上的協同，有利于推動社會和諧建設和促進社會公平正義。

(二)實行嚴格的煙草專賣行政處罰程序1．進一步落實情報公開制度情報公開制度是指行政行為的依據、內容、程序等環節除了法律規定不能公開的以外，都應該向社會公眾公開，情報公開制度在煙草專賣行政處罰中有著非常重要的作用。我國《行政處罰法》和煙草專賣法等相關法律法規都明確規定，行政處罰的依據必須向社會公布，沒有經過公布的規定，不能作為行政處罰的根據。情報公開制度能夠讓行政相對人知道自身的合法權利和煙草專賣管理機關具備哪些權力，從而嚴格按照行政程序對煙草專賣行政處罰自由裁量權的濫用進行遏制。2．嚴格履行告知說明理由制度告知說明理由制度是指行政主體在作出影響相對人權益的決定時，應該告知相對人行政決定的內容，并說明法律依據和事實依據。我國煙草專賣管理機關對行政相對人作出行政處罰決定前，應該告知相對人行政處罰決定的事實、理由和依據等，并告知相對人享有的權利。該項制度能夠確保行政處罰自由裁量權的合理行使，從而控制自由裁量權的濫用。

(三)加強煙草專賣行政執法隊伍建設基層一線煙草專賣機關應該科學選拔執法人員，不能把其他部門“不要”的員工都往專賣部門安置;加強對執法人員的業務能力培訓，提高執法人員法律素養，樹立執法為民的意識，正確使用職權［7］。同時，要建立煙草專賣執法人員考核制度，完善激勵淘汰機制，根據考核結果來決定執法人員的獎懲和升降等，對行政違法的執法人員進行處罰，從而加強煙草專賣行政執法人員的能力，有效遏制行政處罰自由裁量權的濫用。

三、結束語

自由裁量權是煙草專賣行政處罰中的重要權力之一，合理、正當行使自由裁量權有利于降低執法成本，提高市場運作效率，促進社會公平正義。但是，濫用自由裁量權就會嚴重侵害個人、國家和社會的利益。因此，我們必須高度重視煙草專賣行政處罰中自由裁量權濫用的問題，加強行業自我約束，盡最大努力，采取各種有效措施，進一步規范煙草專賣行政處罰中自由裁量權的行使，使自由裁量權的行使在各級煙草專賣管理部門管轄范圍內達到協同，從而保障社會的公平和公正，確保我國煙草事業良性發展。

作者：李世鵬單位：重慶市銅梁區煙草專賣局